民族地区公共服务均等化的协同供给机制探析

（云南警官学院，云南 昆明，650000）

对于多民族国家来说，公共服务均等化不仅事关民生福祉与社会和谐，而且对于民族团结和国家共同体的建构具有重要意义。改革开放以来，我国的公共服务供给水平和均等化程度不断提高，有效地改善了各族人民的生活，但是随着经济社会发展的快速推进和人民群众对公共服务需求的增加，社会公共物品不足、公共服务供给不均衡的矛盾逐步凸显，这一点在民族地区显得尤为明显。民族地区受制于经济发展水平，公共服务供给能力和水平与发达地区存在较大差距，加之民族地区公共服务面临着区域差距与城乡差异并存交织、不同民族间存在需求差异、自然地理条件限制等方面的特殊情况，使得民族地区公共服务均等化问题变得更为重要和迫切。民族地区公共服务发展的滞后性和特殊性使得民族地区公共服务均等化问题更为复杂，依靠政府的单一力量显得力不从心，市场、第三部门等其他力量先后被引入民族地区公共服务供给当中，初步形成了公共服务供给的多元化格局。然而，公共服务供给的多元化主体之间如果缺乏有效的协调，就容易导致公共服务供给的碎片化困境。所以，民族地区公共服务供给均等化在推进供给主体多元化的同时，也必须建立彼此之间有效的协同机制。

一、民族地区公共服务供给问题的特殊性

公共服务均等化政策是多民族国家民族政策的重要内容之一。然而，在对于公共服务的一般性研究中，民族因素通常只是被作为不重要的影响因素，“民族的特殊政治属性对公共服务均等化的影响被改革服务理论所忽视”。[1]实际上，从民族政治与公共行政的视角来看，民族地区公共服务均等化不仅是民族成员个体生计的现实利益诉求，也是少数民族民主权利和发展诉求的体现。因此，民族地区公共服务在坚持区域原则的基础上，必须适当考虑不同少数民族对公共服务的多元化诉求。这种不同民族对公共服务的差异化诉求既构成了民族地区公共服务的特殊性，同时也对多民族国家的国家认同、国家统一具有重要的影响。

（一）民族差异与区域差异、城乡差异交织

民族地区大多是“老、少、边、穷、山”地区，这种情况导致民族地区公共服务面临着区域发展差异、城乡发展差异、不同民族发展差异的多重困境。从区域差异来看，民族地区大多位于边疆和西部地区，经济基础较为薄弱，基础设施建设滞后，使得民族地区的公共服务水平总体上低于全国平均水平。从城乡差异来看，民族地区城市化水平偏低，农村人口比重偏大，加之客观的自然地理条件的限制，城乡之间的公共服务不平衡现象在民族地区更为突出。西部大开发和“一带一路”等发展战略总体上有利于民族地区的发展，但是以区域为重点的发展战略往往导致对于不同民族公共服务的特殊性需求被忽视，不同民族间获得的公共服务不均衡。族际间公共服务的长期不均衡势必对民族团结造成负面影响。

（二）不同民族间的公共服务需求具有多元性

“传统的公共服务范式往往过度强调公共服务领域的政府理性，忽视政策受众对政策的切身感受”。[2]公共服务要实现不同民族间的均等化，就涉及民族之间相互比较。但是不同民族对均等化的认知存在差异，这种认知差异受到不同民族的历史文化传统和价值取向等主观因素的影响，而各民族又把这种对于均等化的不同预期强烈寄托于公共服务的政策安排当中。因此，由于公共服务受众的复杂性，在民族地区要实现不同民族公共服务的均等化很难找到一个全体公认的有效平衡标准。

（三）民族地区公共服务事关国家政治共同体的稳定

面对现代化和全球化的快速推进，各个民族在相互之间交流不断增强的同时，也在试图从本民族的传统中寻找自身的特殊性，建构民族认同来应对外来冲击。这种民族意识的觉醒不仅会对政府造成政策压力，甚至还会将国家共同体视为自身福利改善的阻碍，进而产生民族分离主义倾向。在这种情况下，即使公共服务均等化的政策安排在不断进步，但一些民族成员还是不认同政府的公共政策和国家共同体。因此，民族地区公共服务均等化问题绝不仅仅只是一个合理的财政安排的问题，民族关系的和谐、国家认同的维护等政治性要素也要纳入民族地区公共服务的制度设计中。

