论加拿大政府的能源出口多元化政策

陈裕函 唐小松

贸易多元化战略早在老特鲁多政府时期就受到了重视，当时的外部事务部部长米歇尔·夏普（Mitchell Sharp）提出，加拿大应该积极地在国际上追求贸易多元化和国内的经济发展，以实现经济独立。①Mitchell Sharp，“Canada-US relations：Options for the future”，International Perspectives，Autumn 1972，pp.1-24.哈珀总理执政时提出，在全球经济形势巨变的背景下，加拿大未来的目标是实现与世界联系的多样化，而不单单只是依赖美国。②John Hancock，“The Third Option：An idea whose time has finally come？”International Journal，Vol.70，Iss.2，2015，pp.323-324.能源出口多元化政策是加拿大贸易多元化战略的重要组成部分。③能源出口多元化政策是指加拿大政府为改变依赖美国单一能源市场的现状，而实施以促进能源市场准入与多样化为目标的能源政策。参考来源：“Energy policies of IEA countries：Canada 2015 Review”，International Energy Agency，2015，p.29，https：//webstore.iea.org/energy-policies-ofiea-countries-canada-2015-review哈珀总理在第二任期中采取了多种措施来落实能源出口多元化政策。小特鲁多总理上台之后，同样为实现能源出口多元化作出了一系列努力。本文研究哈珀政府第二任期到小特鲁多政府第一任期期间（2012-2019年）加拿大政府的能源出口多元化政策，讨论加拿大政府追求该政策的目标和动力、该政策的具体措施和手段，以及该政策面临的挑战。

一、加拿大实行能源出口多元化政策的原因

通常而言，能源主权、合理售价与出口通畅是能源出口国安全的保障。①王海燕：《土库曼斯坦天然气多元化出口战略（1991-2015）：一项实证主义分析》，载《俄罗斯研究》2015年第5期，第77页。美国市场、亚洲市场、中东局势，是影响加拿大能源出口的三个重要因素。美国油气产量在页岩气革命的推动下大幅提升，使美国减少了对加拿大能源的需求；中东地区长期局势不稳定，影响了全球能源供求关系，为加拿大的能源出口提供了契机；经济迅速发展的亚洲地区成为加拿大能源的理想出口地。

（一）美国市场的影响

美国一直以来都是加拿大最大的能源出口地，美国的能源消费市场对加拿大至关重要。但美国页岩气革命在21世纪第一个十年推动美国页岩气产量翻了12倍，页岩气原本占美国天然气供给量只有1%，但2010年升至23%。②王卓宇：《从“页岩气革命”到“能源独立”：前景、影响与挑战》，载《理论月刊》2014年第3期，第143页。页岩气开发技术也推动了页岩油产量增长，美国一跃成为世界主要的石油和天然气生产国。2012年11月，世界能源署在世界能源年鉴中预估美国可在2020年左右成为全球最大的产油国。③International Energy Agency，“World Energy Outlook 2012”，Nov.23，2012，p.203，https：//www.iea.org/freepublications/publication/WEO2012_free.pdf.也正是从这时起，哈珀政府更加认识到实现能源市场多样化的紧迫与必要。同时美国的能源贸易平衡在过去的十年里也发生了巨大的变化。如图1所示，在2003年至2007年间，美国能源进口量是出口量的10倍。但在2011年，这个数值降低到了4，而到了2017年就降到1.5。④International Energy Agency，“Energy policies of IEA countries：America 2019 Review”，September 13，2019，p.25，https：//webstore.iea.org/download/direct/2829？fileName=United_States_2019_Review.pdf.因对美国能源进口前景的担心愈益加重，加拿大国内要求推进能源出口多元化的呼声不断增多。①王海滨：《中加能源关系：机遇、挑战和发展思路》，载《现代国际关系》，2011年第7期，第29页。在奥巴马提出要停止依赖中东地区的石油时，安大略省清洁能源工作组的主席安纳特·维索尔伦（Annette Verschuren）认为这是对加拿大的巨大暗示。②Anonymous，“Future of Energy，Canadian Business”，Canadian Business，Vol.85，Iss.16，October 15，2012，p.2.

图1 美国2000年至2017年原油和石油产品的贸易数量（单位：百万桶）③ 资料来源：“Energy policies of IEA countries：America 2019 Review”，International Energy Abord， September13， 2019， p.25， https：//webstore.iea.org/download/direct/2829？ fileName=United_States_2019_Review.pdf.

美国不仅减少对加拿大能源的进口量，而且双方的能源交易价格普遍低于全球市场价格。这样使得加拿大蒙受了巨大的经济损失。仅以油砂为例，美国西德克萨斯轻质原油（WTI）是加拿大油砂的基准价格，但基本上低于WTI价格，而WTI价格与欧洲布伦特（Brent）原油价格相差20美元/桶以上。受上述双重影响，加拿大每年损失超过60亿美元。④孙虎：《中国与加拿大油气能源贸易合作面临的困境及提升途径》，载《对外经贸实务》，2018年第2期，第31页。如图2所示，从2009年起，Brent的价格一直高于WTI的价格，并且在2011年的8月两者之间差值达到了23.89美元。⑤Gerry Angevine and Vanadis Oviedo，“Ensuring Canadian Access to Oil Markets in the Asia-Pacific Region”，July 16，2012，p.16，https：//www.fraserinstitute.org/sites/default/files/ensuring-canadianaccess-to-oil-markets-in-asia-pacific-region-rev.pdf.

