共享空间态势感知的法律问题及中国应对

吴越（华东政法大学）

空间态势感知是指对必要的、可预测的空间环境和空间行动所依赖的操作环境的认知，包括外空中所有空间物体的位置与行动。[1]其对正常服役的卫星和相关空间碎片的位置及其周遭环境的准确认知，起着十分关键的作用。通过三个任务阶段从广义上去理解空间态势感知：首先是对太空物体的各种数据进行收集；其次进行数据分析，对两个太空物体近距离相遇的概率、再入风险等进行预测；最后与利益相关者就所面临的风险进行沟通以便采取最佳措施。当前，囿于空间态势感知能力终究有限，任何一个国家或国际组织均无法单纯地依靠一己之力实现对全球全部空间物体的准确认知，从而使得国际社会共享空间态势感知成为必要。由于现行外层空间国际条约对于共享空间态势感知的规定存在缺失，使得共享空间态势感知应当如何具体开展面临着诸多问题；而随着商业航天产业的不断深入发展，私营主体对空间态势感知活动的参与又带来了一系列新的问题。

1 共享空间态势感知的意义

高效决策、降低风险

想要可持续地利用外层空间，就必须要尽可能地了解太空风险并且能够采取适当的措施克服或者降低风险。空间态势感知对于措施的制定以及各种解决方案可行性的评估具有至关重要的作用。全面地共享空间态势感知可以为各国的太空行动决策提供参考，从而节省决策时间，使决策更加精准化。随着商业航天产业的发展，参与发射的主体也愈加复杂，许多太空物体并没有经过事先登记就进入了地球轨道。为了避免太空物体之间相撞从而产生大量的空间碎片，亟需对这些太空物体进行识别和追踪，最简便的途径正是进行空间态势感知的共享。[2]

合作共赢、共筑安全

从实践角度出发，任何一个国家或组织都不可能拥有全面的空间态势感知能力。但同时每个国家都肩负着维护外空安全的责任，需要各个国家尽最大努力去保护空间基础设施免受自然或人为破坏，确保空间活动的安全性和可持续性。[3]因此，近年来共享空间态势感知的呼声越来越高，只有空间态势感知共享程度越高，那些依赖于空间态势感知数据的太空行动才越能得到有效地开展，外空安全才能够得到更有利地保障，为人类创造出更多、更有价值的财富。

2 共享空间态势感知的主要法律问题

空间态势感知数据提供缺乏法律规范

共享空间态势感知得以顺利开展的一个重要前提就是确保共享数据得到有效规范。从目前现有的国际条约来看，《关于登记射入外层空间物体的公约》（简称《登记公约》）第4条对登记的数据提出了要求，它规定每一个登记国向联合国秘书长提供空间物体的基本轨道参数，包括交点周期、倾斜角、远地点和近地点。基于该规定可以确定所发射空间物体所在的轨道，但是并没有办法确定该空间物体在某一具体时刻的具体位置。《登记公约》没有规定各登记国有及时更新轨道参数的义务，也不必报告因其原来空间物体解体所产生的空间碎片的轨道参数。随着时间的推移，空间物体的轨道参数变得越来越不精确。[4]此外在实践中，并不是所有的登记国都积极履行登记报告的义务，这使得联合国的登记注册并不完整。因此，《登记公约》第4条只能为空间态势感知数据提供一个最基本的法律要求，并不能完全规范空间态势感知数据。

空间态势感知数据共享政策尚未制定

由众多主体参与的共享空间态势感知需要法律就共享政策、共享模式等方面进行规定，以此推进共享的开展。《关于各国探索和利用外层空间包括月球与其他天体活动所应遵守原则的条约》（简称《外空条约》）一直重申国际合作原则，第10条强调为了遵照条约宗旨，提倡探索和利用外层空间的国际合作。但该条约并没有对国际合作原则的内涵具体化，对共享空间态势感知并没有实际推动作用，也无法对缔约国产生实际约束力。《登记公约》第6条中提及拥有空间监视和跟踪设备的国家，应在可行的最大限度内响应缔约国提出的辨认物体的请求。该条款所呼吁的对辨认物体请求的响应有促进国家间合作的意图，但是无法将辨认物体扩大解释为提供空间态势感知数据。由此可见，现有的空间条约中并没有具体而切实可行的能够促进空间态势感知共享的相关条款。一个合理而具有普遍约束力的，可以规范空间态势感知数据、促进共享空间态势感知的法律文件有待制定。

空间态势感知数据私营提供者责任规定不明

外空商业化进程的推进正逐步将空间态势感知的提供者转变为更多的私营主体。但也带来相关问题，如私营主体在共享空间态势感知过程中有怎样的权利义务，应该承担怎样的责任等。《外空条约》第6条要求各缔约国对其（不论是政府部门，还是非政府的团体组织）在外层空间所从事的活动，均承担国际责任。但是提供空间态势感知准确来说是一项服务，并不属于传统意义上的空间活动，所以不受该条款的约束。因此，专门提供空间态势感知服务的私营主体所从事的行为就不能依据《外空条约》第6条将其归于该缔约国的行为。出于相同原因，《外空条约》第7条和《空间物体所造成损害的国际责任公约》（简称《责任公约》）的规定将不能用于惩罚私营主体提供错误的空间态势感知数据对其他缔约国或其自然人、法人造成损害的行为。责任的不明确不利于保护其他缔约国，从某种程度上也不利于私营主体的保护，很可能挫伤私营主体参与共享空间态势感知的积极性。

