调整与延续：杜特尔特政府的对华政策

张南侠

阿基诺三世执政时，菲律宾政府采取了激进的对华政策，在经济、主权、外交等方面发起了全方位与中国对抗的模式，严重损害了中菲关系。杜特尔特总统执政后，大幅调整了对华政策，在南海问题上积极与中国展开合作，中菲关系很快恢复。然而，受内政和传统的影响，杜特尔特政府的对华政策调整还是有限的。本文试图比较杜特尔特政府和阿基诺三世政府的对华政策，说明杜特尔特政府对华政策的特点，并说明其政策调整的限度。

一、调整：菲律宾对华政策的新变化

阿基诺三世执政时期，菲律宾政府主要是以对华展示强硬政策为主，主要体现在处理南海问题的政策，以及关于中国“21世纪海上丝绸之路”倡议的政策立场。杜特尔特总统上台以来，改变了阿基诺三世政府对华政策，主动改善中菲关系。

（一）从“联美制华”到“大国平衡”

2010年阿基诺三世上台以来，中菲关系从阿罗约时期的友好走向紧张。阿基诺三世政府大力渲染“中国威胁论”，①“PH and Chinese economy beyond 2018”，The Manila Times，January 1，2018，https：//www.manilatimes.net/2018/01/01/opinion/analysis/ph-chinese-economy-beyond-2018/371563/积极奉行“联美制华”政策，在2010-2016这6年间，菲律宾大力强化与美国的军事合作关系。2014年菲美签署了《增强防务合作协议》，美国获得了在菲律宾的轮换驻军权。此事标志着美菲军事同盟关系实现了实质性转变。阿基诺三世政府是奥巴马政府在南海地区不可或缺的棋子，充当了美国“亚太再平衡”战略的棋子。为了与中国进行对抗及维护非法侵占岛礁主权，阿基诺三世政府企图采取在南海问题上孤立中国的政策。2012年菲律宾政府违反中菲两国在南海达成的共识，发起了南海仲裁案。试图造成以“受害者”的身份博取国际同情与东盟国家支持的假象。

2016年杜特尔特总统上任后就调整了菲律宾对外政策，低调对待“中国威胁论”，与中国全面展开务实合作，并表示要将中菲两国的关系提升至完整战略合作的程度。②《杜特地在北京号召外商来菲投资，许诺安排方便经商环境》，菲律宾《联合日报》，2019年4月28日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=13417杜特尔特总统摒弃了“联美制华”政策，转而展开务实的“大国平衡”政策，既不过分亲美，也不过分亲华。菲律宾对中美外交政策的动态平衡也是地区安全与经济结构制约的结果。菲律宾既无法摆脱对美国的安全依赖，也无法彻底摆脱对中国的经济依赖。在国际场合，杜特尔特总统基本上不提南海问题。在东盟峰会上，杜特尔特总统宣称，南海问题是中菲两国的问题，不适合在东盟峰会上提出，拒绝谈及敏感的南海问题。在国际舆论上，杜特尔特总统主动对事实进行澄清。美国务卿蓬佩奥在不同的场合提及南海仲裁案，并督促中国尊重其仲裁结果。杜特尔特总统却不置可否。2019年中菲两国渔船在礼乐滩附近相撞，菲律宾国内反对派则对此事件进行放大，甚至抨击中国渔船的行为。杜特尔特总统则称“碰撞事件是一起海上事件。不要相信那些想派遣菲律宾海军的愚蠢政客。”③“Duterte may discuss？Recto Bank allision with Xi in 5th China visit”，Philippine Star，August 4，2019.https：//www.philstar.com/headlines/2019/08/04/1940577/duterte-may-discussrecto-bank-allisionxi-5th-china-visit2019年3月美国国务卿蓬佩奥宣称美菲共同防御条约的适用范围扩大至南海争议区，任何针对争议区的军事挑衅都将触发此条约的适用范围。此条约签订以来，菲律宾历届政府都希望扩大此条约的安保范围，但始终都未曾实现。杜特尔特政府却始终未对此表现出太大的积极性。当特朗普政府提出“印太”战略时，杜特尔特政府依然奉行“大国平衡”外交政策。

（二）南海政策的变化

2010-2016年，阿基诺三世总统不遗余力地追求在南海争议区利益的最大化，把中菲南海争议区定名为“西菲律宾海”，并写入菲律宾宪法的补充条款。在2013年发起了南海仲裁案，支持美国的“亚太再平衡”战略。美国和部分西方国家也大力支持菲律宾在南海的利益诉求，把阿基诺三世政府包装成“受害者”的形象，以博取国际社会的同情与支持。阿基诺三世政府还寻求东盟的支持，企图形成东盟国家团结一致对抗中国的局面。南海仲裁结果成为菲律宾宪法体系的一部分，阿基诺三世称裁决应被视为“所有人的胜利”，而不仅仅是菲律宾的胜利。①“Aquino on arbitral court ruling：‘A victory for all’”，Philippine Daily Inquirer，July 13，2016，https：//globalnation.inquirer.net/141043/aquino-on-arbitral-court-ruling-a-victory-for-all