民族地区的公共服务均等化不仅考虑公共服务的一般性矛盾，还要对上述民族地区的特殊性问题予以充分的注意。这种特殊性构成了民族地区公共服务均等化面临的具体社会生态环境。诚然，由于民族地区发展过程中地区差异、文化差异和社会经济发展差异的客观存在，不同民族在公共服务均等化的需求方面具有差异性是十分正常的现象。问题的关键在于，如何在民族地区建立一个具有包容性和灵活性，既能适应民族地区公共服务多元化需要，又能有效促进民族团结的公共服务供给体系。

二、民族地区公共服务多元供给的碎片化困境

计划经济时代，政府是民族地区公共服务供给的单一主体。改革开放以来，随着经济体制改革的深化和西方新公共管理思想的引入，市场机制和社会组织等也陆续进入到民族地区公共服务供给体系中来。民族地区与全国其他地区一样，总体上也形成了公共服务供给的多元化格局。民族地区公共服务供给主体的增加，契合了不同民族群众对公共服务的多样化需求，但是由于民族地区社会经济发展水平的客观制约加之各种供给主体自身能力的限制，民族地区公共服务供给中出现了供给主体各自为政、力量分散的问题，形成了公共服务多元供给主体的碎片化困境。

（一）政府供给的垄断和效率困境

长期以来，政府始终承担着民族地区公共服务供给的最重要角色，同时也是民族地区公共服务供给模式改革的主导者和监管者。“政府最大的优势就是强大的财政资源和全面有效的执行体系”。[3]然而，政府的这种资源优势和力量优势并未有效转换为公共服务供给的优势。一方面，民族地区的政府出于政绩冲动和维稳压力，公共服务供给通常由政府自上而下的行政命令模式来推行，公共服务供给系统缺少社会成员的意见输入和对各民族群众需求的回应，造成硬性公共服务提供多、软性公共服务提供少，准公共服务提供多、纯公共服务提供少，无法满足各族群众真正急需的公共服务。另一方面，民族地区政府职能转变相对滞后，政府习惯于用计划经济的方式进行管理，造成民族地区公共服务领域的开放性不足，影响和限制了市场力量、社会力量的进入，公共服务依然是政府垄断占据主导，造成公共服务供给中的缺位、错位和扭曲现象时有发生。

（二） 市场供给的逐利和公平困境

新公共管理理论认为，公共服务改革就是要打破政府的垄断地位，扩大私营部门的参与度，将更多的市场化机制引入公共服务，形成公私部门之间的竞争关系，才能实现公共服务供给的最优化。随着民族地区社会主义市场经济的发展和行政管理体制的改革，私人、民营企业甚至外资企业等市场性力量逐步进入到民族地区公共服务供给中，通过特许经营、合同外包、凭单制度等市场化方式提供一些准公共物品，有效地提高了公共服务供给的质量和效率。然而，由于民族地区市场经济发展水平较低，企业整体实力较弱，不具备参与公共服务领域竞争的充分实力，外地有实力的企业往往又因为对当地政府及其管理水平的质疑而不敢、不愿意进入民族地区公共服务供给竞争当中。同时，由于市场化供给模式中企业的逐利天性，在缺乏有效监管的情况下，也会造成公共服务提供的“外部性”、损害公平正义等市场失灵现象，并滋生政府寻租等腐败行为。民族地区近年来发生的一些群体性事件都与企业参与当地开发和公共服务等问题有关。

