浅析美国国家航天委员会对其航天发展的作用

2020-10-14许菁菁郭筱曦北京空间科技信息研究所

国际太空 2020年9期

许菁菁郭筱曦（北京空间科技信息研究所）

2017年6月，美国总统特朗普签署行政令，重启美国国家航天委员会（NSpC），直接隶属于总统行政办公室，由副总统麦克·彭斯担任委员会主席，总统副助理斯科特·佩斯任委员会执行秘书。彭斯表示，重启国家航天委员会是为了更好地协调美国航天活动在国家安全、商业、国际关系和科研方面的协调一致性和持续发展。2020年2月，白宫发布修订版行政令，对前述行政令进行了部分修订和补充。美国国家航天委员会是美国国家航天政策的主要制定者和推动者，对美国航天的发展起到极大的影响。到目前为止，航天委员会已经制定并由总统签署四项航天政策令、一项国家航天战略、一项关于外空资源采收的行政令和一项关于涉核任务发射审批程序的总统备忘录。

1 航天委员会的三起两落

国家航空航天委员会时期（1958－1973年）

美国国家航天委员会的前身最早可追溯到1958年。《美国国家航空航天法案》授权总统主持一个航空航天咨询工作组，即国家航空航天委员会（NASC），成员包括国务卿、国防部长、美国国家航空航天局（NASA）局长、原子能委员会主席和另外4名由总统任命的成员，其中1名来自行政部门，3名来自政府以外。但时任总统德怀特·艾森豪威尔对这种咨询机制没有什么兴趣，也从来没有雇用任何职员来保障它，他更喜欢在内阁或国家安全委员会会议上讨论航天问题。

1961年1月，继任的约翰·肯尼迪总统在任职3个月后重新组建了NASC，并建议对委员会章程进行立法修订。修订后的章程于1961年4月签署，由副总统林登·约翰逊负责5人工作组，同时任命了爱德华·威尔士为NASC首任执行秘书。NASC最活跃的时期是1961年4月～5月，当时政府正在考虑民用航天计划的未来，并最终选择了登月目标。威尔士曾协助起草1958年创建了NASA和NASC的立法，并在20世纪60年代担任白宫航天事务的首席顾问。他还协助制定了成立通信卫星公司（COMSAT）的立法。1969年退休后，他仍是NASA顾问。

在美国成功登月后的几年里，该委员会的活力和影响力逐渐减弱，在尼克松政府时期制定了广泛的后“阿波罗”载人航天计划，但在很大程度上被白宫和国会忽视或拒绝，导致其（以及科学顾问委员会）在1973年尼克松总统开始第二任期时被裁撤。

消失时期（1973－1989年）

在卡特政府（1977－1981年）之前，白宫未设航天顾问工作组，期间这项工作是在科学咨询委员会（SAB）内进行的，而科学咨询委员会也是到福特政府（1974－1977年）后期才恢复。1982年，里根政府在国家安全委员会（NSC）内设立了航天咨询职能，作为高级跨部门工作组（SIG）的一部分，称为SIG航天小组。SIG航天小组的成员包括来自以下机构的代表：国家安全委员会（主席）、国防部、国务院、商务部、交通部、中央情报局、军备控制和裁军机构、NASA及科学与技术政策办公室（OSTP，无表决权）、管理与预算办公室（OMB，无表决权）。

SIG航天小组成立后的每一年，NASA授权委员会都试图说服里根总统用一个新的航天委员会取代它，但被总统拒绝，甚至有一年否决了NASA授权法案，仅仅因为一项修正案要求恢复航天委员会。

国家航天委员会时期（1989－1993年）

老布什总统更愿意接受国会关于重建航天委员会的要求，这也是他竞选时的承诺之一。他在1989年4月通过12675号行政令重新组建了国家航天委员会（NSpC），以应对所有军用、民用和商用航天问题。国家航天委员会没有恢复原来关于在政府以外任命成员的规定，但允许设立特别委员会，这就促成了日后奥古斯丁委员会等的出现。

时任NASA局长理查德·特鲁利希望NASA能专注于航天飞机和空间站，并公开表达不支持老布什总统宣布的“太空探索倡议”（SEI）计划，这使得NASA与航天委员会的关系恶化。1992年2月，特鲁利局长被逐出委员会。委员会和国会的工作人员也并不合作，而关心委员会的国会议员将其视为一种从国会和NASA手中夺取航天政策控制权并巩固其在白宫地位的手段。在人员配备上，只有执行秘书和商业航天主管是总统行政办公室职员，其他所有人都是参与航天活动的机构临时指派的。