杜特尔特总统在南海问题上追求务实合作政策，与中国达成联合勘探油气资源备忘录、两国海警协调机制及建立热线联系等一系列合作平台。他在东盟峰会上表示，“中国已经拥有西菲律宾海，在该地区的任何军事演习只会在申索国之间制造紧张局势，只会制造摩擦，并激怒中国。”②“Duterte admits China‘in possession’of disputed sea，rejects military drills”，The Manila Times，November 15，2018，https：//www.manilatimes.net/2018/11/15/news/latest-stories/duterte-admitschina-in-possession-of-disputed-sea-rejects-military-drills/468032/他主张暂时搁置南海仲裁案带来的影响，大力发展与中国的友好关系。《马尼拉时报》评论家认为，“如果我们不与南中国海建立友好关系，我们就无法在南中国海充分维护我们的利益，使之与他们的利益协调一致。”③“Duterte foreign policy doctrine？ Diversification，delimitation and détente”，The Manila Times，November 20，2018，https：//www.manilatimes.net/2018/11/20/opinion/columnists/duterte-foreignpolicy-doctrine-diversification-delimitation-and-detente/470572/杜特尔特政府采用了“搁置争议、共同开发”的原则，与中国在争议区签订了联合勘探协议备忘录，此原则的提出使得菲律宾在南海地区获得了利益的最大化。菲律宾评论家凯瑟琳·瓦伦特称，“杜特尔特自担任总统以来，杜特尔特一直试图淡化马尼拉与中国的海上争端，以换取改善与这个世界第二大经济体的关系。”①“Duterte：‘I trust China’”，The Manila Times，November 30，2019，https：//www.manilatimes.net/2019/11/30/news/top-stories/duterte-i-trust-china-2/660001/杜特尔特政府之所以在南海仲裁案上做低调处理，最大的原因在于对经济利益渴求。另外，南海仲裁案已经获得了菲律宾胜诉的结果，菲律宾已经达到了此前预定的政治目标。

杜特尔特政府在南海问题上的第二个变化是对“南海行为准则”的态度。中国和东盟关于“南海行为准则”的设想起源于2002年2月双方签署的《南海各方行为宣言》。东盟的目标是与中国谈判形成具有法律约束力的“南海行为准则”。关于“南海行为准则”，阿基诺三世政府主张先在东盟内部谈判达成共识，然后再与中国展开磋商。杜特尔特政府放弃了这种立场。杜特尔特总统积极推动东盟和中国关于“南海行为准则”的谈判，以缓解紧张局势，尽量减少发生事件的风险，减少菲律宾的麻烦。②“The Philippines’complicity in creating China’s vision of regional order”，Philippine Star，November 9，2019，https：//www.philstar.com/other-sections/news-feature/2019/11/09/1967327/commentaryphilippines-complicity-creating-chinas-vision-regional-order2017年菲律宾担任东盟轮值国主席时，宣称对完成“南海行为准则”的谈判表示乐观。菲律宾中国海洋事务和海洋法研究所所长杰伊·巴通巴卡尔（Jay Batongbacal）认为，“我们想要的是在这一领域保持我们自己的独立性和自主权，能够获得我们自己的资源，能够就我们想要与谁合作、在开发我们的资源、规划我们自己的经济发展以及在没有另一个国家的干涉或影响的情况下人们所称的国家命运作出自己的决定。”③“Maritime law expert cautions Philippine on Code of Conduct”，Philippine Star，November 9，2019，https：//www.philstar.com/headlines/2019/11/09/1967219/maritime-law-expert-cautions-philippinecode-conduct

（三）对中国“21世纪海上丝绸之路”倡议的认知变化

2013年习近平总书记在访问印尼时提出“21世纪海上丝绸之路”倡议，旨在加强中国与东盟国家的经济交流合作，携手共创区域繁荣。阿基诺三世政府对此倡议持怀疑与警惕的态度，甚至还声称此倡议是翻版的“马歇尔计划”。当时，吸引阿基诺三世政府的，是美国主导的关于环太平洋伙伴关系协定（TPP）的谈判。

杜特尔特政府对中国的倡议则持开放、欢迎的态度，认为中国的“一带一路”倡议与菲律宾的国家发展计划和重点发展领域之间存在融合点。菲律宾是内外交困且经济乏力、基础设施陈旧的国家。杜特尔特总统在就职演说中强调其经济政策对国民的普惠。中国推动的“一带一路”建设对沿线国家带来的潜在巨大经济利益，吸引着杜特尔特政府。另外一个原因是，特朗普总统宣布退出TPP，使菲律宾失去了对TPP的期待。为杜特尔特政府转向中国的“21世纪海上丝绸之路”倡议提供了契机。其次，杜特尔特政府提出“大建特建”计划，需要大量的资金。如何借助中国的资金来促进国内经济发展，自然成为了这届政府所要考虑的事。杜特尔特总统表示，与中国建立经济纽带，“我们现在可以从艰难的日子中松一口气了，因为大量资金正在涌入。①《杜特地感谢中国为菲解困，拟出席“一带一路”论坛》，菲律宾《联合日报》，2017年3月28日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=44462018年中菲两国正式签署了共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录。

自2016年至2018年的2年多时间里，中菲签署了3次《联合声明》，共签署了56项合作清单及授牌仪式清单。②数据来源于中华人民共和国外交部网站。此次的合作规模远高于阿基诺三世执政6年来的中菲合作。杜特尔特总统知道与中国对抗所产生的政治风险，甚至还会阻碍菲律宾国家经济的发展，只有与中国展开务实合作才能使得菲律宾国家利益最大化。菲律宾一些政界人士认为中国国家电网公司拥有菲律宾国家电网公司40%的股份，担心中国将有能力瘫痪菲律宾的电力基础设施。③“China‘in charge of nuts and bolts’of Philippine power grid，Hontiveros claims”，Philippine Star，December 9，2019，https：//www.philstar.com/headlines/2019/12/09/1975666/china-in-charge-nutsand-bolts-philippine-power-grid-hontiveros-claims杜特尔特总统表示，中国企业在菲国家电网公司中占40%的股份“纯粹是生意，而不是为了间谍行为。”④《杜特尔特：中国为什么要关闭菲电网？》，环球网，2019年12月3日，https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnKo7h3菲律宾国家电网公司随后否认了中国可以远程关闭菲律宾电力基础设施的报道。⑤“NGCP：China can't remotely shut off Philippine power grid”，Philippine Star，December 3，2019，https：//www.philstar.com/headlines/2019/12/03/1973921/ngcp-china-cant-remotely-shut-philippine-power-grid.