而WTI的价格和亚洲最常用的油价标准--新加坡的塔皮斯轻质油（Tapis Blend）相比差距更大。如图3所示，除了2009年与2000年WTI的价格略高于Tapis，其余年份WTI价格均低于比Tapis，其中2011年和2012年间，每桶油价格相差25美元以上。加拿大出口到美国的能源处于价格劣势，驱动着加拿大为实现更大的经济利益而寻求多元化的市场。

图2 WTI与Brent 2005年至2012年的价格之差（单位：美元/每桶）① 资料来源：Gerry Angevine and Vanadis Oviedo，“Ensuring Canadian Access to Oil Markets in the Asia-Pacific Region”，July 16，2012，p.16，https：//www.fraserinstitute.org/sites/default/files/ensuring-canadian-access-to-oil-mar-kets-in-asia-pacific-region-rev.pdf.

图3 WTI与Tapis 2005年至2012年的价格之差（单位：美元/每桶）② 资料来源：Gerry Angevine and Vanadis Oviedo，“Ensuring Canadian Access to Oil Markets in the Asia-Pacific Region”，July 16，2012，p.16，https：//www.fraserinstitute.org/sites/default/files/ensuring-canadian-access-to-oil-mar-kets-in-asia-pacific-region-rev.pdf.

（二）中东局势的影响

中东局势不稳定，影响全球能源供求关系，为加拿大能源出口多元化创造机会。中东地区本是全球最主要的油气储量和输出地，表1是截至2018年底，中东地区石油和天然气的状况。

表1 截至2018年年底中东地区石油和天然气状况③ 数据来源：British Petroleum，“2019 Statistical Review of World Energy”，February 12，2019，根据14页、17页、29页、30页、32页、38页的数据整理而成，https：//www.bp.com/content/dam/bp/businesssites/en/global/corporate/pdfs/energy-economics/statistical-review/bp-stats-review-2019-full-report.pdf.

然而一直以来，中东地区因其复杂的宗教关系和民族矛盾，再加上此地区有着丰富的油气资源，从而这里成为全球地缘政治冲突最为严重之地，局势十分不稳定。①陆如泉：《近半个世纪以来中东地区石油政治透析》，载《国际石油经济》，2019年第7期，第97页。

2010年底，始于突尼斯并迅速在多个阿拉伯国家蔓延的“阿拉伯之春”给全球能源供应系统带来了巨大的冲击。“阿拉伯之春”造成中东国家政权更迭、社会动荡以及政治斗争，严重影响了外国资本在中东地区的油气领域投资。同时，基础设施遭到了破坏，劳动力短缺。这些都导致中东地区的石油产量下降，长期影响全球油市。②卢雪梅、杨国丰：《“阿拉伯之春”将长期影响油市》，载《中国石化报》，2012年10月12日，第5版。以利比亚为例，由于“阿拉伯之春”的影响，2011年该国日均供应原油只有46.7万桶，同比下滑70%。③信达期货能源化工组：《战争与原油》，载《期货日报》，2017年10月16日，第3版，第3页。叙利亚的原油产量在2008-2010年期间曾日均达到40万桶，但因军事冲突以及受到经济制裁，该国产量直线下滑。在2016年，叙利亚原油日产量约在3.5万桶，④《美英法打击叙利亚之后，石油价格会疯涨吗？》，经济观察网，2018年4月15日，http：//www.eeo.com.cn/2018/0415/326713.shtml。2018年美英法打击叙利亚之后，日产量大幅减少到1.4万桶。⑤《叙利亚战争对原油的影响：原油价格或先涨后跌》，每日财经网，2018年4月16日，https：//mip.mrcjcn.com/n/266398.html。也就在2018年，美国宣布对伊朗实施新一轮制裁之后，伊朗日产油量在9月初到10月底之间就从344.7万桶跌到了170万桶左右。⑥寇佳丽：《制裁下的伊朗与国际原油》，载《经济》，2018年第22期，第44页。遭到制裁的伊朗使出其反制美国制裁的杀手锏，威胁封锁波斯湾石油输出“瓶颈”霍尔木兹海峡，声称“如封杀伊朗原油出口，那么整个中东地区的原油都不能出口”。⑦《回击美国制裁威胁，伊朗欲切断“全球油阀”？》，环球网，2018年7月11日，https：//mil.huanqiu.com/article/9CaKrnKaian。

中东地区作为全球油气供应系统的重要组成部分，其地区的紧张局势直接威胁到每个油气进口国的能源供应安全问题。反观加拿大，其国内稳定的政治环境与中东地区的动荡不安形成鲜明的对比；另外与其他能源出口国相比，加拿大同样具有比较优势。一方面，加拿大是全球五大能源生产国之一，能源储量也位处世界前列，并且加拿大是净出口国，可以保证长期稳定的能源供应和出口；另一方面，加拿大作为西方发达国家，拥有先进的能源开采和运输技术以及专业的技术人员，可以为能源进口国提供优质可靠的服务。所以，加拿大试图抓住这个机会，开拓多元化市场，既保证油气进口国的能源供应安全，同时也使加拿大能源出口到世界市场，从而获取更多的利润。

（三）亚洲市场的影响

亚洲国家巨大的能源需求成为加拿大能源出口多元化的驱动力。经济发展速度是决定能源需求的关键因素。哈珀第一任期期间，2008年全球遭遇经济危机。过后，发达国家经济复苏速度缓慢，而亚洲的一些新兴经济体则迅速反弹。国际货币基金组织2009年发布的数据显示，①“World Economic Outlook 2009”，International Monetary Fund，October，2009，p.74，https：//www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2016/12/31/Sustaining-the-Recovery.虽然“亚洲四小龙”深受经济危机的影响，2009年的平均实际GDP指数为-2.4，但是整个亚洲新兴经济体的平均实际GDP指数为5.0，其中中国和印度的指数尤为耀眼，分别为8.5和5.4。而相比之下，发达国家在2009年的平均实际GDP则出现负增长，低至-3.4。其中，美国作为加拿大的最大能源进口国，平均实际GDP也出现了负增长，仅为-2.7。国际货币基金组织预测2010年亚洲国家经济复苏迅速，实际GDP指数为6.8，而发达国家仅为1.3，美国也只是略高于平均水平，仅为1.5。