3 规范共享空间态势感知的域外经验

列明共享空间态势感知数据清单

国际电信联盟（ITU）的《无线电规则》对于登记数据的要求可以为共享空间态势感知数据提供一个良好的模板。其第三章规定，在登记方面，为了能够在国际频率登记总表（MIFR）上分配到一个得以支持卫星的频率，成员国必须在做好发射准备之前就向国际电信联盟的主席团提交计划。所提交的计划中必须包含《无线电规则》附录4附件2中要求载明的冗长的项目数据清单。该数据清单中所要求提供的数据不仅完全涵盖了《登记公约》第4条所涉及的基本轨道参数，还包括各种技术细节参数。《无线电规则》通过对注册和审批需提供的数据信息的详细规定，确保以不会对现有卫星或地面无线电通信产生有害干扰的方式将无线电频率分配给卫星电台。对于具有空间态势感知能力的成员国而言，获取和共享空间态势感知数据正是防止其卫星对其他卫星造成有害无线电干扰的实践操作步骤。在部署卫星之前，成员国可以与卫星发射国进行协商，以避免有害干扰。部署后，可以通过监测卫星分段频率的太空通信，来保持对卫星的持续识别。《无线电规则》中关于卫星可能使用的频率和轨道位置的注册规则可以为将来共享空间态势感知数据规则的制定提供详尽参考。但尽管如此，国际电信联盟的主要任务并不是收集空间态势感知数据，其对于卫星位置的确定更侧重于互相之间不产生有害干扰，故即使卫星脱离了原始轨道，只要没有产生有害干扰，《无线电规则》就无法去规范。另外,由于空间碎片本身不发送无线电信号,对于空间态势感知而言非常重要的空间碎片位置的识别与共享，在《无线电规则》里没有进行规范。一个完善的规范共享空间态势感知数据质量的相关规则，可在借鉴《无线电规则》的基础上由各国协商制定。

建立空间态势感知数据共享枢纽

在共享空间态势感知方面，欧洲航天局（ESA）有保护成员国的利益、保证参加相关信息共享方案的成员国数量、保障各成员国及时获取、披露、使用和共享数据的义务。同时ESA还充分利用《ESA公约》的相关规定，为共享空间态势感知提供了一个可供借鉴的合作模式。《ESA公约》第14条就合作方式进行了相关规定，合作的方式区分为成员国之间的合作以及非成员国之间的合作。与非成员国进行合作时，非成员国必须要参与条约第5条中所规定的一些强制性活动。这些强制性活动包括外空未来项目研究学习工作等，并且合作的详细安排须经由全体成员国代表组成的理事会全体一致表决通过。如果成员国未能履行公约规定的义务，根据《ESA公约》第18条的规定，经理事会全体成员国三分之二多数表决通过后将不再是ESA的成员国。同时《ESA公约》第19条规定，ESA将接管欧洲空间研究组织（ESRO）、欧洲空间发展与建设组织的所有权利和义务，这就确保了ESA在空间态势感知上绝对的主导地位。[5]通过这一系列的规定，ESA实质上成为了共享空间态势感知的中心枢纽。该公约所创建的模式促使有着共同利益的成员国能够在ESA这一中心枢纽的调动下集中资源，提升整体的空间态势感知能力，从而推动空间态势感知共享在全体成员国中都能够得到较好执行。全球范围内空间态势感知的共享也可以考虑制定一个专门关于空间态势感知的条约，对空间态势感知数据的采集、分析、分享等机制进行详细地介绍，同时组建一个专门的国际组织或者机构，由其全权负责共享空间态势感知的相关事项。

立法明确空间态势感知数据私营提供者责任

《美国法典》第10卷第2274节第2条规定了可以共享数据的主体。总的来说，只要满足法律要求并且不存在国家安全问题，任何非美国政府实体都有资格参与数据共享。尽管法律这样规定，但它仍旧列出了5个特定类别的合格主体：国家、一个国家的政治分支、美国商业主体、外国政府以及外国商业主体。通过对潜在合格主体的列举，可以看出法律意图尽可能明确私营主体的范围，涵盖更多的非美国政府实体，以此来促进数据的共享、维持最安全的外层空间环境。

同时美国为了明确私营主体参与共享空间态势感知时的责任，在《美国法典》第10卷第2274节第3条规定了私营主体相应的权利义务。首先，未经明确许可，不得将任何共享信息转让给第三方。同时为了解决私营主体担心提供给联合太空行动中心（JSpOC）的共享数据可能会导致商业秘密的泄露这一问题，《美国法典》规定，政府可以公开包含与空间态势感知共享计划有关的公共文件，但如果相关文件涉及国家安全或商业机密则应拒绝向公众提供。

