美国《国防航天战略》要点分析

苟子奕 韩春阳（战略支援部队信息工程大学）

2020年6月17日，美国国防部公布《国防航天战略》（以下简称《战略》），这是特朗普总统于2019年12月宣布成立太空部队后公布的第一份太空战略报告，意义重大。美国国防部长马克·埃斯珀在发布《战略》时强调：“《国防航天战略》是确保太空优势、国家当前和未来太空重要切身利益的下一步措施，本战略明确了通过分阶段措施实现未来10年所希望达成的太空领域目标。”《战略》的出台既明确了美国太空部队建立后对太空领域的认知判断，也反映出了美国在太空领域的核心国家利益与战略目标，还为未来美国太空部队的建设规划了行动方案。本文拟在阐述《战略》的出台背景基础上，解读报告的主要内容，并分析美国太空战略的主要特点。

1 《战略》出台的主要背景

美国在太空的优势地位面临挑战

随着当前世界太空技术的发展，太空领域已成为各国重点发展、利用和争夺的领域。世界各国开展的太空活动迅速增加，为各国带来经济及安全利益的同时也极大地增加了太空环境的复杂性。根据美国忧思科学家联盟的统计，截至2019年9月30日，全球在轨卫星数量达2218颗，其中美国1007颗、中国323颗、俄罗斯164颗，其他国家共有724颗。同时，各主要国家为了实现自身的太空利益，也对太空规则提出了不同的倡议，太空出现了明显的多极化趋势。

在此背景下，世界主要航天国家也将军事航天力量的建设作为重点项目不断推进，各国也相继开展了太空战略规划、太空军建设等一系列方案以提升太空军事力量。2019年7月，法国总统马克龙宣布在空军内部成立太空军事指挥部，日本也将于2022年创立太空部队的计划提前至2020年，且于2020年5月组建了首个太空作战中队，强化以空间情况监视为主的能力建设。此外，印度方面也在积极发展太空力量，于2019年3月测试了一种反卫星武器，并通过国防航天局、国防太空研究组织等机构的设立为建立太空军打下基础。

太空领域多极化发展及各主要大国太空军能力的建设使得美国担心这一趋势将削弱其在太空的“领导地位”，故美国正通过强化其太空军事力量来维持自身的优势。2019年8月，美军成立太空司令部，进一步在作战指挥方面提升了美军的能力，并逐步实现各军种既有天基力量的整合。2019年12月20日，美国总统特朗普正式签署生效《2020年国防授权法案》，法案授权组建美国太空部队。在美国国防部提交的2021年国防预算申请中，太空部队投资高达180亿美元，远远高于《2020年国防授权法案》规定的投资，足以体现出美军对天基力量建设的重视。

美国太空军事战略文件亟需完善

虽然美国对太空部队的建设早已起步，但缺乏专门阐述美国太空军事战略的战略文件及规划方案。特朗普政府太空军事战略散见于2018年《国家太空战略》、2018年《美国国防战略》等报告文件中，正是出于完善美国太空军事战略的考量，推动了《战略》的出台。

《战略》认为，美国国防航天战略的实施将使国防部实现其战略目标，对资源和风险管理进行必要的优先排序，最大化美国在太空领域的国家利益。具体来看，《战略》在主体内容中首先提出了美国在未来10年内需要实现的太空领域的预期目标，在此基础之上，报告对当前太空的战略环境进行分析，提出了美国面临的威胁、挑战及机遇。为了解决上述威胁及挑战，《战略》明确了美国国防航天战略的战略方针，并提出了四个工作重点。

2 《战略》对预期目标与战略环境的界定

明确以发展太空军事力量为目标

《战略》明确了美国将以发展全面、稳定的太空军事力量作为预期目标。《战略》提出美国将利用太空力量来开发、影响及控制太空，为此，未来10年内美国需要实现以下预期目标：“拥有持续、全面的军事力量，是美国及其盟国和伙伴利用太空的基础。美国需要保持太空领域的安全、稳定及自由探索，通过利用太空，美国可在冲突期间内针对各领域规划、设计和使用军事力量。”从《战略》对预期目标的阐述可知美国将全面、持续、稳定的太空军事力量作为其利用太空的基础，并意图强化太空部队在其他领域的作战能力。在此基础上，报告提出要在三个方面提高太空力量。首先是保持美国在太空的优势，这一方面主要强调美国威慑和击败潜在对手的太空能力；其次是为国家及联合作战提供太空支持，指出在维持太空优势力量的同时也需要与盟国及合作伙伴共同利用太空；最后是确保太空地区的稳定性，即美国意图通过以上两方面谋求太空的“领导”与“管理者”的地位。