另外，从能源需求增长来看。历史上发达国家是绝对意义上的最大能源消耗群体，但是在2007年之后，发展中国家却取代了发达国家成为最大的能源消费群体。②“Canada's Energy Transition-An Energy Market Assessment”，National Energy Board，August 28，2019，p6，https：//www.cer-rec.gc.ca/nrg/ntgrtd/mrkt/cndsnrgtrnstn/pblctn-nfrmtn-dwnlds-eng.html.如表2，亚洲地区未来的能源需求增长速度仍然位居全球之首，其中，中国和印度依然是两个最大的能源需求大国。③“World Energy Outlook 2012”，International Energy Agency，November 23，2012，p.58，https：//www.iea.org/freepublications/publication/WEO2012_free.pdf.

以中国为例。改革开放以来，中国经济得到迅猛发展的同时，其原油对外依存度也在不断上升。从2012年的62.1%到2016年的67.3%再到2018年的72%，中国石油进口依赖程度越来越高。②“Statistical Review of 2013，2017，2019--China's energy market”，British Petroleum，bp.com/statasreview而进口来源中，有近一半来自中东，2012年中国从中东地区的原油进口量占总进口量的49.8%。③田春荣：《2012年中国石油和天然气进出口状况分析》，载《国际石油经济》，2013年第3期，第49页。如果中东地区出现动荡然后减产，那么中国的能源安全将遭受极大威胁。所以，中国希望扩大能源进口地，以实现能源进口多样化。2011年“两会”期间，中石油总经理蒋洁敏就提出在高油价背景下，中油将更加关注北美的“非常规能源”，包括美国的页岩气和加拿大的油砂。④王海滨：《中加能源关系：机遇、挑战和发展思路》，载《现代国际关系》，2011年第7期，第24页。因此在中加能源的现状下，中国进口多样化的需求与加拿大出口多样化的意图形成很好的互补，为加拿大的能源提供出口地。

表2 按地区划分下1990年-2035年世界实际能源需求与预测（单位：百万吨油当量Mtoe）① 数据来源：“World Energy Outlook 2012”，International Energy Agency，November 23，2012，p.58，https：//www.iea.org/free-publications/publication/WEO2012_free.pdf。 *复合年平均增长率（Compound average annual growth rate）

二、加拿大政府实现能源多元化的措施

（一）加强输油管道建设

哈珀总理2012年访华时表示，“只有我们的能源实现多元化才能更好地满足加拿大的商业利益，这一点是日益明显的。为了实现这一目标，我们的政府致力于确保加拿大有完善的基础设施，以便能将我们的能源运输到更多的市场上。①David Akin，“PM pitches Canadian energy”，Winnipeg，February 10，2012，https：//winnipegsun.com/2012/02/10/harper-ties-chinese-energy-exports-to-support-for-fundamental-freedoms/wcm/31504390-4f1e-475a-9e72-b968e625aba1.加拿大虽然拥有发达的南北走向管线系统，但主要是将原油直接南下运往美国市场，与美国的管线系统形成统一的体系。鉴于现有管线的局限性，哈珀政府计划建设新的管线，为加拿大能源开拓新的海外市场提供高效畅通的运输途径，同时确保原有的北美市场。

首先，面向亚太市场的西向管道，主要是新建北方门户管道（Northern Gateway）和扩建跨山管道（Trans Mountain）。太平洋沿岸的不列颠哥伦比亚省距离油砂产地阿尔伯塔省和亚太市场的距离都较近，因此不列颠哥伦比亚省的海岸被视为管道终点的优先选择。北方门户管道起点为阿尔伯塔省的埃德蒙顿市，途经落基山脉，将阿尔伯塔省油砂中未提炼的焦油-沥青运至不列颠哥伦比亚省的北海岸基蒂马特港。预计建成后，北方门户管道的管输能力将达到每天52.5万桶。2014年6月，哈珀政府批准了北方门户管道项目，但是2016年11月，特鲁多政府宣布中止该项目。跨山管道扩建计划是在原先的跨山管道的基础上扩建一条新的输油管道，预计扩建后，管道的运油能力从每天的30万桶提升到89万桶。2013年国家能源署批准了跨山管道扩建项目。2018年5月，特鲁多政府力排众难，买下了扩建跨山管道的项目，并且特鲁多还反复表态，纵使其他政党的极力反对，一定会继续扩建跨山管道。②Sarah Ryan and Emily Mertz，“Trudeau addresses Western alienation：It's extremely important government works for all Canadians”，Global News，October 23，2019，https：//globalnews.ca/news/6073288/justin-trudeau-tmx-western-canada-alberta-saskatchewan/.2019年6月，加拿大政府通过了项目申请，同时提出了156个附加条件。

