构建巩固脱贫攻坚成果的法治体系——基于云南大理“法治扶贫”的实践与经验

（中共云南省委党校 民族和文化教研部，云南 昆明，650111）

反贫困关系到人类的生存和发展，一直是国际社会高度关注的重大社会问题。改革开放以来，我国高度重视减贫工作，进行了制度性安排，持续推进并取得重大成就，对全球减贫事业的贡献率超过70%。党的十八大以后，更是把全面脱贫作为全面建成小康社会的重要指标，制定了精准脱贫、脱贫攻坚的新战略、新举措，加速推进，在2020年将实现打赢脱贫攻坚战的目标。然而，贫困具有复杂性、顽固性和反复性，巩固脱贫成果将成为一项长期而艰巨的系统工程。而法治具有长期性、稳定性的特征，通过构建完备的法治体系，用制度的力量保障脱贫攻坚成果，才能逐步实现共同富裕的社会主义价值目标。在脱贫攻坚实践中，出现了一些需要通过法治解决的问题，不少地方进行了“法治扶贫”的有益探索，形成地方经验，应当上升为法律制度，进而形成有效的法治体系保障所取得的成果。

一、用法治巩固脱贫攻坚成果的必要性

法治的核心要义是运用规则制约权力，以保障公民权利的有效实现。而脱贫攻坚的根本目的也是实现贫困人口的生存权和发展权，“消除贫困是人类梦寐以求的理想，是各国人民追求幸福生活的基本权利”。[1]可见，法治与脱贫的价值取向是一致的。同时，法治在减贫中也起到至关重要的作用，诺贝尔经济学奖获得者安格斯·迪顿认为，“卓有成效的减贫离不开可靠的政府治理、法治、有效的税收制度、产权保护以及公众信心”[2]，“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”也是党的十九届四中全会的制度安排。

（一）巩固脱贫攻坚成果需要法律依据

自上世纪90年代，我国开始有计划地大规模实施扶贫，先后颁布了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》 《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，内容主要是总体目标、任务要求、政策保障和组织领导等。扶贫规划均得到有效实施，但仍然属于政策扶贫。虽然《中国农村扶贫开发纲要（2011——2020年）》 提出“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道”，然而，国家层面关于扶贫的立法并没有实现，仅有国务院发布的一些规范性文件。脱贫攻坚主要依据政策性文件开展，整体上仍然呈现出以政策为主要导向的态势。由于政策具有的变化快、效力低和强制力弱的特征，在实践中，会导致主体职责不清、权力运行不规范、资金监管不完善、项目管理不公开透明等一系列问题，不利于长期有效巩固脱贫攻坚成果。将巩固脱贫攻坚成果纳入法治化的框架，有利于进一步强化巩固脱贫攻坚成果的政府及相关主体责任，规范其行为，保障具体措施落实到位，并加强对脱贫资金和脱贫攻坚项目的管理，确保脱贫攻坚最终目标实现后，后续工作的有序进行，使脱贫攻坚成果得到巩固，并发挥其溢出效应。

（二）脱贫攻坚的地方经验需要国家法律确认

为了保障扶贫开发工作的顺利开展，一些地方相继制定了地方性法规和地方政府规章。新疆、河南、山西、广西、甘肃、云南、贵州、河北、吉林、湖北、黑龙江、宁夏、湖南、青海、四川、江苏、内蒙古、陕西、广东、重庆等20个省、市、自治区都制定了综合性的扶贫开发条例。①数据来源于北大法宝，截止时间2020年3月2日。陕西、贵州、湖南、四川、新疆、内蒙古、云南还制定了关于扶贫资金管理的地方政府规章。虽然这些地方性法规尚存在行政色彩浓厚、地方特色不足、立法层级低等问题，但这些条例的制定和实施，对于推进我国扶贫工作法治化，具有十分积极的意义，同时也取得了一定的成效，形成了具有启发意义的地方经验。以脱贫攻坚责任为例，云南省就先后出台了《云南省脱贫攻坚责任制实施细则》《云南省州市党委和政府扶贫开发工作成效考核实施办法》《省级及中央驻滇单位“挂包帮”定点扶贫考核工作办法》，细化了脱贫攻坚职责，构建了责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系，规范全省各责任主体的脱贫攻坚考评工作。诸如此类成功的地方经验需要由国家法律的形式进行确认，并运用于巩固脱贫攻坚成果。

