国家间网络安全竞争的特点

郎 平

互联网诞生至今有50年，世界正经历“百年未有之大变局”。随着网络信息技术的快速发展和广泛应用，网络空间的属性已经发生了悄然的变化，暴露出越来越多的安全问题和挑战。网络空间已经成为国家之间、尤其是大国之间竞争与合作的重要领域。一方面，国家之间需要在网络空间治理问题上展开合作，但另一方面，国家之间在网络空间的安全竞争也日趋激烈，构成了国际政治的一个全新领域。与传统的国家安全竞争相比，国家间的网络安全竞争具有全新的特点。本文试图对此做一些初步的探讨。

一、网络空间和网络安全的变化

在过去的半个世纪中，随着以互联网为代表的信息通信技术发展日新月异和应用日渐广泛，网络空间自身的特征和属性也已经有了很大的变化。如果说所有的技术都会经历一个从触发期到膨胀期、幻灭期、爬升期，最终走向平稳期的过程，①何宝宏：《风向：如何应对互联网变革下的知识焦虑、不确定与个人成长》，人民邮电出版社2018年版，第49页。那么人们对于网络空间的认识或许也正在经历一个由满怀美好期待到不得不面对诸多安全风险的变化，因为互联网设计之初被其创建者所赋予的之于人类的美好属性正在一点点被黑暗面所掩盖，给互联网用户、社会、国家乃至国际社会带来了新的治理难题和挑战。

正因为如此，越来越多的互联网先驱和网络专家表达了对当前互联网的担忧。伦纳德·克兰罗克（Leonard Kleinrock）②1969年10月29日，在伦纳德·克兰罗克（L.Kleinrock）教授的主持下阿帕网（ARPANet）加州大学洛杉矶分校（UCLA）第一节点与斯坦福研究院（SRI）第二节点联通，互联网正式诞生。回忆说，“从精神层面看，我们在创造互联网时的想法是：开放、自由、创新和共享，因此没有对使用施加任何限制，也没有采取任何保护措施，我们想用不着彼此设防；然而，我们当时并没有预料到，互联网的黑暗面会如此猛烈地涌现出来。如果我们预料到了，我们会觉得有必要修复这个问题。”③Leonard Kleinrock，“Opinion：50 years ago，I helped invent the internet.How did it go so wrong？”Los Angeles Times，October 29，2019，https：//www.latimes.com/opinion/story/2019-10-29/internet-50th-anniversary-ucla-kleinrock.感谢方兴东博士主持的《互联网口述历史》项目提供的宝贵资料，本部分内容尚未出版。感谢徐玉蓉女士的大力支持。爱德华·斯诺登（Edward Snowden）在其新书《永久记录》中这样描述：“在我认识互联网之时，它是很不一样的事物：网络既是朋友，也是父母，是一个无边界、无限制的社群；当然，这中间也会有冲突，但善意与善念会胜过冲突——这正是真正的先驱精神。如今具有创造性的网络已然崩溃，是我原先所认知的网络的终点，是监视资本主义的开端，而‘我们’就是那个新产品。”④Edward Snowden，Permanent Record，UK：Macmillan，2019.万维网www的发明者蒂姆·伯纳斯·李（Tim Berners-Lee）认为，没有人会否认现在的互联网遇到了很多糟糕的问题。2019年11月，他正式启动了“网络契约”项目，旨在帮助“修复互联网”，防止其成为充满丑恶与不幸的“数字反乌托邦”。⑤Tim Berners-Lee，“Contract for the web，”November 2019，https：//contractfortheweb.org

网络空间是人类与互联网等信息技术相互使用和交互而产生的活动空间，那么作为一个具有社会属性的概念，网络安全形势的演变固然会遵循技术的逻辑，但更多是源于使用者或者说行为体的因素。首先，互联网分布式的技术结构具有“非中性”特征，它并不必然带来行为体权力的去中心化。互联网是“万网之网”，众多自治网络系统（AS）通过遵守共同的网络连接协议和使用全球唯一标识符与其他AS相互连接，共同构成了全球互联网。这种基于分布式、去中心化的特征大大降低了集中化控制易于遭受“斩首”攻击的风险，连同网络空间的虚拟属性，赋予了网络空间匿名性、溯源难以及不对称性等特性。但是，近几年我们可以看到越来越多的超级网络平台崛起，数据和流量走向的平台集中化趋势日渐突出，被称为互联网集中（consolidation）或者是数字支配（digital dominance）。①Mation Moore，“Tech Giants and Civic Power，”Centre for the Study of Media，Communication and Power.King's College London ，2016；Martin Moore and Tambini Damian eds.，Digital Dominance：the Power of Google，Amazon，Facebook，and Apple，Oxford University Press，2018.无论是被认为有悖互联网发展的初衷还是提高了万物互联的便捷性，在互联网内容层出现的集中化趋势加剧了国家与私营部门之间的权力争夺和博弈，也为国家安全的维护带来了新的挑战。