停止运行（1993－2017年）

此后国家航天委员会虽未正式解散，但实际上已于1993年停止运行，成了克林顿精简白宫官僚机构承诺的牺牲品。虽然科学咨询委员会有一小队工作人员负责处理航天问题，但没有专门研究航天政策的正式咨询机制。

小布什总统建立了政策协调委员会（PCC）机制，类似于里根政府的高级跨部门工作组，主要职能是协调跨部门的问题和政策。在航天方面，PCC负责制定国家航天政策及关于遥感、导航、发射和探索这四个独立领域的总统令。具体来说，这项工作是在由国家安全委员会航天政策主管主持的工作组中进行的。一旦由机构负责人签署同意，决策和指示将提交给国家安全顾问，由其审查并决定何时、如何提交给总统。

2008年奥巴马竞选时承诺要重建NASA，“以便制定探索太阳系的计划”。几乎同期，参议员韦恩·阿拉德在国会牵头，由国家空间安全组织管理独立评估小组发布报告，其中第一条建议就是“总统应该重建国家航天委员会”。但实际上在奥巴马总统交接期间并没有出现航天委员会。

重建（2017年）

2017年6月，特朗普总统签署的《恢复国家航天委员会的总统行政令》规定了该委员会的目的、组成、职责、管理规定、汇报制度、总则等内容。2020年2月，白宫发布修订版行政令，对前述行政令进行了部分修订和补充。

修订后，NASC的全部成员包括副总统（应担任委员会主席）、国务卿、国防部长、商务部长、运输部长、能源部长、国土安全部长、国家情报局局长、管理预算办公室主任、总统国家安全事务助理、总统经济政策助理、总统国内政策助理、NASA局长、科学与技术政策办公室主任、参谋长联席会议主席，以及由委员会主席确认的其他行政部门和机构的负责人、总统行政办公室内的其他高级官员。

委员会应就国家航天政策和战略向总统提供咨询和协助，并履行总统随时下达的其他职责。具体包括：①审查美国政府的航天政策，包括长期目标，并制定国家航天活动战略；②拟制关于航天政策和与航天有关问题的建议；③监控并协调国家航天政策和战略目标的落实情况；④促进民用、国家安全和商业航天部门之间的密切协调、合作以及技术和信息交流；⑤就参与美国政府开展的国际航天活动提供咨询意见；⑥促进解决有关重大航天政策和航天相关政策事项的分歧。

根据行政令，还为重组后的国家航天委员会设立了独立的用户顾问工作组（UAG），旨在代表工业界和其他非联邦利益相关方向国家航天委员会提供专业见识，提交调查结果和建议报告。UAG是受《美国联邦顾问委员会法案》（FACA）管理的联邦顾问委员会，在国家航天委员会的审议和程序中，UAG有机会和义务代表所有用户的利益，而不仅仅是UAG成员的利益。UAG成员任期2年除非提名连任，当前成员包括美国国内大部分主要宇航公司以及该行业一些较小型公司的总裁和首席执行官。

2 重建航天委员会后的美国航天政策动向

2020年5月，国家航天委员会执行秘书斯科特·佩斯透露，委员会正着手修订2010年奥巴马政府颁布的现行《美国国家航天政策》。同时表示，委员会正与美国联邦通信委员会（FCC）和其他机构讨论新的轨道碎片减缓条例。委员会可能还在构思网络安全、供应链和核动力方面的政策令。

美国每届政府通常都会发布一项国家航天政策，2017年12月，特朗普政府通过《航天政策1号令》（SPD－1）对航天政策进行了部分修订，但尚未进行全面更新。2018年3月，白宫发布《美国国家航天战略》。5月，特朗普签署《航天政策2号令》（SPD－2），简化商业航天的监管。6月，特朗普签署《航天政策3号令》（SPD－3），确立国家空间交通管理政策，指示商务部负责民用空间交通管理。2019年2月，特朗普签署《航天政策4号令》（SPD－4），正式组建美国武装部队第六个军种—天军。