（三） 第三部门供给的资源和监管困境

著名公共管理学家奥斯特罗姆认为，在诸如森林、草场等公共资源的公共事务领域，除政府和市场的力量外，自主治理也是有效的制度选择。[4]在民族地区，有许多传统的少数民族村社组织和民间组织形式在公共服务供给中发挥着重要的作用。另外，近年来，许多国内外的非政府组织、公益组织等也纷纷进入到民族地区，提供了很多少数民族基层群众急需的公共服务。然而，在公共服务供给过程中第三部门也同样存在着所谓“志愿失灵”的现象，这是因为基层的民族村社组织、NGO、NPO等组织的小型化、非官方、志愿性等特点使其具有财力有限、不稳定性等缺点，难以有效应对民族地区多样化的公共服务需求。另外，民族地区自主性的社会力量发育迟缓，公众的参与意识较为薄弱，社会自治能力不强，社会治理现代化程度较低，各族群众习惯于依赖政府对公共事务的管理，从而影响了当地社会组织对公共服务供给的参与。目前，参与民族地区公共服务的第三部门，很多是境外组织，这些组织往往打着公益的幌子，从事一些危害我国权益的活动，这同样需要高度警惕。

民族地区日益多样化的公共服务需要更为立体的公共服务供给。公共服务多元化供给充分发挥了各种主体的自身优势，弥补了过去政府单一供给的不足。但是，面对民族地区复杂而多样化的公共服务需求时，既可能产生“政府失灵”，也存在“市场失灵”和“志愿失灵”的问题。并且，也面临着不同组织间协调导致的成本过高问题。很多原本较为单一的公共服务因为供给主体的多元化而由多个部门来提供，而参与供给的不同性质的部门或组织间由于彼此权责界限不清，遇到具体的问题时相互推诿塞责，最终导致多元化的供给不能有效形成整体合力，反而导致一些民族地区有利可图的公共服务供给过剩，像一些群众基于民族习俗而急需的特定公共服务需求则供给不足。在公共服务均等化体系建设过程中，由于民族地区的特殊性和复杂性，在厘清多元化供给主体的边界之外，还应当探寻有效化解公共服务供给碎片化问题的政策机制。

三、协同机制是民族地区公共服务供给均等化的正确选择

协同问题是许多学科都要研究的热点问题。协同理论源于“协同学”，也就是探究系统协同作用的科学。协同作用的原理最早来源于自然科学，20世纪60年代，德国从事激光技术研究的科学家赫尔曼·哈肯教授在研究中发现，任何复杂系统都存在要素独立运动和整体运动两种状态。当系统内要素独立运动占据主导地位时，系统会呈现出杂乱的无规则运动；当系统内部要素相互协调，整体运动占据主导地位时，系统呈现为有规律的有序运动状态。哈肯将这种现象称为“协同效应”。[5]运用协同效应来诠释民族地区公共服务多元主体的和谐关系是比较合适的。

协同理论被运用于公共服务领域，是新公共管理运动发展的结果。随着现代公共管理事务的逐步复杂化和治理理论的兴起，协同理论被引入公共管理领域，协同政府、协同治理、跨部门协作等概念探讨的都是公共服务的多元主体的协同协作问题，都强调通过建立制度化、常态化的多部门跨界合作来应对公共治理的各种问题。公共服务的多元主体协同问题之所以受到重视，既有理论层面的原因也有现实的因素。首先，协同被认为是对新公共管理改革的回应。新公共管理改革运动在西方发达国家兴起于20世纪的70、80年代，它强调打破政府的垄断，倡导在公共服务方面的公私合作，协同理论恰恰回应了这一潮流；其次，随着新公共管理运动的推进，政府在自我革新中不断实现了权力的下放和向社会转移，政府为了协调各种权力主体的关系开始强调协同的重要性；最后，现代社会问题的复杂性使得凭借单一主体的力量难以有效应对突发性危机和事件，必须借助全社会的力量，这就需要一个更为有效的协同管理体制。事实上，当公共服务供给主体超过一个的时候，就会必然产生协同需求。公共服务供给的协同机制涉及的就是不同主体间的协调与合作，是强调跨部门跨地区的主体通过纵向和横向的合作，为公众提供无缝隙的公共服务的过程和机制，具体表现为三个层面的协作整合：一是不同层级的协作；二是不同功能部门的协作；三是公私部门的协作。