其次，颠覆性技术变革带来的不确定性也为网络安全的维护制造了更多的变数。当前，以大数据、物联网、云计算、人工智能、量子科学等为代表的颠覆性技术正处于快速发展和创新的阶段，互联网应用和服务逐步向万物互联、天地一体的方向演进。然而，这些颠覆性技术发展的前景本身带有不确定性，在推动社会经济发展的同时也会带来更大的安全风险和挑战。例如，5G网络和物联网扩大了潜在漏洞的数量和规模，其网络的复杂性也使人们防范恶意网络攻击活动的难度加大。②“Securing 5G Networks：Challenges and Recommendation，”July 15，2019，https：//www.cfr.org/report/securing-5g-networks机器学习挖掘出的暗知识远远超出人类以往的知识，并将其变得一文不值，从而对经济社会带来难以限量的巨变；2019年10月，世界经济论坛发布了《驶入深水域：金融服务领域负责任的AI技术创新指南》，报告指出，AI越智能越难以解释，而当机器计算“不可解释”时则会为金融机构和监管者进行安全风险管理带来很多困扰。③“Navigating Uncharted Waters：A roadmap to responsible innovation with AI in financial services”，World Economic Forum，October 23，2019，https：//www.weforum.org/reports/navigating-unchartedwaters-a-roadmap-to-responsible-innovation-with-ai-in-financial-services此外，基于技术发展的不确定性所产生的应用风险更加难以忽视，例如机器学习存在着复制和放大人类偏见的风险，而人工智能的军事化和道德伦理风险都将会对国际安全形势带来难以估量的后果。

再次，互联网和信息技术的发展正在改变国家的政治生态，行为体的权力再分配将会对国家政治安全带来较大的冲击。网络空间正在成为人们交往和社交的新空间，拥有大量数据流量的互联网公司通过对在线内容进行过滤和算法推荐，不但会影响我们获取信息的内容和范围，还可能传播一些虚假信息，扰乱正常的社会秩序，网络媒体对传播结果的影响是非常巨大的。①Susan Jackson，“Turning IR Landscape in a Shifting Media Ecology：The State of IR Literature on New Media”，International Studies Review，Vol.21，No.3，pp.518-534.有学者认为，社交媒体是在模仿生物生活的基本规则和功能，其文化基因作为网络社会基本的组成单元，它们越来越像一个“全球大脑”，正在重塑人类沟通、工作和思考的方式。②Oliver Luckett and Michael Casey，The Social Organism：A Radical Understanding of Social Media to Transform Your Business and Life，Hachette Books，2016.更重要的是，社交媒体在维护政治稳定、反恐等领域都发挥着关键的作用，有着重要的战略意义。在网络空间，国家不再是享有社会秩序制定权力的唯一主体，而那些通过技术赋权的团体、公司和自组织网络，正在对传统的国家主权边界发起挑战。③郎平：《主权原则在网络空间面临的挑战》，载《现代国际关系》2019年第6期，第44-50页。无论是在国内还是国际层面，各主体间的权力再平衡进程将会在多个层面上持续。

由此可见，全球面临的网络安全形势日益严峻，无论是从技术还是政治层面，网络安全都是一个极为复杂的问题。人类社会对网络空间的依赖性越强，受到网络攻击的可能性越大。网络安全威胁蔓延至现实空间的所有行为体和各个角落，并日益向政治、经济、文化、社会、生态、国防等领域传导渗透，涉及到几乎所有行业。从国家层面看，最受关注的网络安全问题是关键基础设施安全、数据安全和网络内容安全，而这些问题的解决都有赖于从互联网用户到企业到政府等多领域的通力协作。外交是内政的延续，从国际层面看，国家之间正在陷入一个网络安全的两难困境，一方面应对肆虐全球的网络安全攻击和威胁需要国际合作；另一方面，追求本国权力和利益的动机又大大削弱了各国合作的意愿，网络空间军备竞赛和网络空间国家间冲突的上升都成为威胁网络空间和平与稳定的重要因素。因此，网络空间已经不仅是大国博弈的重要领域，也已经成为大国博弈的重要工具。

二、国家间网络安全竞争的焦点

当前，世界正处于百年之大变局，大国力量此消彼长，国际秩序正处于解构与重建的过程，而随着信息通信技术的发展与应用，网络空间对于国家政治、经济和社会发展的重要性已经不言而喻。在未来一段时间，新时代的大国竞争将主要集中在网络空间，特别是科技、数字经济和网络安全三个层面。