2020年4月2日，FCC发布了一份轨道碎片减缓条例修订草案，但在4月23日的公开会议上推迟了大部分规定的发布时间以作进一步研究。主要的批评声音指向了某些规定制定的过程缺乏技术能力支持。佩斯表示，国家航天委员会正与FCC就此进行长期对话，商务部也将发挥主导作用。

4月6日，特朗普总统签署名为“鼓励国际社会支持采收和利用空间资源”的行政令，确立了美国开发地外资源的政策，同时要求美国国务院领导跨机构工作，鼓励其他国家采取美国立场，支持“安全、可持续的公私两方采收和利用空间资源的行动”。作为对该行政令的进一步落实，5月15日，NASA正式出台《阿尔忒弥斯协定》（Artemis Accords），作为在月球表面开展国际合作的规则框架，依据这一基本原则，与其他希望就“阿尔忒弥斯”计划开展合作的国家签订双边协议。

5月19日，美国商务部发布新版商业遥感规则，取消了此前对商业遥感系统施加的诸多限制，代表美国政府将不再采用风险评估方法判断系统可能对国家安全造成的风险；相反，美国政府将把更多保护国家安全的重担转嫁给自己，重点放在降低由全球遥感行业带来的风险上。

美国实施的重大航天工程或计划（国家航天委员会存在时期）

6月17日，美国国防部发布新版《国防航天战略》，取代了奥巴马政府发布的2011年版文件。新版《国防航天战略》以特朗普2018年国防战略为基础，呼吁美国军队做好准备，与俄罗斯等崛起的军事大国竞争。

在以上种种航天政策动向背后，美国国家航天委员会都起到了关键的推动作用。

3 航天委员会对航天的作用

推动航天决策的正面作用

美国航天界人士对重新组建的国家航天委员会将推动、引导面临新挑战的国家航天政策持谨慎而乐观的态度。单一实体全面监督美国航天活动的做法曾是孕育了美国航天能力基础的一部分。重建后的国家航天委员会行动速度也受到了政府内外人士的赞扬，与过去制定航天政策的跨部门结构相比，现在官僚作风大大减少，迭代工作组的层级也大大减少，由于机构的简化，委员会能够更快地制定政策。

在SPD－2的行文中可以发现，国家航天委员会非常重视执行力。SPD－2通过美国联邦航空管理局（FAA）呼吁运输部为商业航天发射和再入制定简化的规章制度。典型的FAA规则制定过程需要数年时间，而公众评议、最终裁决和规则发布至少还需要1年，但SPD－2（2018年5月发布）要求在2019年2月1日之前完成拟议规则制定通知（NPRM）。航天业对于国家航天委员会促进设定具有挑战性的最后期限是非常感激的。FAA代理副局长承认，SPD－2迫使他们加快了规则制定过程。

以往航天政策制定工作得到的教训

里根政府时期在国家安全委员会内设立航天咨询职能的安排，被包括国会议员在内的许多观察人士认为无益甚至有害。这些成员不是机构首脑，没有决策权力，导致地盘之争并且成果甚微。此外，该机构不直接向总统报告，其输出要通过国家安全委员会过滤，有可能在到达总统之前被改变甚至被舍弃。

国家航天委员会对航天决策制定的作用图析

老布什政府时期，首次组建了真正意义上的国家航天委员会。因时任NASA局长与总统的理念不同，NASA以航天员为基础的主要管理层与国家航天委员会之间摩擦不断。此外，航天委员会与国会的关系也很冷淡，人员配备也造成了一些困难，最终导致航天委员会在1993年停摆。

小布什政府时期建立的政策协调委员会机制决策过程旨在充分体现行政部门中所有可能的利益相关方，倾向于包容而非效率。例如一项航天政策的制定要花3年时间，在期间大部分时间里，每周都有20多人参加机构间会议，每个人都代表各自机构的几个到几十个人。这些机构的大多数高层官员在整个过程结束之前基本上都不参与，这不仅使他们与早期的创造性投入和辩论隔绝开来，而且还妨碍了他们在过程因缺乏行政干预而中断时调解的能力。

很多研究已经得出结论，美国的航天事业是支离破碎的，而国家航天委员会的设立是必要的。这些研究包括2001年国家空间安全管理和组织结构评估委员会报告，2008年阿拉德委员会（Allard Commission）报告以及2017财年的国防授权法案。