从协同理论出发，民族地区公共服务均等化的协同供给应当以不同民族群众的需求为导向，政府发挥主导作用，强化市场机制的作用，构建多中心供给主体互动合作的模式。具体来说，首先，各族群众的需求是核心。少数民族地区发展也正在经历由温饱型向生活小康的发展型转变，少数民族群众生产生活的社会化和市场化程度极大提高，对公共服务的需求也在逐步增多并趋向多样化。例如，基础教育、公共文化、公共卫生和社会保障等是各个少数民族群众具有共性的迫切的公共服务需求，而宗教性公共服务对于部分民族群众来讲是必需性的，而对于有的民族群众则并不一定。民族地区公共服务协同供给应当把满足各民族群众多样化的公共服务需求作为机制建构的出发点和落脚点。其次，政府组织是主导。实现民族地区与全国的同步小康必须缩小民族地区在区域之间、城乡之间和族际之间的公共服务差异。政府在保障所有公民的基本公共服务方面具有义不容辞的责任。民族地区公共服务不仅关系少数民族群众的民生改善，也关系国家政治共同体的稳定。民族地区经济和社会发育的滞后性决定了政府必须在实现公共服务均等化方面发挥主导作用。再次，市场化运作是基础。市场在现代社会的资源配置中起决定性作用。政府要在充分促进市场机制发挥作用的前提下，明确自身与市场在公共服务供给中的合理边界。政府负责提供基本公共服务，其他的各类准公共产品则交给市场来提供。民族地区市场经济发展相对落后，政府要为各种市场主体进入公共服务领域提供良好的环境和完善的政策保障；最后，多元主体相互协作。政府、市场、社会组织在公共服务供给中各有优劣，构建多元主体之间的互动协作机制，有利于建立一个“从上到下”与“从下到上”相互结合的公共服务供给合作网络，有利于满足民族地区各族群众的差异化需求，形成民族地区公共服务的无缝隙覆盖。

四、民族地区公共服务均等化协同供给机制的构建路径

“协同是解决公共服务多元主体供给导致的碎片化的机制选择”。[6]在协同成为公共服务供给中一个基本共识的前提下，更为重要就是要构建实现协同供给的具体路径，民族地区公共服务均等化协同供给机制构建要从宏观层面的战略协同、中观层面的结构协同和微观层面的操作协同来共同推进。

战略协同层面要坚持公共服务均等化供给的族际主义原则和区域主义原则的有机结合。当前，民族地区的不同民族之间享有的公共服务水平仍然存在一定差异，不同民族间对公共服务均等化认知分歧也继续存在。要实现同一地区的不同民族间公共服务政策上的平等化和均等化，就要将国家、区域和民族三个方面的因素统一起来考虑，坚持族际主义原则和区域主义原则的有机统一。新中国成立后，我国对边疆民族地区的治理总体上采取的是族际主义取向的模式，[7]包括公共服务供给等所有政策都是围绕协调民族关系这个主题展开的。族际主义取向的公共服务模式对促进我国民族关系的进步发挥了重要作用。然而，随着我国边疆民族地区的发展，区域主义取向的治理模式建构显得更为重要和迫切。公共基础设施的建设、财政的投入等公共服务的具体问题基本上都是在一定区域内完成的。在坚持公共服务的区域主义原则的同时，将各民族对公共服务的需求纳入到区域性公共服务体系建设中，可以使各民族公平的享受到均等化的公共服务供给，并通过不同民族公民对公共服务的政策参与而提高公共服务供给效率。另外，国家和地方政府在推动民族地区公共服务发展的过程中，要注意保护少数民族的文化传统。哈贝马斯曾指出：“民族国家要在宪政的普遍主义原则与民族间保护已有的生活方式完整性的特殊主义之间谋求平衡。”[8]民族地区公共服务的现代化发展某种程度上会对各民族传统的生产生活方式造成冲击，而只有公共服务政策做到了均等化与保护少数民族特殊的文化传统之间的平衡，公共服务均等化政策才能发挥促进民族团结和国家认同的作用。