（四）杜特尔特总统调整对华政策的原因

1.实用主义

阿基诺三世发起南海仲裁案，并未给菲律宾带来实质性的政治和经济利益，反而造成了一些困扰和风险。菲律宾人自己也承认，仲裁是一场“巨大的法律胜利”，但菲律宾却陷入了进退两难。①“Analysis：South China Sea ruling has so far fueled tensions”，Daily Mail，July 23，2016，https：//www.dailymail.co.uk/wires/ap/article-3704329/Analysis-South-China-Sea-ruling-far-fueled-tensions.html从实用主义出发，杜特尔特政府不得不调整政策。

首先，南海仲裁案带来了政治和外交风险，是杜特尔特总统不得不面对的现实问题。中国对南海仲裁案采取了强硬的政策，菲律宾坚持国际仲裁的行动，损害了中菲关系，也加剧了地区紧张局势。杜特尔特政府明白，即使与中国继续对抗，也不能实现菲律宾期待的海洋利益，反而甚至有滑向战争风险。②“Resolving PH-China maritime dispute”，The Manila Times，October 31，2019，https：//www.manilatimes.net/2019/10/31/opinion/columnists/resolving-ph-china-maritime-dispute/652209/有的菲律宾学者认为，没有人能够强迫中国遵守国际仲裁，如果杜特尔特总统继续提出仲裁问题，将是徒劳的，甚至是灾难性的。③“Should President Duterte confront China on SCS？”，The Manila Times，April 26，2019，https：//www.manilatimes.net/page/26/？s=the+Belt+and+Road继续与中国对抗，不但没有经济收益，反而容易陷入冲突和战争风险，这也许是美国乐于见到的，但却不符合菲律宾的利益。从实用主义出发，这种政策必须被改变。因此，杜特尔特总统改弦更张，开始转变政策。他表示菲律宾不会绑在美国的战车上与中国进行对抗，主张举行中菲两国双边对话，协商解决南海争端问题。④“Duterte：No to multilateral talks in resolving sea row”，The Manila Times，May 1，2019，https：//www.manilatimes.net/page/5/？s=South+China+sea+arbitration

其次，与中国对抗的政策，不但解决不了菲律宾的经济发展问题，反而可能丧失很多发展机遇。杜特尔特总统把发展经济作为重中之重，他在竞选时对菲律宾民众承诺要实现“促增长、减贫困、振兴制造业、推动经济转型、实现就业本地化”，但要兑现这个诺言，就需要大量资金投入。阿基诺三世时期，菲律宾GDP增速保持了6%左右，但1%的人口拿走了60%的收益，一些城镇的贫困率高达84%。这些城镇大多位于杜特尔特的家乡棉兰老岛（Mindanao）。⑤“Mr.Duterte with the Left is an amazing，awe-inspiring optic”，The Manila Times，October 2，2016，https：//www.manilatimes.net/2016/10/02/opinion/columnists/topanalysis/mr-duterte-with-the-leftis-an-amazing-awe-inspiring-optic/288990/这样的现状给杜特尔特政府提出了挑战，如何进行利益再分配、如何实现竞选承诺成为了杜特尔特所要考虑的现实性问题。在美国退出TPP协定后，菲律宾就不可能在美国那里实现此经济利益的诉求，更何况特朗普上台以后宣称“美国第一”的政策后，菲律宾就更不可能得到美国的经济援助了。

从2016年6月杜特尔特总统执政后的三次访华和很多次公开讲话中可以知晓，他几乎把解决菲律宾经济难题的希望，都寄托在了中国政府的帮助上。①王勤主编：《东南亚蓝皮书：东南亚地区发展报告（2017-2018）》，沈红芳：《中国与菲律宾关系发展的现状与前景》，中国社会科学文献出版社2019年版，第209页。菲律宾财长卡洛斯·多明格斯（Carlos Dominguez）认为，“杜特尔特政府实施的改革帮助政府降低了贫困率，改善了菲律宾人的生活质量。”②“Government to review poverty reduction target”，Philippine Star，December 9，2019，https：//www.philstar.com/business/2019/12/09/1975358/government-review-poverty-reduction-target杜特尔特总统在第五次访华期间的成果可以说是硕果累累，与中国商界达成了价值125亿美元的协议，从而使中国迄今在菲律宾的投资和援助计划达到370亿美元。③“How through BRI Duterte is doing right by the Filipino people”，The Manila Times，May 4，2019，https：//www.manilatimes.net/2019/05/04/opinion/columnists/how-through-bri-duterte-is-doingright-by-the-filipino-people/549339/杜特尔特总统主动支持“21世纪海上丝绸之路”倡议，以实现与菲律宾“大建特建”计划的对接。到2017年6月，菲律宾四分之一的出口流向中国和中国香港特区，超过了对日本（17%）或美国（15%）的出口。得益于庞大的基础设施项目和其他重大项目，中国在菲律宾的投资正从一个低起点迅速增长。此外，中国已超过美国，成为菲律宾第二大游客支出来源。④“PH and Chinese economy beyond 2018”，The Manila Times，January 1，2018，https：//www.manilatimes.net/2018/01/01/opinion/analysis/ph-chinese-economy-beyond-2018/371563/杜特尔特在竞选期间一直致力于对华关系的改善，以换取大量的经济利益。自2016年杜特尔特就任总统以来，随着菲中双边关系的升温，两国迄今签署了三项贷款协议，总额达4.9308亿美元。自2016年以来，菲律宾还从中国获得了总价值4.3082亿美元的赠款。⑤“Ambassador Zhao cited by DoF Secretary”，The Manila Times，December 2，2019，https：//www.manilatimes.net/2019/12/02/weekly/expat-diplomats/ambassador-zhao-cited-by-dof-secretary/660513/菲律宾前大使何塞·罗梅罗（Jose Romero）和阿尔贝托·恩科米达（Alberto Encomienda）说，杜特尔特的外交策略帮助稳定了亚洲地区，减少了紧张局势。菲律宾新的独立外交政策对经济是一个福音，“因为我们获得了更多的贸易伙伴，更多的援助和贷款来源。两国关系正常化也能使菲律宾从加入中国‘一带一路’倡议（BRI）和总部设在北京的亚洲基础设施投资银行（AIIB）的万亿美元基础设施计划中获益。”①“Duterte's foreign policy boon to PH-analysts”，The Manila Times，June 14，2017，https：//www.manilatimes.net/2017/06/14/news/national/dutertes-foreign-policy-boon-ph-analysts/332742/

