从中美贸易争端看WTO争端解决机制

2020-11-29刘瑶

科技与创新 2020年5期

刘瑶

（首都经济贸易大学法学院，北京100071）

1中美贸易摩擦与WTO

1.1 中美贸易摩擦破坏WTO争端解决机制

中美两国都是WTO的成员国，美国作为WTO最重要的成员国，在中美贸易摩擦问题上依据其国内法和单边措施来制裁，尽管美国援引GATT21条安全例外（第二十一条（安全例外）本协定不得解释为，（乙）阻止任何缔约国为保护国家基本安全利益对有关下列事项采取其认为必需采取的任何行动），将中美贸易摩擦跳出WTO的框架，实则是对WTO争端解决机制的破坏。当今世界经济格局的多边贸易体制中的主要矛盾皆通过WTO争端解决机制来解决，美国此举显然是公然违反WTO规定，违反国际法精神的行为，并且对其他成员国造成了非常不好的范例，很多成员国可能会效仿美国，采取单边措施进行制裁。如果所有的成员国都选择回避使用WTO争端解决机制，那么WTO体制将没有存在的意义。

1.2 国际社会的态度

欧盟在中美贸易摩擦的问题上态度明确，认为美国违反了WTO的相关规定，无论是232调查（指美国商务部根据1962年《贸易扩展法》第232条款授权，对特定产品进口是否威胁美国国家安全进行立案调查）还是301调查（是美国《1974年贸易法》第301条的俗称，一般而言，301条款是美国贸易法中有关对外国立法或行政上违反协定、损害美国利益的行为采取单边行动的立法授权条款），这些脱离WTO争端解决机制框架的单边制裁措施都是违反WTO规定且没有法律依据的，美国的这些行为对WTO体制造成了严重的破坏。从目前来看，欧盟和中国的处境类似——美欧双方在钢铁关税方面存在很大冲突。欧盟一针见血地指出美国的目的在于维护本国产业，而安全例外只是其征收钢铁和铝制品税的幌子。虽然欧盟获得了美国给予的暂时对钢铝制品的关税豁免，但是期限仅为数月，欧盟要求美国将其豁免改为没有期限的长期豁免以保护自身的权益。

此次中美贸易争端中美国接连数次以本国法为依据，直接跳过WTO争端解决机制实施单边制裁措施，试图对中国适用限制性单边措施的做法，不仅仅是对DSU第23条的严重违反，也是对欧盟作出的“不会根据301调查结果采取单边措施”承诺的违背。

2 中美贸易争端的焦点

已经提交WTO的案件中，双方的焦点集中在对美国的“232调查”进行定型以及“301调查”的合规性问题上。

2.1 232调查的定型问题

美国根据本国法对中国的钢铁和铝制品进行了加征关税的贸易制裁措施，随后中国依据《保障措施协定》第八条第二款的规定，以美国加征关税的行为构成贸易歧视，违反保障措施为由将争端提交到WTO争端解决机构，而美国却称其是依据GATT1994的安全例外而非保障措施，从中国进口钢铁对美国的国家安全造成了损害。美国还表示中国针对“232条款”所作出的对等中止减让行为不符合WTO项下的相关规定，“232调查”并不属于保障措施，因此中国的应对措施缺乏WTO法律依据。最重要的是，美国认为“232措施”适用GATT1994安全例外，属于国家安全问题，安全例外条款赋予了成员国“自决权”，因此不应当受WTO争端解决机制的管辖。

安全例外实际上是多边贸易体制的妥协产物，多边贸易体制建立在各成员国妥协的基础上，各项协议都是妥协的产物，因此WTO中安全例外规则本就是模糊的概念，赋予了各成员国“自决权”却没有规定自决权行使的范围以及如何裁决安全例外争端，如果不加限制地允许成员国引用安全例外来回避对本国企业的保护，那么WTO存在的意义又在何处？

美国的232措施不属于保障措施是因为其所宣称的国防和国家安全的威胁和损害并不存在。首先美国的国防需求其国内产能完全可以自给自足，可见，美国的232措施目的在于保障本国企业的利益，并不是为了保障国家安全。其次，232措施的结果是限制了进口，但是其限制进口的钢铁却不是用于国防，因此，美国宣称的中国进口的钢铁和铝制品损害其国家安全是不存在的。

在WTO的实践中也可以找到案例证实美国232措施实质上为保障措施的主张，专家组反复强调DSU第11条是处理审查标准问题的核心，专家组需对所提交的事项作出客观评价（评价主要包括三个方面，即事实、是否有可用的相关涵盖协议、事实与协议的一致性），因此美国232措施实际上是以安全例外为挡箭牌，从设计与结构上来看，232措施实施的前提是进口增加对国内产业造成的严重损害，这与保障措施的前提是一致的。