（一）科技竞争

科技被誉为第一生产力，其对综合国力竞争的重要意义不言而喻。在网络空间，以5G、人工智能、量子计算为代表的数字技术正在蓬勃发展，哪个国家掌控了技术发展的关键节点，哪个国家就能在这场数字革命中把握先机，这不仅关系国家的商业优势，更是关系到国家安全。以5G为例，作为第五代通信技术，它最大的特征是超宽带、超高速度和超低延时，也是实现万物互联的必要条件；它可以带来新的商业和军事应用：在商业领域，它意味着自动驾驶汽车、智能城市、远程医疗、智能工厂等都能够以更低的成本提供广泛的服务；在军事领域，5G技术还可以进一步改进情报、监视和侦察系统及处理能力，启用新的指挥和控制方法，精简物流系统、提高效率。①John R.Hoehn and Kelly M.Sayler，“National Security Implications of Fifth Generation Mobile Technologies”，Congressional Research Service，June 12，2019，https：//crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF11251美国外交政策委员会的研究报告认为，5G具有深远的商业和军事应用前景，当这种改善的连通性转化为更强大的态势感知能力，有助于实现大规模无人机的驾驶以及近乎实时的信息共享，从而加快决策速度。②Richard M.Harrison，“The Promise and Peril of 5G，”May 2019，https：//www.afpc.org/publications/articles/the-promise-and-peril-of-5g正因为如此，5G技术已经成为中美大国战略竞争的焦点。

大国科技竞争的核心内容不仅是创新能力，而且更重要的是应用能力，而这两点在很大程度上都取决于国家的顶层设计和战略部署。2019年4月，特朗普总统就5G部署发表讲话时表示，“5G网络将与21世纪的美国的繁荣和安全紧密相联。我们不能允许其他国家未来重要的工业领域超过美国……5G竞赛是一场美国必须赢的比赛。明年美国将有世界上最多的5G频道，因为你们知道有人已经走在我们前面。可能我们早就应该这样做，需要防止5G被其他国家所掌握。”①《特朗普：美国必须拿下5G这一仗》，《观察者网》，2019年4月13日，https：//news.sina.com.cn/w/2019-04-13/doc-ihvhiewr5463551.shtml此前，在2019年2月，特朗普总统发布一项行政命令，决定实施美国人工智能计划，指导联邦机构采取5个重要步骤来增强美国的主导地位：在研发中优先考虑人工智能；向开发者提供必要的数据和计算资源；制定各行业人工智能的指导标准；优先考虑对美国工人进行技能培训；确保国际市场的开放竞争。②Daniel Castro and Joshua New，“The US is finally moving towards an AI Strategy，”February 25，2019，https：//thehill.com/opinion/technology/431414-the-us-is-finally-moving-towards-an-ai-strategy.美国国防部也推出了新的人工智能战略。五角大楼表示，美国正处于人工智能革命的前沿，这可能会彻底改变其管理国防和发动战争的方式。从一定意义上说，新技术的发展不仅带来了潜在的发展机遇，而且制造了难以预判的不确定性，引致某些大国担心被赶超的“焦虑”，这也成为美国对中国在技术、产业、数据资源等多维度进行围堵的直接原因。

无论“弯道超车”或者“换道超车”是否能够实现，网络信息技术对国家实力和权力的影响的确是巨大的。一般来说，实力强大的国家会有更强的创新和应用能力，会在科技竞争中占据主动地位，但是新技术、特别是重大技术和颠覆性技术的影响常常是难以预估的，既可能会改变原有的国家间实力对比，也会在很大程度上赋权非国家行为体，改变原有的权力结构。例如，2019年8月，美国智库数据创新中心发布了一份超过100页的报告，认为尽管中国取得了快速的进步，美国依然在AI领域处于领先地位，而欧盟则进一步落后；特别是考虑到人均，美国的优势在未来会进一步扩大，中国则会退后到第三位。③Daniel Castro，Michael McLaughlin，and Eline Chivot，“Who is Winning the AI Race：China，the EU or the United States？”August 19，2019，https：//www.datainnovation.org/2019/08/who-is-winningthe-ai-race-china-the-eu-or-the-united-states/但也有观点认为，美国曾经引以为傲的优点，例如发达的私营经济、深度的数字连接、承诺的自由开放、相对透明的政府、承诺的法治约束以及相对宽松的监管文化，则恰恰会让美国在数字时代面对其他国家的网络行动时处于不利地位。①Jack Goldsmith and Stuart Russell，“Strengths Become Vulnerabilities：How a Digital World Become Disadvantages the United States in Its International Relations，”June 6，2018，https：//www.lawfareblog.com/strengths-become-vulnerabilities-how-digital-world-disadvantages-united-states-its-international-0可见，技术对国家实力和权力的影响具有两面性：它既可能巩固和强化原有的实力优势，也可能改变原有的权力捕获来源和路径，而最终的走向取决于国家的适应能力和改革能力。