2.对美国政策的逆反

美国是影响菲律宾政府对华政策的最大外部因素。杜特尔特总统上任后，菲律宾的对美政策和对华政策被翻转过来，从过去的亲美反华，变成了“亲华远美”。奥巴马政府对菲律宾的批评，是导致菲律宾外交政策翻转的根本原因。虽然特朗普政府调整了对菲政策，但美国国内依然存在批评菲律宾的声音，这是杜特尔特政府坚持不改对华政策的原因之一。

奥巴马政府很少支持杜特尔特总统的国内政策。在禁毒问题上，奥巴马总统指责杜特尔特总统不尊重人权，不经过法庭判决就直接对毒贩进行死刑判决，不符合人道主义原则。《菲律宾星报》报道说，奥巴马政府一再谴责杜特尔特的毒品战争以及由此造成的无数菲律宾人的死亡，杜特尔特并以人身侮辱作为报复手段；杜特尔特一度谩骂奥巴马总统，并威胁要放弃菲律宾与美国的同盟，转而与中国结盟。②“Duterte-Trump‘romance’boosts Philippines-US ties”，Philippine Star，February 16，2018，https：//www.philstar.com/headlines/2018/02/16/1788280/duterte-trump-romance-boosts-philippines-usties《马尼拉时报》报道称，自2016年杜特尔特总统上台以来，美国政府就曾策划推翻或刺杀他。在2016年5月菲律宾大选前，杜特尔特确实“亲中”，但“远美”的态度倒也不甚明显。杜特尔特与美国的“决裂”，是从白宫抨击菲国扫毒行动开始。杜特尔特不但谩骂奥巴马总统，而且在东盟峰会上，当着奥巴马总统的面，痛批美国在殖民时期屠杀菲律宾原住民。杜特尔特总统甚至扬言要驱逐驻扎南部民答那峨岛的美军特种部队。③《杜特地是否正向中国大陆靠拢》，菲律宾《联合日报》，2016年9月26日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=1018

特朗普政府没有延续奥巴马政府的对菲批评政策，主要以拉拢为主。特朗普总统从未批评过杜特尔特政府，甚至还表扬杜特尔特政府在打击毒品犯罪方面取得的成就。这就与前任政府的做法形成了鲜明的对比。美国海军上将哈里·哈里斯（Harry Harris）认为，美菲关系有所改善，部分原因在于杜特尔特总统与特朗普总统的私人交往。①“Duterte-Trump‘romance’boosts Philippines-US ties”，Philippine Star，February 16，2018，https：//www.philstar.com/headlines/2018/02/16/1788280/duterte-trump-romance-boosts-philippines-usties然而，特朗普总统阻止不了美国内部对杜特尔特政府禁毒行动的批评，这也是特朗普政府改善美菲关系的最大障碍。杜特尔特总统婉言谢绝了美国发出的访问邀请。特朗普政府提出“印太”战略，在南海问题上采取更加激进的手段来挑衅中国，希望菲律宾能够与美国保持一致。但杜特尔特总统却不以为然。在蓬佩奥国务卿提出扩大安保范围的建议后，菲律宾政府表现出了极大的克制。菲律宾外长洛钦表示，没有立即修改条约的必要，它的“模糊”使它具有“威慑”的性质。巡航南海的美国核动力航母“卡尔·文森”号邀请杜特尔特总统上舰参观，遭到了他的拒绝。杜特尔特总统最终派了3名反美情绪不太大的阁员登上美国航母。②《杜特地：将亲登中国来访舰船，对共同开发南海持开放态度》，菲律宾《联合日报》，2017年3月26日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=439特朗普政府对杜特尔特政府政策的另一表现形式则为干涉其内政。作为强人总统的杜特尔特在其内政政策方面是不容许它国指手画脚的。然而特朗普政府偏偏触碰了杜特尔特总统的底线。2019年美国参议院要求杜特尔特政府释放因毒品而入狱的莱拉·德·利马议员，又公然取消了菲律宾参议员罗纳德·巴托·德拉·罗萨（Ronald Bato Dela Rosa）的美国签证。原因是罗萨在担任菲律宾国家警察局长期间施行铁血的“禁毒战争”。杜特尔特政府果断取消了《访问部队协议》以回应美国对其内政的干涉。菲律宾总统发言人萨尔瓦多·帕内洛（Salvador Panelo）称，“终止《访问部队协议》的决定是朝着正确的方向迈出的一步，早在很久以前就应该这样做，这符合我们制定的独立外交政策。”③“Terminating VFA wrong move-US Defense chief”，The Manila Times，February 13，2020，https：//www.manilatimes.net/2020/02/13/news/top-stories/terminating-vfa-wrong-move-us-defense-chief/685520/从这里即可看出，杜特尔特政府对美国政策的逆反心理是极其强烈的，这也加速了杜特尔特政府转向中国的可能。