其次，南向管道主要包括基石管道（Keystone XL）与Aberta Clipper（又称Line 67）。基石管道管线是基石管道工程的第四段，从阿尔伯塔的哈迪斯堤（Hardisty）到美国斯蒂尔市（Steele），管线长达1905千米。项目预计2020年开始建设，2022年完工，建成后每天可以将83万桶原油从阿尔伯塔送往美国墨西哥湾沿岸炼油厂。但是基石管道的批准过程一波三折。2011年，处于大选敏感期的奥巴马政府宣布中止Keystone XL管线计划，并且至少延期到2013年第一个季度。美国政府的拖延遭到了哈珀政府的指责，哈珀称批准基石管道管线计划完全是不用动脑筋的决定。①Brent Patterson，“Harper approves Northern Gateway pipeline”，The Council of Canadians，June 17，2014，https：//canadians.org/analysis/harper-approves-northern-gateway-pipeline.特鲁多2015年执政后，一直努力想让美国通过管线计划。最终在2017年，特朗普同意与加拿大共同推进基石管道管线的建成。②“Prime Minister Trudeau's meeting with president Trump”，Canadian Manufacture and Exporters，February 14，2017，https：//cme-mec.ca/blog/cme-in-the-news-prime-minister-trudeaus-meetingwith-president-trump/.2019年3月，特朗普政府批准了该项目，特鲁多政府公开回应，称十分高兴基石管道重新获批，并且称该项目不会破坏经济与环境之间的平衡。③“Feds welcome Trump move on Keystone XL”，Questia，January 24，2019，https：//www.questia.com/newspaper/1P4-1862010904/the-tuesday-news-briefing-an-at-a-glance-survey-of.Aberta Clipper管道是安桥（Enbridge）管道系统的一个重要分支，始于阿尔伯塔的哈迪斯堤，终于美国威斯康星州的苏必利尔市，将安桥公司的加拿大油砂管道系统与美国的湖首系统整合在一起。④“Enbridge begins construction on Alberta Clipper”，Reuters，August 8，2008，https：//uk.reuters.com/article/enbridge/update-1-enbridge-begins-construction-on-alberta-clipper-idUKN27464117 20080827.该项目2008年开始建设，2010年完工并投入使用，安桥公司提出的两次管道扩建申请分别于2013年和2014年获得国家能源署的批准，但是直到2017年才获得美国总统的允许。⑤“Enbridge welcomes Presidential Permit on Line 67”，Enbridge，October 16，2017，https：//www.enbridge.com/media-center/media-statements/line-67-state-department-permit.建成后的管道输油能力从45万桶/每天提升到第一阶段的57万桶/每天和第二阶段的88万桶/每天。

最后，东向管道主要包括能源东输管线以及9B管线。一直以来，加拿大东部地区由于缺少管道基础设施，严重依赖石油进口，因此东向管道的修建是加拿大能源出口多元化战略的必要部分。能源东输管线计划将阿尔伯塔、萨斯喀彻温以及北达科他州的稀释沥青输送至新布伦瑞克和魁北克，输油管道全长约4500千米，输油能力将达到110万桶/每天。2013年横加公司（Trans Canada）宣布开启能源东输管线计划，并于2014年将正式的项目申请提交至国家能源署。国家能源署随后围绕能源东输管线项目举行了一系列听证会，最终横加公司于2017年10月宣布中止该项目。9B管线是对原先9A管线的反转，将低价原油从安大略省的北维斯特佛（North Westover）输送至魁北克炼油市场，提升加拿大的炼油厂在北美的竞争力。建成后管线的输油能力将达到30万桶/每天。安桥公司于2012年提交9B管线申请，2014年获得国家能源署的批准并附带30项条件。安桥公司于2015年10月完成了9B管线工程。

（二）丰富出口能源产品类型

除了加强管道基础建设，加拿大还特别重视出口能源产品多样化。加拿大不仅出口原油，还出口清洁能源、减排技术、精炼石油等。①Canada's Premiers，“Canadian energy strategy”，2015，p.30，https：//www.canadaspremiers.ca/wp-content/

加拿大一直对清洁能源的研究、开发和利用非常重视，致力成为全球清洁能源技术的领导者，尤其重视发展氢能、太阳能和风能。②《加拿大清洁技术业发展简况》，中华人民共和国商务部，2016年2月25日，http：www.mofcom.gov.cn/article/i/dxfw/nbgz/201602/20160201262188.shtml加拿大在国际上也与他国进行清洁能源技术的合作与交流，试图扩大清洁能源的出口。在2013年，加拿大与智利达成能源领域合作协议，在协议中特别强调了双方将扩大清洁能源的合作。③“The Government of Canada and the Government of the Republic of Chile：Joint Statement by Canada and the Republic of Chile on Cooperation on the Energy Sector”，Natural Resources Canada，May30，2013，http：//www.nrcan.gc.ca/nrcan.gc.ca/files/energy/pdf/Chile%20Joint%20Statement_EN.pdf同年加拿大智库，即“加拿大亚太基金会”，主办“加拿大-亚洲2013会议”，业界人士和专家均对中国迅速壮大的市场表现出极大兴趣和合作意向。④《加拿大业界看好中国清洁能源需求带来商机》，中国经济网，2013年6月5日，http：//finance1.ce.cn/rolling/201306/05/t20130605_246612.shtml2013年，加拿大清洁能源出口规模与林业及食品加工业出口规模持平，达到120亿加元左右。⑤谢玮：《加拿大发展清洁能源：“政府搭台，中小企业唱主角”》，载《中国经济周刊》，2015年第24期，第76页。中加之间的能源合作同样重视清洁技术领域。2014年11月，在哈珀第三次访华期间，两国企业签署了4项关于清洁技术合作的协议。2016年2月，两国签署的《中加清洁技术合作联合声明》宣布，两国将在清洁技术政策的实践方面分享经验，并促进两国中小型企业之间的合作。⑥《中国和加拿大签署清洁技术合作声明》，中华人民共和国商务部，2016年3月12日，http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/l/201603/20160301266940.shtml