（二）数字经济规则

数字技术的发展使我们处于一个相互依存的数字时代，在这个大背景下，大国竞争的另一个焦点是数字经济规则的制定。2018年11月，美国智库战略与国际研究中心的一份报告称，中美的竞争已处于冲突边缘，但这场竞争与几个世纪前大国争夺资源的竞争不同，它追求的不是领土的扩张，而是对全球规则的制定以及贸易和技术领导地位的争夺。②James Andrew Louis，“Technological Competition and China，”Center for International Strategic and International Studies，November 30，2019，https：//www.csis.org/analysis/technological-competitionand-china2019年9月，联合国发布了《2019数字经济报告》，认为数字化在创纪录的时间内创造了巨大财富的同时，也导致了更大的数字鸿沟，这些财富高度集中在少数国家、公司和个人手中；从国别来看，数字经济的发展极不均衡，中美两国的实力大大领先其他国家，国际社会需要探索更全面的方式来支持在数字经济中落后的国家。③The UNCTAD，“Digital Economy Report 2019，”September 4，2019，https：//unctad.org/en/pages/PublicationWebflyer.aspx？publicationid=2466由此可见，数字经济规则的制定不仅事关大国在数字经济领域的位置和权力分配，而且有助于提高广大发展中国家的价值创造和捕获能力，实现数字经济在全球的包容性发展。

目前，数字经济规则的制定在双边、区域和全球等各层面展开，其中最受关注的议题包括数字贸易规则的制定。2017年12月，43个世界贸易组织（WTO）成员国发表了一份《电子商务联合声明》，宣称将为WTO进行“与贸易有关的电子商务规则”谈判开展探索性工作。到2018年底，美国、欧盟、加拿大等11个WTO成员国提交了多份提案，认为现行的WTO规则已经无法适应最新技术的发展需要，迫切需要在国际层面建立统一的规则，这些提案涉及数字贸易、澄清WTO与电子商务相关的现有规则、市场开放、国内规制、跨境电子商务便利化、促进包容性发展、提高透明度、知识产权等八大议题。2019年1月，中国和澳大利亚、日本等75个WTO成员国在瑞士达沃斯签署了《关于电子商务的联合声明》，确认有意在世贸组织现有的协定和框架基础上，启动与贸易有关的电子商务议题谈判。

在数字贸易规则谈判中，最核心的实质性议题是数据跨境流动，或者说“与贸易有关的数据交换”。就目前的立场来看，美国一方面主张个人数据跨境自由流动，利用数字产业的全球领先优势主导数据流向，另一方面强调通过限制重要技术数据出口和特定数据领域的外国投资，遏制竞争对手，确保美国在科技领域的主导地位；欧盟通过实施数字化单一市场战略，以数据保护高标准引导全球重建数据保护规则体系，同时在遵守适当保障措施的前提下，提供多样化的个人数据跨境流动方式；中国的立场则更为偏重在确保安全的基础上有序的数据流动，采取了数据本地化的政策。①上海社会科学院：《全球数据跨境流动政策与中国战略研究报告》，2019年8月，https：//www.secrss.com/articles/132742019年6月，在G20大阪峰会上，日本作为主席国致力于推动建立新的国际数据监督体系，在贸易和数字经济部长会议发表的联合声明中，各成员国表示“数据、信息、思想和知识的跨境流动提高了生产力、增加了创新并促进了可持续发展。与此同时，我们也认识到，数据的自由流动带来了一些新的挑战。通过应对与隐私、数据保护、知识产权及安全问题相关的挑战，我们可以进一步促进数据自由流动并增强消费者和企业的信任。”②“G20 Ministerial Statement on Trade and Digital Economy，”G20，June 2019，https：//www.g20.org/pdf/documents/en/Ministerial_Statement_on_Trade_and_Digital_Economy.pdf

数据作为全球经济的关键驱动因素，建立国际数据跨境流动规则已经成为推动技术创新和实现经济增长的当务之急。然而，这个问题的复杂性在于它既涉及到数据安全和个人信息保护，同时也是一个贸易和经济问题。如果过于强调安全考量，限制数据的跨境流动性，那么无疑会阻碍企业的技术创新能力，不利于推动经济增长；如果一味地坚持数据跨境自由流动，无疑也会引发对数据安全、国家安全和主权等问题的担忧。同时，各国由于价值观和优先事项的排序不同，不同国家的政策框架难以避免会出现冲突。因此，只有通过国际合作与协调，让国家在制定本国政策框架的同时尽可能照顾到政策的外部性，在安全性和成长性之间寻求平衡，在国家与国家之间实现共识，才能让国际社会共享数字经济的红利。

（三）网络安全能力建设

网络安全是维护国家安全的重要内容，也是一项很具挑战性的任务。这一方面是因为网络安全的内涵和外延仍然在不断扩大，包含技术、基础设施和互联网内容等不同的层面，涉及个人、企业以及国家等诸多主体，涵盖国家的政治、经济、社会和军事等各个领域；另一方面，无论是互联网设计之初并没有考虑安全设计，还是新技术的发展所必然带来的安全风险，网络空间本身就是不安全的，因而，维护网络安全不可能做到绝对安全，其目标只能是实现相对安全。那么，在这样一个彼此联通、相互依赖的网络空间，哪个国家具有更强的网络空间防御能力和威慑能力，哪个国家就能够更好地维护国家主权和安全；就当前的发展态势来说，大国重点关注的领域有两个，一是网络空间内容对政治安全的威胁，二是网络空间军事能力的建设。