最后，杜特尔特总统调整对华政策主要是出于理性的实用主义立场和务实原则，但他个人成长过程中形成的反美主义情绪也发挥了一定作用。杜特尔特总统出生在棉兰老岛地区，此地区是美国殖民菲律宾时期反抗最激烈的地区之一。在当选总统之前，杜特尔特就是一个激烈的反美主义者。①杜特尔特曾回忆说，他在幼时他和其他学生都被一位美国耶稣会牧师猥亵过，遭到过牧师的性虐待。参见”Philippine president Rodrigo Duterte vows to resign if anybody can prove God exists”，The New York Daily News，July 7，2018，https：//www.nydailynews.com/news/world/ny-newsduterte-vows-resign-prove-god-exists-20180707-story.html在任职达沃市长期间，杜特尔特曾多次拒绝美军使用其境内的机场，反对美军对菲律宾的所作所为，指责美国支持和策划了多起针对达沃的暴力袭击事件。这种根深蒂固的反美主义主要来源于对历史认知的变化。杜特尔特总统宣称，菲律宾不是附庸国，不再是美国的殖民地；美国人19世纪杀死了棉兰老岛60万摩洛人，他们应该对所犯下的罪行进行道歉。②“Duterte to Obama：PH not US lapdog”，The Manila Times，September 6，2016，https：//www.manilatimes.net/page/20/？s=Obama杜特尔特总统的主要执政经验来自达沃市长任职期间的治理经验。在达沃市长任上，他雷厉风行，推行铁腕政策，俨然成为“强人政治”的代名词。在达沃执政期间，杜特尔特实行严格的禁毒措施，维护各项治安工作，赢得了99%的民众的支持。③吴杰伟：《超越裙带政治之路：“民粹主义”与杜特尔特的“强人政治”》，载《东南亚研究》2018年第5期，第8页。在当选菲律宾总统后，他随即在全国推行“达沃治理模式”。然而，奥巴马政府却对他的“禁毒战争”政策进行批评，这加强了他的反美主义情绪。杜特尔特总统思想内长期反美主义的存在与特定的历史背景是密不可分的。他的“铁腕政治”作风，使得他在受到美国的批评时，更加强化了反美主义情绪。

二、延续：杜特尔特对华政策的另一面

杜特尔特政府一方面在南海问题主动降温，采取对华友好政策，另一方面也延续了阿基诺三世政府的一些政策，即坚持其南海“主权”。杜特尔特政府采取大国平衡外交与“安静”外交政策相结合的做法。所谓“安静”外交政策，就是“闷声发大财”，不采取舆论宣传和主权宣示等刺激性手段，进而达到国家对非法占领岛礁的目标。

（一）对华政策的延续性

1.坚持南海争议区主权

阿基诺三世政府自上台以来，从未放弃其对南海争议区领土主权的主张。为获得在南海的领土主权，他不惜主动挑起黄岩岛事件与南海仲裁案，采取把争议区领土主权写进菲律宾宪法的激进做法，用以维护其政府对南海争议区领土主权的决心。

杜特尔特总统上台以来，虽积极改善了对华关系，在矛盾的焦点上采取了让步，但其在对华政策上不仅仅只存在友好层面上。杜特尔特竞选总统时，誓言乘坐喷气式滑雪板前往斯卡伯勒浅滩，并在南中国海插上菲律宾国旗，以维护菲律宾对该地区的所有权。①“Philippines is‘the lead in the South China Sea disputes，’Locsin claims”，Philippine Star，December 8，2019，https：//www.philstar.com/headlines/2019/12/08/1975297/philippines-the-lead-southchina-sea-disputes-locsin-claims这说明他从未放弃过其对争议区的领土主权。总统发言人阿贝拉称，“杜特尔特总统没有打算放弃菲律宾对黄岩岛的‘主权权利’，总统不断主张菲律宾不放弃对该区域的声索和权利。他说将捍卫和保护菲律宾人民的利益，并且在最适当及有利我们的时候采取适当的行动。”②《菲外交部声称：杜特地没打算放弃黄岩岛“主权”》，菲律宾《联合日报》，2017年3月23日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=4290杜特尔特总统在坚持主权的问题上的强硬态度与对华友好的态度明显的呈现出了矛盾性，或许杜特尔特政府要的就是政策的矛盾性与“模糊性”，只有在这样看似矛盾的政策中，才能够最大限度的左右逢源。自中菲南海争议区主权被以所谓“西菲律宾海”的称呼写进宪法后，就注定了杜特尔特政府的对华政策根本不可能采取大的让步。正因此，杜特尔特政府对华政策上就不得不延续阿基诺三世政府时期的政策。从历史传承的角度上来看，菲律宾历届政府都把中菲南海争议区看作为菲律宾的国家核心利益，在对待国家核心利益上，杜特尔特政府是不能够违反宪法的。杜特尔特虽暂时低调处理了南海仲裁案的仲裁结果，但并不意味着他放弃了该仲裁结果。杜特尔特在此问题曾表达，南海仲裁案是菲律宾的胜利，只是暂时不提及，到时机成熟以后，坚决是会提出的。杜特尔特（菲律宾联合日报翻译为杜特地）总统先前曾经许诺要在他任内（至2022年6月届满）向中国提出国际仲裁法院对于南海所作的有利菲律滨之裁决。③《马拉干鄢：杜特地将在东盟峰会重申菲对南海所采取有原则的立场》，菲律宾《联合日报》，11月14日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=12056另外，杜特尔特总统虽在舆论宣传方面基本上采取不以刺激中国的方式，但他却从邻国那里学到了精髓。杜特尔特总统采取只做不说的策略成功达到了对菲律宾所占岛礁的基础设施维护的目的。