除了清洁能源技术，加拿大在减少石油和天然气领域的甲烷排放方面也处于领先地位，注重技术创新与资金投入。①“Canada is an international leader in methane emissions reductions：CAPP”，May 26，2017，https：//www.capp.ca/media/news-releases/canada-is-an-international-leader-in-methane-emissions-reductions截至2015年，加拿大在节能减排科技创新方面的投入已经超过100亿美元，未来将继续改善油砂等能源行业的环境状况。②《巴黎气候大会准备好了》，载《中国能源报》，2015年5月25日，第7版，paper.people.com.cn/zgnyb/html/2015-05/25/content_1569466.Htm加拿大拥有先进的减排技术，积极地在国际上寻求与他国的合作机会，注重技术出口。在2014年12月，加拿大同美国和墨西哥签署了一份能源部之间的谅解备忘录，其中提出要共享油气领域的减排技术与实践经验。③“A Memorandum of Understanding among the Department of Energy of The United States of America and the Department of Natural Resources of Canada and the Ministry of Energy of the United Mexican States Concerning Cooperation on Energy Information”，Natural Resources Canada，December 15，2014，https：//www.nrcan.gc.ca/energy/international/nacei/181022014年11月26日，深圳排放权交易所与加拿大驻广州总领馆共同举办了“加拿大气候变化应对及可持续技术研讨会”。在研讨会上，加拿大驻华大使赵朴先生分享了加拿大在应对气候变化、温室气体减排方面的经验，介绍了加拿大节能减排领域最新技术与优秀企业，表达了同中国在可持续技术领域开展合作的愿望。④《加拿大气候变化应对及可续持技术研讨会圆满完成》，深圳排放权交易所，2014年11月27日，http：//www.szets.com/Inews/1638.htm

原油一直以来都是加拿大最大的出口产品，而精炼石油同样也是加拿大的重要出口产品。加拿大2017年原油出口价值达到541亿美元，占该国出口量14%；精炼石油的出口占总出口量的3%，价值115亿美元，⑤“What does Canada export？”，The Observatory of Economic Complexity，https：//oec.world/en/visualize/tree_map/hs92/export/can/all/show/2017/美国、荷兰、法国、英国以及西班牙是加拿大精炼石油出口的最主要去向。⑥“Where does Canada export Refined Petroleum to？”，The Observatory of Economic Complexity，https：//oec.world/en/visualize/tree_map/hs92/can/show/2710/2017/

（三）积极开展与他国的经贸合作

哈珀政府积极开拓国际出口市场，与韩国签订自贸协定，同时积极推进和中国、印度的相关贸易谈判。“枫叶之国”的亚太和跨大西洋战略已经启动。⑦《“走出去”企业对加拿大投资合作最新指南》，中国国际贸易促进委员会，2015年9月30日，http：//www.ccpit.org/Contents/Channel_3699/2015/0930/491358/content_491358.htm2012年2月哈珀访华，向温家宝总理表示，希望两国加强在能源、自然资源、旅游业及教育行业的合作。①《加拿大总理访华欲兜售石油减少对美国依赖》，人民网，2012年2月10日http：//world.people.com.cn/GB/17076068.html同年，中加两国互签了《中加双边投资保护协定》。在2014年，加拿大在中国新增了4个贸易办公室，旨在促进加拿大中小企业对亚太地区的出口。至此，加在华的贸易办公室增至15个，而派出的贸易专员则超过100名。②“Ottawa opens four trade offices in China”，The Global and Mails，May 19，2018，https：//www.theglobeandmail.com/report-on-business/ottawa-opens-four-trade-offices-in-china/article18748896/.同时加拿大也在加强与印度的经贸联系，在印度设立了8个贸易办公室，在此工作的贸易专员则多达50多个。③“Canada's Global Markets Action Plan”，Wikipedia，https：//en.wikipedia.org/wiki/Canada%27s_Global Markets_Action_Plan哈珀2012年的印度之旅的重点是促进两国的经贸合作，其中核协议是两国最重要的协议之一，访印期间，哈珀特地出席了新德里的商业论坛。④“PM Harper's trip to India takes off with a savory start”，CTV News，November 4，2012，https：//www.ctvnews.ca/canada/pm-harper-s-trip-to-india-takes-off-with-a-savoury-start-1.1023949在2014年，加拿大与韩国完成了双边自贸协定的签署。

特鲁多上台之后，进一步加强对外经贸联系，以促进贸易协定的签订。2016年2月，中国香港与加拿大签署了《投资促进与保护协定》，开启了两地投资保护及争端解决的新阶段。⑤《香港与加拿大签署〈投资促进与保护协定〉》，环球网，2016年2月16日，https：//finance.huanqiu.co m/article/9CaKrnJTR4v同年，加拿大与欧盟在经过七年的漫长谈判后，签订了双边自贸协定，即《综合经济与贸易协定》（Comprehensive Economic and Trade Agreement）。2018年，加拿大与澳大利亚、日本、马来西亚等11国签订了《全面促进跨太平洋伙伴关系协议》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership（CPTPP）。同年，加、美、墨完成《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement）（NAFTA）的重谈工作，最终三国签订了《美墨加协议》（United States-Mexico-Canada Agreement）（USMCA）。目前加拿大是七国集团中唯一一个与其他所有成员国都签署了自由贸易协定的国家。⑥“Free Trade Agreement of Canada”，Wikipedia，https：//en.wikipedia.org/wiki/Free_trade_agreements_of_Canada