自2016年美国大选和英国脱欧公投开始，网络空间对于内容传播以及国家政治安全的深刻影响就已经被国际社会广泛关注，目前主要大国关注的突出问题主要包括打击假新闻、互联网内容管控等。美国对于选举安全近两年来一直非常重视，不断加大各种政策立法保障选举安全，将其提升至国家安全高度。2019年8月，美国五角大楼首次动用军事力量打击假新闻，由于社交媒体上的一些假新闻和假消息对美国的安全构成威胁，五角大楼正在准备启用定制软件以击退“大规模、自动化的虚假信息的攻击”。①“U.S.Unleashes Military to Fight Fake News，Disinformation，”Yahoo，August 31，2019，https：//news.yahoo.com/u-unleashes-military-fight-fake-134326896.html俄罗斯更是极为关注信息安全问题，2019年3月，俄罗斯总统普京签署了一项新法案，禁止民众在网络散播“假新闻”以及在网络发表明显“不尊重”国家的言论，否则将被处以罚款甚至是监禁。此外，2019年5月，加拿大也发布了全新的《数字宪章》，旨在“捍卫言论自由、防范旨在破坏选举和民主制度完整性的网络威胁和虚假消息”，“期盼数字平台不会助长传播仇恨、暴力极端主义或犯罪内容”。②Government of Canada，“Canada’s Digital Charter in Action：A Plan by Canadians，for Canadians，”May 21，2019，https：//www.ic.gc.ca/eic/site/062.nsf/eng/h_00109.html

如果说政治安全是国家安全的基础，那么军事安全就是网络安全的核心和目标，而提高网络空间的军事能力建设更是应对日益猖獗的网络攻击的重要手段。作为网络空间的头号强国，美国在2018年9月发布的《美国国家网络战略》中明确提出，要“加强美国的网络能力来维护和平与安全，阻止并在必要时惩罚那些出于恶意目的使用网络工具的人，”采用包括外交、信息、军事、财政、情报等综合战略的方式，通过定性和威慑制止可能发生的恶意网络活动。①“National Cyber Strategy of the United States of America”，White House，September 2018，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Cyber-Strategy.pdf近一年来，美国政府进一步强化了传统部门的信息化转型和应对网络空间威胁的职能，先后出台了《国防部云计算战略》和《国防部人工智能战略》，2019年7月，五角大楼发布了为期5年的数字现代化战略，计划建设两项大型的云计算平台，旨在帮助国防部更好地利用数据，为人工智能等新兴技术铺平道路；8月，美国陆军司令部指挥官斯蒂芬·福格蒂（Stephen Fogarty）表示，陆军网络司令部可能很快更名为“陆军信息战司令部”，致力于电子战和信息作战；美国联邦调查局正计划积极收集脸书和推特等社交平台用户数据，从而提前识别恐怖主义等威胁；9月，美国参议院提出的《2020财年国防授权法案》条款中，对美国网络司令部和国防信息系统局在网络安全和人工智能领域的投资加大了支持力度。②“H.R.2500-National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020”，U.S.Congress，September 10，2019，https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/2500/

欧盟与俄罗斯也进一步在立法和行政方面为强化网络安全能力扫清障碍。2019年6月，欧盟《网络安全法》生效，欧盟网络与信息安全局正式成为网络安全职能部门，其职责是保护欧盟的关键网络和信息系统，其新任务之一是开发网络安全认证计划，为ICT产品、流程和服务的安全性提供保障，并且继续在网络安全方面发挥咨询作用，协助成员国和联盟机构在自愿的基础上制定和执行脆弱性披露政策，帮助成员国协调应对跨境网络威胁和攻击。③“The EU Cybersecurity Act：a new Era dawns on ENISA”，ENISA，June 7，2019，https：//www.enisa.europa.eu/news/enisa-news/the-eu-cybersecurity-act-a-new-era-dawns-on-enisa2019年5月，俄罗斯总统普京签署了《俄罗斯互联网主权法》，确保在一旦遭遇危机时，政府能够确保俄罗斯境内互联网的独立稳定运行；7月，俄罗斯议会下院批准了在卫星连接、基础设施、网络内容方面加强网络安全建设的法律草案，涉及限制进口卫星连接终端，在互联网服务方面，政府将40个地区的社会重要场所如警察局、军队、消防、教育、医疗单位和市政当局等地的网络连接起来。①“Russia adopts law limiting import of satellite connection terminals”，Telecompaper，July 15，2019，https：//www.telecompaper.com/news/russia-adopts-law-limiting-import-of-satellite-connection-terminals--13007772019年12月末，俄罗斯举行了“外部不利影响下互联网运行完整性与稳定性”演练，模拟了18种受到网络攻击的场景，以确保俄罗斯具备危机事态发生时具有维护本国电信网络和互联网运行稳定性的能力。