2.继续依赖与美国的防务合作

菲律宾自1946年建国以来，其政治、军事、外交、经济及国家安全防务等方面，都是依靠美国政府的支持。在阿基诺三世时期，美菲军事关系超过了以往任何时刻。自南海仲裁案的提出到落实，美国政府大力支持菲律宾的做法。为发展菲律宾的海军力量，美菲定期在南海举行“肩并肩”军事演习，以期来提升菲律宾海军的整体实力。

杜特尔特政府在传统国家安全防务方面依然离不开美国的帮助与支持。虽然杜特尔特发表了很多不利于两国关系的言论，但此言论仅仅停留在了语言层面，并未真正的付诸于实践。杜特尔特总统曾威胁要取消与美国在南海地区的军事演习计划，但此军事演习却依然的存在，并未因为总统的言论而受到大的波折。菲律宾对华政策转变的最大原因还是出于对经济利益的诉求，但是核心问题上，还是依靠美国政府。这就形成了在经济发展上依靠中国，在国家安全防务上依靠美国的特点。菲律宾国防部长洛伦扎纳表示，对华改善不可能会影响到菲美关系，因为菲与中国并没有防卫合作，菲国与中方完全是贸易关系而已。①《杜特地访问中国防长：不会影响菲美关系》，菲律宾《联合日报》，2016年9月24日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=978如果杜特尔特政府在国家安全防务上不再依赖于美国，那么美菲军事同盟体系就会面临瓦解的风险。这一点上，美国是不愿意看到的局面，也是菲律宾不能触碰的一面。在菲律宾对美国的关系层面，美菲军事同盟关系是维系美菲关系的重要纽带，其中国家安全防务则是纽带中关键的一环。虽然杜特尔特政府废除了《访问部队协议》但并不意味着美菲军事同盟关系的瓦解。惠誉解决方案（Fitch Solutions）说，终止并不意味着盟友之间军事关系的结束，《共同防御条约》和《增强防卫合作协议》却仍然存在，并未看见菲美关系的完全破裂。②“Fitch unit sees no breakdown of Philippines-US ties”，Philippine Star，February 14，2020，https：//www.philstar.com/business/2020/02/14/1992888/fitch-unit-sees-no-breakdown-philippines-us-ties杜特尔特总统对美国的怨言虽然很多，但在军事同盟问题上并没有触碰到美国的根本利益。菲律宾之所以会出现各样的抱怨，最主要的原因是在表达对美国的不满，但这不满情绪也仅仅是总统个人的一厢情愿，并不代表菲律宾国内政治精英的普遍意愿。因而，杜特尔特政府在国家安全防务上依然依赖美国是其能继续执政的基础。

（二）杜特尔特政府延续传统政策的原因

1.国内制约

杜特尔特的上台并没有给菲律宾国内传统政治结构带来大的变化，其国内政治传统势力依旧存在，且一直是影响国家对外决策的重要力量。菲律宾能够同国内传统政治势力也属于动态组合。杜特尔特政府在对华政策上之所以不敢进行大的让步或偶尔采取对华强硬的政策，这是与其国内政治压力集团掣肘的因素是分不开的。菲律宾国内政治压力集团包括反对派、军方及菲律宾民众的民族主义情绪等。归根结底来说，杜特尔特总统之所以对华采取强硬的政策恰恰反映出了其国内对政治利益的诉求。

首先，菲律宾政治反对派及亲美派对杜特尔特政府的压力因素。菲律宾国内的政治精英阶层普遍存在亲美的现象。菲律宾副总统罗布雷多（Leni Robredo）在针对杜特尔特总统对华政策方面提出过尖锐的批评。并称杜特尔特总统搁置南海仲裁案的声明是“令人深感失望，极其不负责任的”。①“Palace：Duterte not abandoning arbitral ruling with PH-China joint exploration plan”，Asian Journal，September 14，2019，https：//www.asianjournal.com/philippines/metro-manila/palace-dutertenot-abandoning-arbitral-ruling-with-ph-china-joint-exploration-plan/在杜特尔特与中国达成在争议区可以共同捕鱼后，菲律宾国内对杜特尔特的“口头协议”发出了批评。参议院利拉·德·利马（Leila de Lima）要求参议院对与中国签署的“口头捕鱼协议”的确切性质、条款和参数进行调查，以确定协议的法律效力，以及该协议是否符合宪法和法律规定。②“Duterte urged to cancel China deals on 3 islands”，The Manila Times，August 18，2019，https：//www.manilatimes.net/2019/08/18/news/top-stories/duterte-urged-to-cancel-china-deals-on-3-islands/602042/在杜特尔特总统宣布暂时搁置南海仲裁案后，前大法官卡皮奥呼吁将菲律宾对西菲律宾海的仲裁胜利提交联合国大会。世界舆论的中心是联合国大会，如果你想影响世界舆论，你就从那里开始。③“Carpio willing to brief Duterte on West Philippine Sea”，Philippine Star，October 31，2019，https：//www.philstar.com/headlines/2019/10/31/1964923/carpio-willing-brief-duterte-west-philippine-sea.菲律宾大学海洋事务和海洋法教授杰伊·巴通巴卡尔（Jay Batongbacal）认为，中国和菲律宾在南海争议区（菲律宾称为西菲律宾海）域联合勘探油气，将以某种方式放弃仲裁裁决。仲裁裁决称，马尼拉对海上争议海域拥有主权，马尼拉标准报称，菲律宾-中国之间的石油合作是放弃了仲裁裁决的例子，同时政界人士担心达成这样的协议将使中国的主张“合法化”。①“The feared joint development with China”，The Manila Times，June 5，2018，https：//www.manilatimes.net/？s=China+threat+theory前菲律宾外交部长批评杜特尔特的政策难以理解，因为政策有利于“侵犯菲律宾在南海权利”的中国，而将美国这一“长期的盟友”排除在外。②赫奈力拓·西维拉：《杜特尔特总统的对华外交议程走向与东盟的未来》，载《中国周边外交学刊》2017年第2辑，第214页。对于此，菲律宾国内的亲美派对杜特尔特政府的压力仅仅局限在责备与舆论宣传方面，并未做出实质动作。究其原因在于，杜特尔特政府对华政策是有底线的，这个底线就是不能以损害菲律宾国家核心利益为基础的。