在阐述预期目标的基础上，《战略》对美国面临的太空战略环境做出判断。报告认为大国在太空领域的竞争决定了当前该领域的战略环境，提出美国面临的中心问题是潜在对手在太空的意图及能力的发展，这些在给美国带来威胁、挑战的同时也创造了机遇。

从对手、自身、环境层面梳理挑战

从《战略》对威胁的判断来看，报告明确将中国和俄罗斯作为主要威胁。一方面，报告认为中国及俄罗斯在加快太空力量的能力建设；另一方面，报告认为两国均将太空作为未来战争的重要领域，这将构成对美国“最直接、最严重”的威胁。

在挑战上，报告梳理了可能限制预期目标的诸多因素。一是来自潜在对手的挑战。《战略》认为潜在对手迅速提升其太空领域技术与能力，强化“太空对抗活动”，这都对美国及其盟友带来挑战。二是自身能力的限制。报告认为美国在应对太空领域出现的挑战经验有限，这一方面是由于客观能力建设的不足，另一方面则是由于国际社会对太空领域的诸多概念尚未达成共识，对于“不安全”、“不负责任”、“威胁性行为”等概念的认知存在差异，这影响了美国太空行动的开展。三是受制于外部的客观环境。这里既指太空领域复杂化、多极化对美国带来的挑战，也指由于公众对太空的认知仍然有限所带来的影响。

系统分析美国太空战略环境的机遇

在机遇上，《战略》认为当前太空领域的战略环境在给美国带来威胁与挑战的同时，也提供了诸多机会，有利于预期目标的实现。

其一，报告认为国家领导层已经充分认知到了太空对国家安全及繁荣的重要性，并突出军事手段在其中发挥的重要作用。美国以《国家安全战略》、《国防战略》、《国家太空战略》为指导，正在不断强化资源投入，以确保美国在太空领域的领导地位。例如，2018年发布的首份《国家太空战略》强调美国的太空战略以国家安全战略为基础，强调在太空领域实现基于实力的和平，并将强化太空威慑与作战能力作为太空战略的支柱之一，将维持太空军事霸权作为目标之一，足以显现美国领导层对于太空军事化政策的重视。

其二，报告认为通过组织改革首次建立了以太空为中心的管理指挥体制。除了建立负责威慑及塑造太空安全环境的太空司令部与主管整合美军各军种太空作战的专业人才和优势资源的太空作战司令部以外，空军内部还成立了航天发展局（SDA），并建立了新的太空采办领导和管理机构。具体来看，太空部队采办委员会（SFAC）将监督和指导航天发展局、太空与导弹系统中心（SMC）、太空快速能力办公室（SpRCO），简化国防部太空发展工作的领导和协同工作。在航天发展局转型完成后，美国太空军将建立统一的机制。

其三，报告认为美国在太空领域维持着与同盟及伙伴国家的稳定关系，这为美国创造了重要的优势。《战略》提出美国可同其他国家合作开发太空，共享太空有关的信息和情报，甚至通过太空联合作战来保障美国在太空的行动自由。当前美国已同多国签订太空和数据的共享协定来加快太空军事伙伴关系的培育。2019年，来自美、英、法、德等7国军方的参谋长和高级航天官员在美国太空司令部探讨联合太空行动倡议，声称将增强太空态势感知和数据的共享能力。美国意图利用情报共享、技术协定等手段拉住盟友，巩固其在太空领域的优势地位。

其四，报告特别提出公私伙伴关系的扩大所带来的机遇，认为由私营部门推动的投资简化了采办流程，从而进一步强化美国的太空能力。

3 《战略》提出的四项工作重点及其特点

在对美国在太空领域的预期目标、战略环境进行阐释之后，《战略》提出了实现目标的具体战略方针，从而在解决威胁与挑战的同时实现预期目标。总的来看，战略方针的核心目的是实现太空领域的职能转换，使太空力量实现以支援职能为主向以战斗职能为主的转换。在战略方针的指导下，报告按照优先级顺序提出了四项具体工作重点：一是在太空中建立全面的军事优势；二是将军事太空力量整合到国家、联合和联盟行动中；三是塑造战略环境；四是与盟国、合作伙伴、工业界以及其他美国政府部门和机构合作。从上述工作重点可以看出美国太空军事战略在实施中的一些特点。