三、案例分析

国家间的网络安全竞争体现的是权力逻辑，而从全球治理的视角看，它也包含了国家与非国家行为体之间的权力争夺。目前，网络安全的国际治理议题聚焦于数据、内容、新兴技术等问题，通过对过去一年中具有代表性的热点事件进行分析，我们可以看到地缘政治因素向网络空间的扩展和渗透，网络空间成为大国间博弈的重要领域和手段。

（一）华为事件与布拉格提案

近一年多来，随着中美贸易摩擦不断升级，美国开始将对华遏制扩展向科技领域，5G首当其中。2018年8月，美国商务部工业安全局以违反美国国家安全或外交利益为由，宣布在美国政府“出口管制清单”中增加44家中国企业，其中包括多家微波射频企业，对中国5G产业发展带来很大的影响。特朗普总统签署2019财年国防授权法案，强化了美国海外投资委员会审查海外投资的能力，并明确禁止任何美国政府部门使用中国华为与中兴两家公司的产品。澳大利亚随即宣布禁止华为和中兴为其5G网络供应设备。

进入2019年，美国在国际上进一步加大了对华为的封堵。一方面，美国政府试图通过游说欧盟成员国及北约盟国放弃华为5G设备，另一方面，也在产业层面加紧了抵制华为参与全球竞争的行动。2019年5月，全球32个国家的政府官员以及来自欧盟、北约和工业界的代表齐聚布拉格5G网络安全大会，参加了关于重要的、涉及国家安全、经济和商业关切的讨论，而包括华为在内的中国企业未获邀请参会。与会各国代表从政策、安全、技术、经济四个方面对5G安全进行了探讨，达成了非约束性的政策建议，即“布拉格提案”。该提案警告各国政府关注第三方国家对5G供应商施加影响的总体风险，不要依赖那些容易受国家影响或尚未签署网络安全和数据保护协议国家的5G通信系统供应商，对供应商产品的风险评估应考虑所有相关因素，包括适用的法律环境和供应商生态系统等方面。①Jeremy Horwitz，“32 countries work to harmonize 5G security plans at Prague conference，”May 3，2019，https：//venturebeat.com/2019/05/03/32-countries-work-to-harmonize-5g-security-plans-atprague-conference/随后，美国白宫声明称，美国支持本次捷克会议主席公布的关于5G安全的“布拉格提案”，作为各国未来在设计、建造和管理其5G基础设施时考虑的一系列建议，“美国政府计划将该提案作为指导原则，以确保我们的共同繁荣和安全”。②“Statement from the Press Secretary”，White House，May 3，2019，https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-press-secretary-54/

2019年5月，华为表示愿意与包括英国在内的各国政府签署无间谍协议，并向合作各国保证华为的电信产品符合无间谍和无后门的安全标准。然而，美国政府针对华为的封杀政策不断加码。特朗普总统签署行政命令，宣布进入国家紧急状态，要求美国企业禁止使用可能对国家安全构成危险的电信设备，并指示商务部与其他政府机构合作，要求其在150天内拟订执行计划；美国商务部发布声明，将华为及其非美国附属68家公司纳入“实体清单”，禁止美国企业和相关关联企业向华为出口芯片等相关产品和技术，此举意味着美国正式禁止华为等中国电信设备制造商进入美国市场。③Tom Howell Jr.，“Trump executive order moves to ban tech from foreign adversaries，”The Washinton Times，May 15，2019，https：//www.washingtontimes.com/news/2019/may/15/donald-trump-executive-order-appears-target-huawei/8月，美国政府再次决定推迟对华为禁令的强制实施，但5G成为中美战略竞争核心的态势已难改变。9月，美国副总统彭斯与波兰总理莫拉维茨基签署“5G安全声明”，进一步推进了《布拉格提案》的落地和实施，其背后的目的很明确，即用国际规范将华为等中国企业锁定在欧美市场之外。

（二）委内瑞拉电网遭受网络攻击事件

2019年3月，委内瑞拉遭遇了自2012年以来持续时间最长、影响地区最广的停电，大批民众上街抗议，加剧了社会动荡。委内瑞拉总统马杜罗接受电视采访时表示，“经确认，美国的确发动了一次网络攻击……主要针对电力系统、通信网络和互联网，行动命令来自五角大楼，由美国南方司令部直接执行。”①《指责大停电是美网络攻击，马杜罗称将请求中俄等国协助调查》，环球网，2019年3月13日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1627873072663719586&wfr=spider&for=pc7月，委内瑞拉政府声称，该国东部卡罗尼河上的古里水电站的水电系统受到网络攻击，首都加拉加斯和全国一半以上的州多次遭遇大范围停电，委内瑞拉新闻和通信部长罗德里格斯通过国家电视台发表声明称，停电是由于电力系统再次遭到了“电磁攻击”。②《委内瑞拉再次遭遇大停电，政府称遭到电磁攻击》，载《环球时报》2019年7月23日。