其次，军方对杜特尔特政府的外交政策也有重要影响。军方在菲律宾政治决策中一直扮演着非常重要的角色。南海仲裁案就得到军方大力支持。菲律宾军方自始至终认为中国是其最大的威胁。一直以来，菲律宾军方都在进行现代化建设，但现代化建设道路并不是一帆风顺的，这就需要一个好的借口来支持菲律宾军队的现代化建设。在南海上与中国对抗、渲染“中国威胁论”是其最好的借口。菲律宾军队参与政治的决策起源于马科斯时代，虽历经几十年发展，但军队与政治的紧密结合情况并没有改变或者是减弱。自1986年之后，菲律宾重新走向民主化道路，但菲律宾的军人并没有轻易放弃对政治的影响或控制，政变或兵变是他们影响政治的重要手段。但这些情况在杜特尔特总统时期表现得却不那么突出。但菲律宾军队对于南海争议区或南海仲裁案的态度是一致的，即为不能抛弃或损害菲律宾的国家利益。这也是军队对于杜特尔特政府对华政策的底线。菲律宾国防部长洛伦扎纳表示，“我们的领土主权完整、海洋权益和权利不应受到损害，我们永远不会放弃我们领土的任何一部分。”③“We have not，and we will never surrender any part of our territory-Defense Chief”，Department of National Defense，Republic of the Philippines，February 2019，http：//www.dnd.gov.ph/PDF2019/DNDPASPressRelease20190204NDCPForum.pdf，05

最后，国内民族主义情绪也制约着杜特尔特政府的外交政策。自南海仲裁案发起以来，菲律宾国内民众的民族主义情绪就不断地高涨。菲律宾民众普遍亲美，这与美国对菲律宾根深蒂固的影响有着直接的关系。菲律宾民众对国家核心利益的诉求与亲美现象是杜特尔特总统不得不考虑的因素。虽然说，菲律宾民众对杜特尔特政策的影响并没有像军方和政治反对派那样重要，但其对参与国家政策决策的影响是不可小觑的。自杜特尔特政府改善与中国的关系后，菲律宾民众对此政策一直持怀疑的态度。美国皮尤研究中心（Pew Research Center）的一项调查显示，大多数菲律宾人更喜欢与美国而非中国建立牢固的经济联系。64%的菲律宾人表示，他们依赖美国作为可靠的盟友。未来只有9%的人选择了中国。①“Poll：84%of Filipinos prefer economic ties with US over China”，Philippine Star，December 10，2019，https：//www.philstar.com/headlines/2019/12/10/1975915/poll-84-filipinos-prefer-economicties-us-over-china尽管菲律宾的发展得到了中国的极大帮助，但菲律宾民众的亲美现象依然没有改变，对中国的刻板或不信任现象却依然是主流存在。在2019年9月27日至30日进行的民调结果显示，21%的菲成年人“很信任”中国，23%的受访者表示不清楚，54%的受访者则对中国的信任度很少。与此同时，80%的受访者表示“很信任”美国，11%表示不清楚，8%表示对美国的信任度很小。②《52%人相信菲与中美能保持良好关系》，《菲律宾商报》，2019年12月8日，http：//www.shangbao.com.ph/fgyw/2019/12-08/87086.shtml从以上数据可以看出，菲律宾民众基本上都倾向于与美国搞好关系，并不是中国。在南海问题“软着陆”以后，菲律宾民众并不是很支持杜特尔特的南海政策，并认为杜特尔特政府应该在南海争议区与中国针锋相对。《菲律宾亚洲日报》报道称，“最近的一项调查显示，93%的菲律宾成年人认为，菲律宾政府必须重新控制中国在西菲律宾海占领的岛屿。调查还显示，89%的受访者表示，菲律宾不应该让中国独自在南海领土上拥有基础设施和军事存在。至于民兵来说，92%人认为国家应该加强军事能力，特别是海军建设。”③“9 in 10 Filipinos believe regaining China-held islands in West Philippine Sea important”，Asian Journal，July 12，2019，https：//www.asianjournal.com/philippines/metro-manila/9-in-10-filipinosbelieve-regaining-china-held-islands-in-west-philippine-sea-important/

综合来看，杜特尔特政府对华展示强硬的政策一方面是对传统政策的延续，另一部分则是国内政治因素相互作用的结果。可为什么杜特尔特总统对华政策的转向并未引起国内反对势力的大动作以及国内民众的游行示威，其中最大的根源在于杜特尔特对华政策的转向是有立场、有原则性的。第一，他并未直接宣布抛弃南海仲裁案的仲裁结果；第二，在领土问题上，杜特尔特不容他国对菲律宾已经占领的领土侵犯；第三，在对华展示强硬政策的同时，满足了国内反对势力及国内民众的要求，从而使得自己的总统位置更加牢固。虽然在菲律宾国内有反对杜特尔特的声音，但并未实际威胁到杜特尔特的总统地位。