体现了特朗普政府“以实力求和平”的总体战略构想

从《战略》的工作重点优先级排列可知，美国将建立全面的太空军事优势作为首要工作重点予以强调，显现出美国希望通过太空军事力量的提升来获取对太空的“控制权”。在具体军事力量建设上，报告不仅强调“硬实力”的发展，也重视“软实力”的培育。在“硬实力”上，美国在未来将重点发展以情报、指挥与控制协同能力为代表的太空能力，从而构建太空领域的军事优势；在“软实力”上，《战略》提出为塑造优势地位，美军需要制定太空作战相关的条令，并发展关于太空作战的技能与知识教育。此前，美国参谋长联席会议已于2018年4月发布最新《太空作战》（JP3－14）条令，首次提出“太空联合作战区域”等概念，并对“太空任务保证”、“太空任务能力领域”等概念进行界定与划分。

反映了“同盟合作”、“公私合营”的太空战略构建模式

工作重点的实施主体体现了美国的太空军事战略不仅强调同盟及伙伴国家的共同行动，也同样重

视同私营机构合作，意图将私营太空活动纳入到太空架构中。报告规定的工作重点中强调将军事太空力量整合到国家和联合行动中。这要求太空司令部需要具备在突发事件期间计划、演习及执行联合作战的能力，实现国家间作战、情报、能力和人员的整合，最终依托太空司令部实现美国同其他国家在太空领域的作战一体化，从而进一步塑造优势地位。而在政府同私营机构的合作上，报告规定对国防部商业许可审批流程进行现代化方法改造，利用商业技术和采办流程优化来加强国防部同政府主要部门、机构及私营公司的合作。如国家太空委员会将太空探索技术公司（SpaceX）、蓝色起源公司（Blue Origin）等私营航天公司作为顾问组成员，太空联合作战中心（JSpOC）则通过增加商业公司代表席位强化私营机构的参与。

突出了美国意图谋求太空领域全方面优势的战略考量

《战略》对塑造战略环境的主张体现了美军意图全方面构建优势地位的考量。报告不仅认为美国应当具备威慑潜在对手的太空能力，更意图通过其力量地位优势及与同盟的合作实现太空规则的构建。在构建上述战略环境的工作重点上，《战略》提出：一要通过各种方式使公众了解太空日益增长的对抗性威胁；二要阻止针对美国及其伙伴在太空领域的潜在攻击；三要互通太空领域的相关信息；四要促进有利于美国及其盟友的太空行为标准及规范。由此可知，报告对战略环境的定义较为宽泛，不仅泛指美国自身的太空实力优势，还强调公众认知环境的改变、盟友与伙伴的合作、太空规则的构建。按照这一规划，美国的太空战略环境塑造将是一个长期不懈的构建过程。

4 《战略》出台的影响

《战略》作为特朗普政府任期颁布的首份太空军事战略，强调以全面构建太空军事优势为基础，以美国利益优先为主导，塑造美国及其盟国主导下的太空战略环境。该战略的实施将对美国太空军事力量发展、国际太空治理及国际安全产生重大影响。

报告的提出将会促进美国太空军事力量的发展。《战略》将在太空建立全面军事优势作为未来10年的首要工作重点，并强调“硬实力”同“软实力”的共同提升，这些无疑对未来美军的太空军事化建设提出了新的更高要求。此外，报告还强调将私营企业纳入美军能力建设的范围中，并通过组织机构的调整与建立来完善此种模式。此种模式将深化美国在太空领域的公私伙伴关系，进一步提升天基导弹防御系统等高新太空技术的发展。例如，太空发展局与美国国家侦察局（NRO）合作开发“天基传感器层”，用于防御高超声速武器。又例如，2019年4月，美国空军采购弹弓航天公司（Slingshot Aerospace）的“轨道大力神”（Orbital Atlas）产品，运用人工智能和机器学习技术搜集分析太空观测数据，从而获取地理空间情报，进一步强化政府部门同私营机构在太空领域的技术合作。

《战略》虽然促进了美国太空军事力量的发展，但却会对国际太空治理和国际安全环境带来负面影响。报告对于太空军事化的强调无疑对被誉为“外空宪法”的《外层空间条约》造成挑战，从而不利于太空的国际治理。《外层空间条约》规定的基本原则明确强调：“各国需和平利用太空，将月球和其他天体绝对用于和平目的。”此外，由于太空同反导、核威慑等国际军控议题紧密相连，该战略的实施或将进一步刺激太空军备竞赛、反导竞赛并延缓核裁军进程，对国际安全环境造成消极影响。