考虑到开展外层空间活动可能是人类最危险和最困难的活动之一，为了鼓励私营主体的加入，避免过重的责任承担扼杀了私营主体信息共享的积极性等问题的出现，《美国法典》2274节中还规定了交叉责任豁免的相关条款。每个合作伙伴国可自愿同意交叉责任豁免，这样另一个伙伴国或者相关主体在共享空间态势感知时，如果因提供了错误数据而出现人员的身体伤害或其他损害健康的行为或死亡、任何财产的损坏、其他直接或间接损失等情况，就可以免于承担任何损害赔偿责任。[6]国际社会有必要考虑借鉴美国的做法，通过立法的形式去明确合格私营主体所必须满足的要求，以及享有的权利义务、出现事故后应当承担的赔偿责任、私营主体享有豁免的情形等。

4 中国对共享空间态势感知法律问题的应对

航天是当今世界最具挑战性的高科技领域之一，随着人类对空间资产依赖性的日益增强，地球轨道变得日益拥挤，可持续地利用外空，共享空间态势感知势在必行。中国作为一个航天大国，向来主张在平等互利、和平利用、包容发展的基础上，加强国际空间交流与合作。面对共享空间态势感知这一大趋势，中国在积极参与的同时也要尽量将潜在的风险最小化。结合《2016中国的航天》白皮书，提出如下建议。

遵循现行条约，落实空间态势感知数据质量

作为空间条约的缔约国、国际电信联盟的成员国等，中国应当主动遵循现有立法或者章程的核心精神内涵，并以实际行动落实。首先，根据《登记公约》第4条、《无线电规则》附录4附件2中要求载明的项目数据清单，中国应积极主动登记发射卫星的基本轨道参数，注重提供清单上所列数据的准确性、完整性，共享最基本的国际范围内的空间态势感知数据。其次，在保证国家安全的前提下，可建立一个专门网站，无偿地向注册用户提供中国收集到的动态的空间态势感知数据，以实际行动展现作为空间大国对于共享空间态势感知的责任、胸襟和愿景。值得注意的是，单方面空间态势感知数据的提供在保证所提供的数据质量的同时，应当向所有可能接收到该数据的用户表明数据可能存在的风险。在必要情况下，对于这种单方面的数据提供，中国可以保留相对应的责任豁免情形。最后，如果未来国际社会提出了制定专门规范空间态势感知数据国际条约的号召，中国可以本国实践为基础建言献策、积极加入。

探索区域性共享空间态势感知合作模式

中国可以加强基于共同目标、服务“一带一路”建设的共享空间态势感知双边或多边合作。一方面，支持亚太空间合作组织在区域性共享空间态势感知中发挥重要作用，重视在金砖国家合作机制、上海合作组织等多边框架下开展空间合作。另一方面，积极与其他国家进行洽谈，签订禁止在外层空间放置武器的条约，并欢迎更多的伙伴国加入。今后，中国对于报废卫星的处理、空间碎片的清除等都可采取透明的方式。在开展空间活动前与可能受到影响的国家进行事先磋商，并提前做好赔偿责任的安排以扫除空间态势感知共享的后顾之忧。一边以身作则积极为共享空间态势感知扫除障碍，一边积极寻找可信赖的合作伙伴签订双边或者多边共享协议，是中国加强跨国界空间态势感知共享的最切实可行的方法。

加快国内共享空间态势感知立法进程，明确私营主体责任

《2016中国的航天》白皮书中明确写道，“中国航天事业在接下来的发展中应该着力加强法律法规体系建设，加快推进以航天立法为中心的法制航天建设，研究制定空间数据等法规，依法指导和规范各类航天活动，为航天强国建设提供有力法制保障。”中国可以借鉴《美国法典》，以国内立法的方式对本国国内的私营卫星运营商加强管理。首先，可以尝试建立一套卫星运营商的审查机制，着重考察私营公司、企业在设备、技术等方面具备何种程度的能力，高标准、严要求的准入机制应当成为私营主体从事航天事业的门槛。航天事业更新换代速度快，可以考虑建立相应的定期抽查、年检制度，对私营主体进行实时监督，对于检查不合格的主体实行强制退出机制。其次，制定相应的行业规范，明确私营主体所享有的权利以及应当遵循的义务。最后，明确私营主体责任与国家责任，即何时由国家承担责任，何时由私营主体自身承担责任以及承担何种责任。上述种种都可以通过立法进行详细规范，最终形成一套完善的航天法律法规体系。

5 结语

探索和利用外层空间一直是人类不懈的追求，当今世界越来越多的国家高度重视并积极发展航天事业，航天技术正对人类社会生活方式产生重大而深远的影响。在新的历史起点上，空间态势感知走进大众视野，在意识到其可能为航天发展带来突破性贡献的同时，各国也需要在借鉴已有经验的基础上，进一步推动并完善共享空间态势感知的全球性立法。作为航天大国，中国致力于与各国一道在积极开展国际交流与合作的基础上，使空间态势感知在更广范围、更深层次、更高水平上服务和增进人类福祉，不断推进人类在外层空间的和平发展。