三、能源出口多元化政策面临的挑战

能源出口多元化政策虽然对加拿大至关重要，但是在推行过程中依然面临着诸多挑战。

第一，加拿大能源行业的发展受到国内因素的限制。首先是能源项目获批的难度加大。能源项目的获批是加拿大实施能源出口多元化战略的前提条件，但是，目前加拿大对能源部门实施监管改革，加大了能源项目的获批难度。在2019年6月，加拿大通过了Bill C-68（An Act to amend the Fisheries Act and other Acts in consequence）以及Bill C-69（An Act to enact the Impact Assessment Act and the Canadian Energy Regulator Act，to amend the Navigation Protection Act and to make consequential amendments to other Acts）法案。Bill C-68对之前的《联邦鱼类法案》（the Fisheries Act）进行了修改，对项目的批准与实施提出了新要求：要求部长建立咨询小组以及厘定收费，提供监管程序；并且在项目的审批过程中，政府必须加强与原著民的沟通，包括与原著民自主管理机构的合作、考虑项目实施对原著民的影响等；同时还要建立公共注册中心，公开所有的信息标准，以保障渔业和提高项目批准过程的透明度。①Parliament of Canada，“House Government Bill”，https：//www.parl.ca/LegisInfo/BillDetails.aspx？Language=E&billId=9630814而Bill C-69法案对加拿大的环境审查进行了彻底的改革。用《影响评估法》（Impact Assessment Act）取代了《2012年加拿大评估法案》（Canadian Assessment Act 2012）、《加拿大能源管理法》（Canadian Energy Regulatory Act）替代了《国家能源署法案》（National Energy Board Act）；重组之前的国家能源署和加拿大环境监管机构，取而代之的是加拿大能源监管机构和加拿大影响评估机构。这些机构将对全国主要资源基础设施项目进行评估、审查与监管，不单单只考虑经济利益，对气候、环境的影响更是项目审查的重点。《影响评估法》虽然赋予了部长广泛的自由裁量权，但是要求，在审查过程中，必须包括对环境、气候、性别以及土著部落的影响进行评估，反而并没有强调项目的经济利益。②Parliament of Canada，“House Government Bill”，https：//www.parl.ca/LegisInfo/BillDetails.aspx？billId=9630600&Language=E

其次，不列颠哥伦比亚省的油轮运输受到立法限制。同样在2019年6月，Bill C-48法案也获批，又名《暂停油轮法》（Oil Tanker Moratorium Act）。该法案禁止运载超过1.25万公吨原油或持久性石油的油轮在不列颠哥伦比亚省的北海岸的港口或海上装卸原油或持久性石油。该法案还建立了行政和执行制度，其中包括提供信息和遵循指示的要求，并规定最高可处以500万美元的罚款。在港口内，系泊、锚泊，或在特定区域内卸货、装载、运输，都将受到该处罚。①Parliament of Canada，“House Government Bill”，https：//www.parl.ca/LegisInfo/BillDetails.aspx？billId=8936657&Language=E不列颠哥伦比亚省的北海岸港口位于太平洋沿岸，是加拿大西部油轮重要的停靠港，拥有众多油气管道线路的终端，其中就包括跨山油管的韦斯特里奇（Westridge）终端。因此Bill C-48法案限制了油轮的运输能力，不利于加拿大实现其能源出口多元化战略的重要目标--开拓亚洲市场。

另外加拿大油气管道的铺设同样受阻，主要是来自环境保护者的极力反对。加拿大的绿党②绿党是加拿大的联邦政党之一，于1983年创立。政党所倡导的政策主要强调以下原则：参与性民主（participatory democracy）、非暴力、社会公正、可持续性、尊重多样性和生态智慧。数据来源：Wikipedia：“Green Party of Canada”，https：//en.wikipedia.org/wiki/Green_Party_of_Canada认为修建油气管道将会增加加拿大CO2的排放量，难以达到《巴黎协定》制定的减排目标，同时也影响了气候变化。③Elizabeth May，“How can we build a pipeline and meet our climate targets？”，Green Party of Canada，April 20th，2018，http：//elizaBethmaymp.ca/parliament/2018/04/20/how-can-we-build-a-pipeline-and-meet-our-climate-targets/另外以大卫铃木基金组织（David Suzuki Foundation）④大卫铃木基金组织是一个以科学为基础的环保组织，总部设在加拿大不列颠哥伦比亚省温哥华，在蒙特利尔和多伦多设有办事处。这是一个在加拿大和美国成立的非盈利组织，组织的目标是要努力平衡人类需求和地球维持所有生命的能力，并且找到实现这种平衡的实际方法。数据来源：Wikipedia：“David Suzuki Foundation”，https：//en.wikipedia.org/wiki/David_Suzuki_Foundation为代表的环境保护者考虑到管道的铺设会对当地的生态系统造成巨大威胁。以跨山油管扩建项目为例，扩建后的跨山油管将会使B.C.省的油轮运输量至少增加7倍，导致油气泄漏的机率大大增加。同时油轮的鸣笛对虎鲸的生存造成巨大威胁，会破坏不列颠哥伦比亚省巴拉德湾（Burrard Inlet）的海洋生态系统。⑤“Trans Mountain pipeline：Some of the main arguments for and against it”，Global News，April 25，2018，https：//globalnews.ca/news/4149689/trans-mountain-pipeline-arguments-pro-against/.加拿大大部分油气管道都必须通过原著民的居住地，因此油气管道的铺设与原著民的利益息息相关。由于担心管道铺设会对土地、森林、水源以及文化造成难以磨灭的破坏，所以大多数土著部落坚决反对油气管道的铺设。①Janice Cantieri，“Tribes Build a Traditional Watch House to Stop Kinder Morgan Pipeline Expansion”，BC Studies，No.198，Summer 2018，p.10.许多土著部落和环境保护者联合起来，他们走上街头游行示威，游说相关政府部门，参加国家能源署举行的项目听证会等等，这些都严重阻碍了加拿大的油气管道铺设。加拿大西向输油管道——北方门户项目的落空，大部分的原因是环境保护者和原著民的反对。