中国的主张在国际社会上也得到了欧盟和印度的支持，他们都认为美国违反了WTO项下的义务，其实232措施的行为实质上属于保障措施的范畴。欧盟在中美贸易针锋相对的时刻选择支持中国，显然是对中国的认可和对WTO框架的维护。欧盟表示无论是何种贸易措施都需要在WTO框架内进行，并且WTO体系在框架内为成员国提供了多种争端解决途径。

2.2 301措施的合规性问题

在中国与美国的301措施案中，美国表示这次301调查不包括中国是否违反WTO协定义务，美国有权对中国这种“破坏WTO体制的、有害的、对贸易构成扭曲的政策采取自保措施”。美国提出，WTO应当允许其成员国对那些有违WTO的不公平且对贸易政策严重扭曲与破坏的行为采取相应的措施，如果WTO拒绝了此项要求，其就会在成员国之间丧失可信度。

中国认为301条款从其性质与目的上，与WTO所倡导的国际贸易精神相违背，并在之前的大量案例实践中也证明了这一点，美国通过《行政行动声明》，“明确、官方、反复而无条地”确认301调查是建立在争端解决机构判决的基础上，才不被DSB宣布301条款违反WTO规则。而对于单边措施的合规性，中国认为WTO所倡导的其成员合法的政策自由与单边主义的最大区别是是否运用到多边贸易规则；违反多边贸易规则就可以被认定为单边行为。

目前为止，美国并没有对其运用301调查的正当性进行论述，除了一再强调其已经采取的措施外，对中国采取的301调查并不涉及中国对WTO义务的违反与否，因此此次调查并不违反其之前所做出的“明确、官方、反复而无条件地”承诺。而《行政行动声明》中承诺将以WTO协定或损害美国在WTO协定下利益所进行的调查，其仅是针对“与违反WTO协定或损害美国在WTO协定下利益所进行的调查”。那么，如果正如美国所陈述的那样，不涉及中国在WTO协定下的义务，就有不受《行政行动声明》中相关承诺约束的可能性。

3 减缓中美贸易摩擦的应对之策

3.1 通过谈判和中美对话沟通机制增加两国互信

中美两国自建交以来，以各种形式建立了90多个对话沟通机制，其目的在于更有效地进行对话沟通，化解中美贸易摩擦。2018-05，中美双方就贸易摩擦事宜在北京进行了对话磋商，虽然没有达成实质性的协议，也没有使中美贸易摩擦得到实质性缓解，但是双方均表示愿意就此事继续进行对话沟通，随后美国即向中国发出希望继续磋商的邀请。由此可见，在中美贸易摩擦问题上，中国可以充分利用双边对话沟通机制去缓解贸易摩擦，并且用对话沟通机制进行促进和强化，使双方的沟通健康化、常规化、高效化。

3.2 适时做出反击措施，保障自身利益

中国如果单纯地寻求WTO进行裁决，将导致本国经济承受巨大损失，因此还应及时采取相应的贸易反制措施来遏制美国的单边贸易制裁行为，维护本国企业的利益，捍卫WTO体制。中国商务部在美国针对钢铁和铝制品的“232调查”后迅速做出了中止减让清单，拟对30亿美元的进口商品加征关税。随后美国向中国提出磋商的邀请，也正是由于中国的相应的反制措施非常及时，使得美国并不敢轻易作出单边贸易制裁的决定。但是与此同时应看到的是中国应该尽快出台一系列“非常规性的反制措施”以应对贸易摩擦和各种紧急情况，例如将政府采购的主要商品确定为国内生产和制造的产品，使中国在面临特殊情况时也能够保证国内贸易的稳定。

3.3 完善知识产权相关制度，提高自主开发创造力

此次贸易摩擦中的关键点是知识产权问题和核心技术问题，因此坚持创新驱动战略是中国解决该问题的核心，加速关键核心技术的进口替代和自主研发是关键。在大力推动创新研发替代核心技术的同时，也应该在立法上不断提高知识产权的保护力度，提高保护知识产权的保护标准不仅对发达国家有利，中国正处于急速发展之中，各项科技也需要完善的知识产权立法作为后盾。

新《反不正当竞争法》于2018-01起正式生效，该法对涉及知识产权不正当竞争行为的类型进行了增补、修正。中国已经意识到了知识产权法在立法上的不足，并且正在不断完善，在看到巨大进步的同时，也应该深刻反思在立法上与国际社会的差距，在此次贸易争端中探索未来的道路。