结构协同层面要构建民族地区公共服务多元供给主体协作沟通机制，形成公共服务供给的合作网络。虽然民族地区公共服务供给总体上已经形成了政府、市场和社会组织等构成的多元供给格局，但是由于民族地区市场机制和社会组织发展水平较低，因此，对于民族地区而言，如何在扩大公共服务市场准入与建立法治化的协同机制之间保持平衡就成为完善公共服务多元主体协作机制的重点任务。首先要大力培育发展市场机制，积极促进各类第三部门组织健康发展，推进政府公共服务管理体制改革，进一步开放公共服务市场，鼓励更多的非政府资本有序进入，完善政府、市场和社会的多元协作机制。其次，要建立严格科学的公共服务准入机制。在鼓励非公有资本和力量进入民族地区公共服务领域的同时，要建立公共服务准入审查管理制度，对提供公共服务的各类组织和单位特别是境外的第三部门的组织背景、资质进行严格审查，防止参与供给的组织过多、过滥，形成一个规模适度、资质可靠、规范运行的民族地区公共服务供给主体多元化格局。最后，要确立民族地区公共服务多元主体协作供给的良性互动机制。通过明确政府、市场机制和社会组织在民族地区公共服务供给中的各自作用边界进而理清各自的职责权限和作用服务方式，提升各族群众在公共服务供给中的参与度，重视加强公共服务协同供给的制度建设和法治建设，建立政府与市场组织、社会组织制度化的沟通互动机制，为民族地区公共服务均等化的多元协作供给机制提供有效的法治监管保障。

操作协同层面要推动政府内部公共服务多元化供给的管理机制改革和配套资源建设。政府是民族地区公共服务多元主体协同供给的主导者和监管者，政府内部组织之间职能协同既是整个协同供给机制的关键，也是基础。多元主体之间的协同增大了管理服务成本，必须要有相应的配套资源作为保障。首先，要完善民族地区政府体系内部的职能协同。公共服务跨界合作的最重要内容之一就是不同层级政府治理的整合和不同政府部门治理的整合。一方面，要合理界定纵向不同层级政府间在公共服务多元供给问题上的管辖范围和职责权限。在公共服务供给问题上，民族地区纵向的不同层级政府之间存在着事权和财权不配套的问题。基层政府在基础教育、公共卫生等纯公共物品供给方面责任较重，但却财政能力有限。要按照权责对等的原则，在财政分配格局不变的条件下调整事权安排，将部分公共服务职能上移到财政实力更为雄厚的上级政府，减轻基层政府的公共服务负担，并在更大范围内促进公共服务均等化。另一方面，要促进政府部门之间的横向协作。民族地区公共服务涉及对象、地域、需求等方面的差异性、复杂性较大，需要不同政府部门之间合理分工和密切配合。因此，要科学界定民族地区政府的公共服务职能，既不能职能过宽也不能职能缩水，要建立公共服务的权力清单，强化对政府各部门的公共服务绩效考核评价，改变政府公共服务供给和监管中的“条块分割”现象。其次，要完善公共服务多元主体机制的配套资源建设，建立配套资源的协同机制。民族地区经济社会发展的滞后性与公共服务的多样性之间的矛盾决定了资源协同的重要作用。一方面，要建立人力资源保障。公共服务多元协同机制的效果很大程度上与政策执行者的素质有关。政府既然是协同机制的主导者，那么完善政府公务员教育培训，提高其公共服务监管工作的决策和执行能力就十分重要和必要。同时，要从根本上保障民族地区公共服务多元协同机制的顺畅运行，还要有序扩大各族群众对公共事务的参与力度，提高公民在其中的话语权和参与权。另一方面，要建立信息资源保障。现代社会是信息社会，信息资源是多方协同的沟通载体和实现机制。“信息系统既可以充当公众参与政策过程的利益表达渠道，也可以构成政府实现管理的有效手段，所以信息在政府提供公共服务中，可以实现主体间、主体与客体间，超越地理界线的信息共享、兼容和交换”。[9]民族地区公共服务多元协同机制的信息资源建设需要政府加大重视和投入力度，建立专门的信息资源收集、管理和利用机构，实现信息资源的有效利用，为有效协同提供信息支持。

结 语

民族地区公共服务供给中的各种主体走向协同合作的运动轨迹展示了民族地区公共服务供给的嬗变轨迹，即从国家的垄断性供给到政府、市场和社会的协同供给的演进。这种变化的背后，是民族地区经济社会发展的必然要求，也昭示出民族地区公共服务均等化的模式本身就是变动的存在，需要在与时俱进中不断创新，并在创新中实现促进民族地区和谐发展与国家共同体团结稳定的政策功能。