最后，主要资源大省的能源产业投资吸引力不断下降，也是困难之一。是否具有强大的投资吸引力决定能源产业能否得到强劲有力的发展。但是根据菲莎智库（Fraser Institute）的2017和2018年度的全球石油调查数据显示，加拿大的主要资源大省，阿尔伯塔省、不列颠哥伦比亚省以及萨斯喀彻温的油气产业投资缺乏吸引力。②Ashley Stedman and Kenneth P.Green，“Global Petroleum Survey 2018”，Fraser Institute，November 29，2018，p.18，https：//www.fraserinstitute.org/sites/default/files/global-petroleum-survey-2018.pdf.Ashley Stedman and Kenneth P.Green，“Global Petroleum Survey 2017”，Fraser Institute，November 28，2017，p.30，https：//www.fraserinstitute.org/sites/default/files/global-petroleum-survey-2017.pdf.如图4，阿尔伯塔省在2014年的世界排名为第14，但是在2018年，降至第43；而不列颠哥伦比亚省则从2013年的49名下降到2018年的58名，还有萨斯喀彻温省也从2013年的第3名跌到了2018年的第18名。反观美国，在2018年全球投资吸引力前十名中，有9个是美国的州，无一出自加拿大省份。整个加拿大石油和天然气行业的投资额已经从2014年的800亿美元减少至2018年和2019年的400亿美元左右。③“Seamus O'Regan arrives in Calgary with the tough task of winning over the oilpatch”，CBC News，November 22，2019，https：//www.cbc.ca/news/business/oregan-alberta-oilpatch-meeting-1.5368056.

图4 加拿大阿尔伯塔省、不列颠哥伦比亚省、萨斯喀彻温省的油气投资吸引力全球排名（2013-2018年）

第二，出口市场受到其他能源出口国的强力竞争。就在加拿大实施能源出口多元化战略的同时，其他能源出口国也在寻找理想的出口地。一方面，亚洲主要能源需求国遭到俄罗斯和美国的竞争。首先，中国与俄罗斯的能源联系加强。近年来，中国与俄罗斯签订了石油协议，俄对华管输原油出口量每年增加500万吨，并于2018年增至3000万吨，俄在2017年已经成为中国最大原油进口国。④田春荣：《2017年中国石油进出口状况分析》，载《国际石油经济》，2018年第3期，第13页。同时，中俄两国都高度重视双方能源合作，先后成立了政府首脑定期会晤委员会、副总理级能源谈判机制（现更名为中俄能源合作委员会）等重要机制，签订了一系列重大的能源合作协议，两国的能源合作变得更加密切和务实。①《中俄签署2700亿美元石油协议》，《北京青年报》，2013年6月23日，https：//www.yicai.com/news/2802818.html。其次，加拿大的传统出口地——美国现已成为能源出口市场中的竞争者。美国国防部在2019年6月发布的《印太战略报告》中提出，美国要采取新的措施以扩大美国在亚太地区的基础设施、能源市场以及数字经济等方面的投资。②“Indo-Pacific strategy report”，The Department of Defense，July 1，2019，p.6，https：//media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF印度在2017年曾表明，如果价格合适，印度将从美国进口更多的液化天然气。③《印度将从美国进口更多液化天然气》，载《煤气与热力》，2017年第8期，第33页。而且在2018年，美国宣布对伊朗实行制裁之后，印度官员曾表示只要价格有竞争力，印度将放弃进口伊朗原油，转向进口美国的原油。④《印度急需美国对伊朗的制裁豁免》，载《石油石化节能》，2018年第11期，第17页。另外，韩国同样受到美国和俄罗斯的竞争。2016年11月，韩国表示将加强与美国在能源领域的合作；⑤《韩国将和美国探讨能源等领域的合作》，电缆网，2016年11月30日，http：//news.cableabc.com/world/20161130350378.html。韩美两国在2017年6月召开了首次领导人峰会，在峰会期间，韩国天然气公司和SK集团与美国公司签署了合作协议。⑥《韩国大量进口美国天然气的背后：价格便宜量又足，还能平衡俄罗斯的影响》，《文汇报》，2019年7月13日，https：//wenhui.whb.cn/third/baidu/201907/13/276691.html。由于俄韩两国地理位置，相对邻近和能源供需的明显互补性，所以，两国达成了重多能源合作协议，并且还进行了一系列管道铺设项目。在2011年8月，俄韩两国就共同开发建设从俄境内经朝鲜到达韩国的天然气管道项目达成协议；在2018年，韩国总统文在寅访俄期间，两国达成将继续推进能源合作的协议。