委内瑞拉并不是唯一关键基础设施遭受网络攻击的国家。2015年12月，网络攻击者利用他们在乌克兰能源网络中的立足点关闭了三家电力配送公司，导致20多万家用户在寒冷的冬季无电可用，停电持续了几个小时。一年后，攻击者再次袭击了乌克兰的能源公司，将基辅市部分地区的电力中断了大约一个小时。2019年6月，据《纽约时报》报道，美国网络司令部几个月来多次入侵俄罗斯的电力基础设施，并且已经在俄罗斯电网植入病毒代码，作为对俄罗斯的警告，尽管这些代码从未被启用过，但一旦两国发生重大冲突，它可以使美国处于网络攻击的有利地位。③David E.Sanger and Nicole Perlroth，“US Escalates Online Attacks on Russia’s Power Grid，”The New York Times，June 15，2019，https：//www.nytimes.com/2019/06/15/us/politics/trump-cyber-russia-grid.html伊朗也曾经遭受了来自美国的网络攻击。据《纽约时报》报道，美国在2019年6月对伊朗发动了网络攻击，抹掉了伊朗准军事武装用于秘密计划袭击波斯湾油轮的数据库和计算机系统，短暂削弱了其袭击油轮的能力。④Julian E.Barnes，Thomas Gibbons-Neff，“US Carried out Cyberattacks on Iran，”The New York Times，June 22，2019，https：//www.nytimes.com/2019/06/22/us/politics/us-iran-cyber-attacks.html2019年9月，沙特两处重要石油设施遭到无人机轰炸，一度造成石油价格飙升，这也凸显了人工智能技术发展正在对国家关键基础设施带来新的威胁。

关键基础设施安全是国际社会极为关注的网络安全问题，一方面，它是各国面临的共同安全威胁，任何一个国家的关键基础设施都被置于网络攻击的威胁之下；另一方面，每个国家都有可能对他国的关键基础设施发动网络攻击，特别是借助网络空间“易攻难守”和难以归因的不对称权力。2015年，联合国信息安全政府专家组提交的共识报告达成了11条“资源、非约束性”的负责任国家行为规范，其中第六条就是各国承诺不应从事或故意支持蓄意破坏他国关键基础设施的攻击活动。然而，在实践中，这种所谓的“玻璃房效应”对于维护网络空间和平、安全和战略稳定的“恐怖平衡”效应是有限的，其根源在于不同国家对信通技术的掌控和实施能力有着较大的差别，难以有效实现对等的威慑，这也造成了当前网络攻击被用作传统战争替代或辅助手段的危险倾向。

（三）“剑桥分析”事件与Libra计划

这两起事件的主角都是世界知名的互联网科技公司脸书（Facebook），前者关乎数据隐私与政治安全，后者则代表了一个互联网公司对传统国际金融体系的挑战。它们为我们提出了一个值得思考的问题，那就是当互联网企业的力量与日俱增时，它与政府之间应该是一种什么样的关系。

第一起事件发生在2018年3月17日，有媒体曝光有超过5000万脸书用户信息在用户不知情的情况下被英国数据公司“剑桥分析”获取并利用。22日，扎克伯格公开在媒体为信息泄漏一事道歉，他承认对此事负有责任，并承诺将对开发者们采取更严格的数据访问限制；30日，脸书宣布终止与多家大数据企业的合作，以更好地保护用户隐私；4月5日，脸书隐私泄漏人数上升至8700万，正如扎克伯格在国会作证时所说“我们先前没有充分认识到我们的责任，这是一个巨大的错误。”①承天蒙：《扎克伯格美国国会证词提前公布：没充分认识到责任是巨大错误》，《澎湃新闻》，2018年4月10日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1597329410462230816&wfr=spider&for=pc这起事件之所以产生了极其恶劣的影响，不仅仅是用户信息泄漏的问题本身，而且在于它揭示出大数据所能导致的政治后果——剑桥分析公司被认为不正当使用大数据分析的结果并且介入到2016年美国总统大选事件。

对于保护数据安全和用户隐私，掌握大量数据的互联网平台被认为应该负有重要的责任。2018年10月，英国信息专员办公室就剑桥分析事件对脸书开出50万英镑的最高限额罚款；2019年7月，美国联邦贸易委员会宣布已经通脸书就其不当处理用户隐私的重大指控达成全面和解，脸书将为此支付50亿美元的罚款。根据和解协议，联邦贸易委员会将结束对脸书的长期调查，并要求脸书成立一个隐私保护委员会以监督其隐私保护举措的执行。但正如扎克伯格在2019年3月撰文所说，虽然互联网公司对消除有害内容有着不可推卸的责任，但若只是由企业一方来监控互联网内容责任及负担太大，他呼吁各国政府及监管机构也应参与其中，制定一个全球统一的互联网监管框架。①Mark Zuckerberg，“The Internet Needs New Rules，”The Washington Post，March 30，2019，https：//www.washingtonpost.com/opinions/mark-zuckerberg-the-internet-needs-new-rules-lets-start-inthese-four-areas/2019/03/29/9e6f0504-521a-11e9-a3f7-78b7525a8d5f_story.html