2.美国因素

杜特尔特政府对华政策中展现了强硬政策与美国因素是密不可分的。可以说，美国政府是不可能在杜特尔特对华政策转向方面无动于衷，因为这不符合美国在南海的利益，同样如若美国不对菲律宾施加压力的话，就会导致其他同盟国对美国失去信心。为此，美国政府也不会容许杜特尔特政府对华政策采取较大的让步。在杜特尔特表达对美国不满的时候，奥巴马总统时期的白宫发言人称，“杜特尔特的言论给美菲两国关系注入了不确定性。”①“A pivot to where？”，The Washington Post，October 23，2016，https：//www.washingtonpost.com/opinions/a-pivot-to-where/2016/10/23/08dfd94a-97b5-11e6-bc79-af1cd3d2984b_story.html在菲律宾国防部长提出对《美菲共同防御条约》进行重新审查后不久，美国务卿蓬佩奥在访问菲律宾时提出，美国政府同意扩大安保范围，把南海争议区纳入条约范围内的承诺。但此举动却被菲律宾民众理解为是美国保护菲律宾免受侵略采取的措施。四分之三的菲律宾人认为美国对菲律宾的国防承诺是坚定的。②“3 in 5 Filipinos believe US will defend Philippines—SWS”，Philippine Star，December 12，2018，https：//www.philstar.com/headlines/2018/12/12/1876461/3-5-filipinos-believe-us-will-defendphilippines-sws#Lbbv8kYePAoLbpHV.99从某种程度上可以说，此次美国抛出对菲律宾的安保承诺，在一定程度试探菲律宾的对美政策或对外政策的航向上是否有偏离，顺带刺激一下已经趋于平稳的南海局势。

特朗普政府推行“印太”战略，更是不可能放弃菲律宾的重要地缘位置，更需要菲律宾在符合美国利益或战略框架下来制定外交政策。从杜特尔特总统的言行中可以看出，杜特尔特政府并没有完全抛弃美国或损害美国的利益。美国前东亚和太平洋事务助理国务卿丹尼尔·拉塞尔认为，菲律宾改善与中国的关系，不会以牺牲美国为代价。③“Duterte statements stirring global concern-US official”，Manila Times，October 25，2016，https：//www.manilatimes.net/duterte-statements-stirring-global-concern-us-official/293018/虽然杜特尔特政府的对美政策有些激进色彩，但杜特尔特政府却不敢彻底与美国决裂。宣布废除《访问部队协议》之后，杜特尔特总统主动对特朗普总统示好。菲律宾驻美大使曼努埃尔·罗穆阿尔德斯（Jose Manuel Romualdez）表示，杜特尔特政府正在努力设计一个替代方案，并表示目前在与美驻菲大使金成泽（Sung Kim）研究美国与日本和澳大利亚签署的驻军协议模板，讨论菲律宾与美国达成新协议的可能性。这是菲律宾政府为弥补菲美关系采取的一个重大举措。

菲律宾对华政策的调整，并没有引起美国政府的强力干预。美国政府表示，不希望菲律宾在美中两国之间做出选择，不反对菲律宾改善与中国的关系。①“US to Asian allies：Choose prudently，protect sovereignty”，Philippine Star，December 9，2019，https：//www.philstar.com/headlines/2019/12/09/1975464/us-asian-allies-choose-prudently-protectsovereignty#sIGaqXDyodzCBGQD.99这或许只是一种说辞。真正的原因在于，杜特尔特总统的对华政策调整并没有对美国的利益造成实质性损害，菲律宾政府并未采取任何实质行动来损害美菲同盟，美国对菲律宾的影响依然存在。菲律宾对华政策的调整，仍然属于美国所制定的框架内的一次微调。

三、结论

杜特尔特政府对华政策调整，在一定程度上改善了中菲两国关系。2016-2019年，杜特尔特总统五次访华，与习近平主席在中国会晤八次。杜特尔特总统对华关系的改善是两国交往的关键。杜特尔特总统承诺愿共同推进中国与东盟的“南海行为准则”。如若菲律宾国内亲美势力阻碍“南海行为准则”，那么在杜特尔特任期内能否完成此目标就成了一个疑问。南海问题有被进一步激化的可能。特朗普政府一直以来从未停止对南海仲裁案的炒作，以期搅乱南海局势。不过，杜特尔特总统不愿意为南海争端而卷入战争，②《杜特地：菲律宾在经济上唯一的希望是中国》，菲律宾《联合日报》，2016年10月20日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=1447他认为菲律宾在经济上唯一的希望就是中国。③《杜特地：菲律宾在经济上唯一的希望是中国》，菲律宾《联合日报》，2016年10月20日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=1447如果菲律宾政府对中国的这种期待一直能够延续的话，就会坚持与中国的友好合作政策。

杜特尔特政府对华政策也具有不确定性。菲律宾国内始终不放弃对争议区的主权主张，同时杜特尔特曾承诺在其任内向中国重新提及南海仲裁案的承诺，虽然此承诺还未完全兑现，杜特尔特却说找到合适的时机后一定会重新提及。菲律宾大学教授赫奈力拓·西维拉认为，杜特尔特在等待与中国商讨主权问题的合适时机。合适时机可能是杜特尔特决策的核心，但是，至于何时、以何种形式与中国商订主权问题仍旧是杜特尔特当局需要在最短时间内搞清楚的问题。①赫奈力拓·西维拉：《杜特尔特总统的对华外交议程走向与东盟的未来》，载《中国周边外交学刊》2017年第2辑，第215-216页。值得注意的是，中菲南海争端从来没有被真正的解决，“南海仲裁案”所带来的影响也从未被根本的清除，这就为以后南海局势的发展带来了诸多的不确定性。在一定程度上可以说，中菲南海争端的性质已经发生根本改变，正因“南海仲裁案”的影响，在未来解决南海争端的方式将更为棘手或者说南海争端的解决模式已经固化，失去了可以拉伸的弹性，也必将可能导致治理模式与治理体系的僵化。

杜特尔特政府对华政策调整给菲律宾带来了大量经济利益，在其任期内或许不会有大的变故，但南海表面平静，实则暗流涌的局势将会持续。在未来的时期内，中菲关系之间的不确定性将起到支配中菲关系发展的作用。至关重要的一点是，只要秉持南海争端不是中菲两国关系发展的全部的理念，中菲关系也必将走向新的高度。