第三，美国对加拿大地缘政治的影响以及中加关系遇冷。美国对加拿大能源出口多元化战略形成挑战主要有两方面的原因。其一是长期以来，加拿大西部的能源出口和东部的能源进口对美国形成了巨大依赖。美加两国因地理位置比邻、意识形态以及文化背景相近，导致两国经济和政治交往十分密切，其中包括能源贸易。加拿大西部拥有发达的南北走向管道系统，直接将产出的原油运往美国的炼油厂。据加拿大自然资源局统计，虽然在2018年，加拿大能源产品出口到了148个国家和地区，石油和天然气的出口总额为1190亿美元，但是其中95%的出口额来自于美国。另外由于加拿大东向管线运输能力不足，东部仍旧依靠进口能源产品。在2018年，加拿大的进口来源虽然包括120个国家和地区，但是从美国进口的能源占到了70%，约为355亿美元。①“Energy and the economy”，Natural Resources Canada，https：//www.nrcan.gc.ca/science-data/data-analysis/energy-data-analysis/energy-facts/energy-and-economy/20062#L3因此加拿大不论是能源出口还是进口对美国的依赖程度可见一斑。其二是美国出于国家安全考虑对加拿大能源出口的干扰。能源安全关系到国家的经济命脉，对于美国这个能源消耗超级大国来说更是如此。加拿大作为美国的“前院”，使得美国对于加拿大与其他国家的能源合作备加警惕，尤其是加拿大与中国这类对美国造成威胁的大国合作。美国把中国和加拿大的能源合作视为对美国能源安全的严重威胁，认为中国每从加拿大得到一桶油相当于美国就少了一桶油，将中加的能源合作与美国的利益视为一场零和博弈。②Jiang Wenran，“China's Global Quest for Energy Security”，Canadian Foreign Policy，Vol.13，Iss.2，2006，p.122.

另外自2018年12月华为公司首席财务官孟晚舟在加拿大被捕以后，中加关系降至冰点。中国上下都对加拿大此举表达强烈不满，外交部发言人曾多次在外交部记者会上要求加拿大立即释放孟晚舟，但是加拿大坚持遵守司法程序。随后中国依法逮捕两名涉嫌危害中国国家安全的加拿大人，同样加拿大政府也谴责中国侵犯了加拿大公民的人权，要求予以释放。至今，这两件事还未得到妥善解决，成为影响中加关系的毒瘤，致使中加经贸关系也遇冷。2019年1-9月加拿大对中国的出口额下降了11.0%，进口额下降了0.9%。①《2019年1-9月加拿大货物贸易》，中华人民共和国商务部，https：//countryreport.mofcom.gov.cn/record/view110209.asp？news_id=66388。在2018年，中国与英国并列成为加拿大的第三大能源出口国，占到其能源出口总额的5%。②“Key facts on Canada's natural resources”，Natural Resources Canada，https：//www.nrcan.gc.ca/sites/www.nrcan.gc.ca/files/emmc/pdf/2019/2019-KFF-EN.pdf.2019年4月西蒙菲莎大学物理学荣誉退休教授大卫·亨特利（David Huntley）称，根据他监测的温哥华港口西街码头（Westridge）的油轮运输情况显示，2019年只有三艘油轮从该码头装载原油，而且其中无一运往中国。而在此前的2018年，中国共从不列颠哥伦比亚省购买了650万桶原油（12艘油轮），占到2018年不列颠哥伦比亚省原油出口总量的近1/3。而且除了2016年和2017年，中国从2008年开始每年都有从不列颠哥伦比亚省进口原油。③David Carrigg，“China has stopped buying crude oil from Western Canada after record purchase in 2018”，Vancouver Sun，April 9，2019，https：//vancouversun.com/news/local-news/china-has-stoppedbuying-crude-oil-from-western-canada-after-record-purchase-in-2018.中国从加拿大的原油进口量减少，除了价格等原因，无疑和紧张的中加关系有着重要联系。而且自2014年启动的《中加自由贸易协定》的谈判目前仍处于停滞状态，也给加拿大的能源出口多元化战略造成了巨大压力。

四、结论

虽然加拿大积极实施能源出口多元化政策，但是受到的阻力也不容小觑。目前特鲁多领导的少数党政府在政策的推行过程中必须得获得其他政党的支持，而各个党派代表不同的团体以及阶级利益，使得政府很难维持能源出口利益与环境保护之间的平衡。但加拿大国内经济面临着多重挑战，包括经济停滞和失业、家庭债务驱动的房地产和建筑业的繁荣以及日益脆弱的金融体系，④Geoffrey McCormack，《加拿大出口多元化战略下的政治经济学分析》，唐小松主编《加拿大发展报告》，社会科学文献出版社2019年版，159页，2019年12月，https：//www.pishu.com.cn/skwx_ps/databasedetail?contentType=literature&subLibID=&type=&SiteID=14&contentId=11399060&word Index=2.因此发展经济，创造就业机会是特鲁多政府的首要任务。2020年2月加拿大联邦上诉法庭已经驳回了对跨山油管扩建项目的争议，这也是为此项目扫除了法院上的最后障碍。①“Court victory for disputed Trans Mountain pipeline project”，BBC News，February 4，2020，https：//www.bbc.com/news/world-us-canada-51317384.未来特鲁多政府也将积极推进西部的能源发展，实现能源出口利益。但是近期特鲁多政府的能源出口多元化政策又遇到了阻碍，不列颠哥伦比亚省的沿海天然气连接管道遭到了原住民和环保团体的强烈抗议，最后演变成了封路运动，加拿大多条铁路线路停运，从而导致加拿大交通停滞，商业活动中断，同时加拿大占人口多数的白人和原住民之间又产生了新的紧张关系。②“Canada pipeline project brings paralyzing rail blockades and protests”，Los Angeles Times，February 20，2020，https：//www.latimes.com/world-nation/story/2020-02-20/canada-pipeline-rail-blockades-protests.因此未来原住民问题将成为特鲁多政府推行能源出口多元化政策中的关键环节。