（三） 持续反贫困需要制度保障

从国际经验和历史经验看，反贫困是不可能毕其功于一役，打赢脱贫攻坚战之后，并不意味着贫困现象的完成消失。从宏观层面考查云南省扶贫开发全过程，可以看到，长期的输血式扶贫开发所带来的诸如边中际效益递减、渗透效应难以发挥等现象日渐突出，维持脱贫攻坚成果难度极大。实际上，贫困地区往往由于自然地理和社会历史因素所造成的经济社会发展水平相对较低，贫困人口的致富意志薄弱、致富能力欠缺，这些状况难以在短时间内消除，因此，巩固脱贫成果将是长期而艰巨的任务。习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会强调，巩固脱贫成果的难度很大，“已脱贫的地区和人口中，有的产业基础比较薄弱，有的产业项目同质化严重，有的就业不够稳定，有的政策性收入占比高。据各地初步摸底，已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万存在致贫风险”。[3]可见，我国的反贫困还有很长的路要走，而且越往后越难，突击式短暂脱贫易，持续性永久脱贫难，这就要求依法常抓不懈，持之以恒。习近平总书记专门指出，“要坚持服从质量，科学确定脱贫时间，不搞层层加码”。[4]法律的执行是一种程序落实过程，可能会相对较慢，但具有其本身科学性，其程序落实本身也是吸收不满的一种过程，不容易出现反弹，这其实本身也是法治的优势所在，更注重理性的实施过程，进而实现各种效益与效果的统一。以农民增收这一扶贫问题为例，政策可能便于保障农民的现时利益，但从长远性与稳定性来看，农民增收需要规范性和强制性的制度保障。

（四）化解因脱贫产生的纠纷需要制度支持

贫困地区不仅仅是存在经济问题，而且存在社会发育程度低、公民文化素质和法律素质不高的问题，纠纷的解决往往不通过法治化的方式。脱贫过程也是现代化的过程，致富过程也是社会交往增加的过程，由此必然带来矛盾纠纷量的增大。贫困地区本身就缺乏有效、便捷的公共法律服务，当矛盾纠纷增加后，纠纷解决困难、群众维权困难的问题更加突显。近年来，党中央、国务院高度重视公共法律服务体系建设，党的十八届四中全会明确提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”。从云南省的情况看，目前已在贫困地区初步建立了公共法律服务体系，但是，由于受到经费保障不足、人才资源匮乏、信息化建设滞后、缺乏长效机制等因素影响，其在保障机制上仍有待进一步完善。与此同时，扶贫中大量采用的异地搬迁模式必然带来社会矛盾纠纷增加的潜在风险。一是搬迁贫困群众面临生产生活方式的重大转变，其适应需要一个较长期的过程，当缺乏谋生技巧和能力时，将转化为社会不稳定的因素。二是搬迁贫困群众与搬迁地原有群众在思维方式、生活习惯、纠纷解决等方面存在差异，需要相互适应、相互融合，在这一过程中也必须出现矛盾冲突。只有将这些矛盾纠纷纳的解决纳入制度化的轨道，才能维持长期的繁荣稳定。

（五） 规范监督扶贫领域中权力的运行

在扶贫及其后的巩固脱贫成果的过程中，均有公权力的介入，如贫困户评定、退出和低保评定等确认性行政行为和扶贫资金拨付、项目支持等给付性行政行为，都在行政权力运行。无论是阿克顿所说的，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”[5]，还是孟德斯鸠所说的，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”[6]，都揭示一条真理，即任何一种权力一旦不受约束，必将导致腐败。当腐败发生时，公共权力实质上已经丧失其公共性，演变成为个人谋求私利的便利途径。从这个角度来讲，制约权力，实质上是要制约行使权力的人，制约政府机关，而制约权力的方法是构建有效的外部监督机制，即构建有效的法治保障。国家用于扶贫和巩固脱贫成果的资金数额巨大，面对巨大的利益，人的本性中的贪欲和私欲难以遏制，必然会导致贪腐问题层出不穷。因此，必须构建权力制约体系，将脱贫攻坚和巩固脱贫成果过程中的权力运行限制在一个既定的范围内，落实依法行政，深化程序公正、加强政务公开，防止权力滥用，防止扶贫领域的贪污侵占、截留挪用。