第二起事件缘起于2019年6月18日，脸书向全世界宣布它将推出一种叫做Libra的加密数字货币，其目前仍处于测试阶段，计划在2020年上半年正式上线。对于这个货币的历史使命，扎克伯格在其“项目白皮书”中这样描述：“我们认为，应该让更多人享有获得金融服务和廉价资本的权利；我们认为，每个人都享有控制自己合法劳动成果的固有权利；我们相信，开放、即时和低成本的全球性货币流动将为世界创造巨大的经济机遇和商业价值；我们坚信，人们将会越来越信任分散化的管理形式；我们认为，全球货币和金融基础设施应该作为一种公共产品来设计和管理；我们认为，所有人都有责任帮助推进金融普惠，支持遵守网络道德规范的用户，并持续维护这个生态系统的完整性。”②《Libra白皮书》，https：//libra.org/zh-CN/white-paper/？noredirect=zh-Hans-CN#introduction

Libra币是一个互联网公司伟大的雄心，一经宣布便招致全世界所有国家货币监管当局的担忧。在欧洲，法国财长勒梅尔（Bruno Le Maire）和英国央行行长卡尼（Mark Carney）呼吁G7集团应严格审查监管Libra，勒梅尔认为脸书的加密货币不具备成为主权货币的能力，要求脸书提供担保确保Libra不会成为既有主权货币的竞争对手。美国国会同样对Libra币的监管充满担忧，6月18日，美国国会众议院金融服务委员会主席玛克辛·沃特斯（Maxine Waters）认为，脸书加密货币项目将可能造成个人数据的过度使用，对用户权益过度侵害，呼吁政府部门对脸书的加密货币项目进行审查。针对各方担忧，脸书表示在得到美国有关管理部门批准之前，不会启动其数字货币计划。2019年8月6日，澳大利亚、加拿大和英国有关数据和隐私保护的监管机构要求脸书就其加密货币提供更多信息，并在联合声明中表示“共同关注Libra数字货币和基础设施带来的隐私风险。”③Asha Barbaschow，“Regulators from Australia，Canada，UK hit Facebook with Libra privacy concerns”，August 6，2019，https：//www.zdnet.com/article/regulators-from-australia-canada-uk-hit-facebook-with-libra-privacy-concerns/8月27日，美国众议院金融服务委员会造访瑞士多个监管机构和立法者，就瑞士各部门将如何监管Libra进行了沟通，并表示“仍然对允许一家大型科技公司创造一种私人控制并可替代的全球货币感到担忧。”①《美国监管机构仍对Libra项目感到担忧》，中金网，2019年8月27日，http：//news.10jqka.com.cn/20190827/c613556758.shtml

上述两起事件并非毫无关联，其共同的一点是，随着互联网公司和平台的不断发展和壮大，少数科技巨头所掌控的经济和社会资源可以与民族国家相匹配，并且会对现有的经济、政治和社会秩序带来重要的冲击和挑战。在数字时代，对于企业来讲，它不仅要兼顾商业利益和社会责任，更要在新的环境中调整与政府的权责边界；对于国家而言，数字经济极大推动了国家经济增长和社会发展，但其所带来的隐私、信任以及垄断问题也会国家治理能力提出了新的要求。可以预见，企业与政府的权力博弈将会在很长时间内持续。

四、结论

进入网络时代，国家间竞争，特别是大国竞争有了不同以往的环境、内容和逻辑。在网络空间，传统的地缘政治逻辑不再适用，网络空间的虚拟属性模糊了传统的国家主权边界，私营部门和互联网企业通过对数据和互联网基础资源的掌控获得了更大的权力，军用和民用资源的融合更是动摇了国家垄断军事打击能力的地位。科技和数字经济成为国家财富获得的主要来源，大国竞争的领域从传统空间扩展至网络空间，科技、数字经济和网络安全能力都直接关系到国家的综合国力建设，网络空间国际规则缺失的乱局更是为大国竞争增添了不确定性。网络空间与物理空间深度融合，这意味着大国竞争既要遵循网络空间的技术逻辑，技术能力和实力在网络空间竞争中的影响力显著上升；也要遵循物理空间的权力逻辑，传统的国家实力构成仍然是大国竞争的基础。

基于此，网络空间的大国关系在很大程度上表现为现实空间大国战略博弈的延伸。中美关系在网络空间呈现出全面竞争的态势，特别是在科技、数字经济和军事领域，美俄关系更多服务于双边地缘政治对抗，中俄间的战略协作不断提升和推进，中欧关系表现为有限的竞争与建设性的合作。从根本上说，大国在网络空间的对外战略在很大程度上服务于其国家战略目标：特朗普政府的首要目标是实现“美国第一”，确保美国在网络空间的绝对领先优势；俄罗斯是强化网络空间主权和安全，提升在国际规则制定方面的话语权；欧盟则是以数据保护为抓手，将其规则塑造能力在全球范围内拓展。万变不离其宗，无论将来有何突发事件，网络空间大国关系的演进取决于相关国家的对外战略目标，而后者是服务于国家核心利益的重要支撑。