二、云南大理“法治扶贫”的实践经验

大理州12个县市中，有9个国务院扶贫开发重点县、2个云南省扶贫开发重点县，而大理市属于扶贫开发天窗市，①位于国家连片特殊困难地区规划之内，却不享受特定扶贫开发政策，被称为“天窗县”。可见，扶贫难度巨大，需要聚焦各方力量共同攻坚。基于对法治在脱贫攻坚中具有不可替代作用的充分认识，州政法委于2018年5月制定下发《关于推进“法治扶贫”工程的意见》。该意见从维护贫困地区社会和谐稳定、强化贫困地区社会治理基础建设、促进扶贫领域执法司法公正、动员社会力量共同参与、强化合法权益保障等方面进行了安排部署。大理州所辖各县市结合自身实际，制定了实施办法，各相关职能部门充分发挥作用，以法治思维和法治方式助力脱贫攻坚。

（一） 大理州“法治扶贫”主要做法

其一，以提升全民法律素质和法治信仰为出发点和落脚点。比如，鹤庆县成立法治扶贫工作组进驻各乡镇开展法治宣传，通过教育训诫、入户思想教育、举办法治讲座、编印发放法治宣传材料等方式，引导群众知法守法尊法。重点针对“钉子户”“问题户”，特别是对隐瞒收入、隐瞒住房、不赡养父母老人、好吃懒做、在村组会议上借酒装疯蓄意闹事等重点人开展思想教育，进行强化说服、教育、疏导，训诫，讲政策，讲法律，以理服人，以法服人。其二，以依法解决纠纷为主要抓手。剑川县通过“白语调解”，矛盾纠纷调解率大幅提升，从2016年以来连续三年无命案发生。洱源县法院设立“阿鹏调解室”，引导诉讼参与人守法、明理，最终实现案结事了人和。弥渡县充分发挥乡贤、乡绅熟悉乡规民约、熟悉社情民意的独特优势，鼓励他们运用法理情化解发生在群众身边各类矛盾纠纷。其三，以强化基层治理基础设施为基础。大理州统筹整合资源力量，构建州县乡（镇）村（社区） 四级综治中心，州县两级综治中心已建成查询系统和视频会议系统。同时，提升公共安全视频监控系统建设应用联网工作，建成统一、高效可视化社会治安防控视频监控体系。通过网格化和信息化有机结合，全面提高乡镇基层社会服务管理精细化和科学化，为更快捷、更准确的基层社会治理打下基础。其四，以打击扶贫领域腐败案件为重点。大理州就以违规出借财政资金用于企业帮扶建档立卡户贷款资金调头、违规使用农村危房改造项目资金、不正确履职、侵吞危房改造资金、截留挪用低保户扶贫资金为查处重点。

（二）大理州“法治扶贫”的成效和经验

自脱贫攻坚以来，大理州8个县先后实现贫困县脱贫摘帽目标，全州34个贫困乡镇已有30个乡镇脱贫退出，541个贫困村已有464个村脱贫退出，38.1万贫困人口实现稳定脱贫，贫困发生率从2014年初的14.7%降至1.42%。②《大理州脱贫攻坚推进工作情况》，来源大理州政府网站。其中，“法治扶贫”起到了重要作用。通过实施“法治扶贫”，普遍提高了贫困群众的法律素质、大量化解了贫困地区的矛盾纠纷、积极营造了稳定的社会环境、有力惩治了扶贫领域的违法犯罪行为，提升了社会治理专业化水平，为脱贫攻坚顺利进行提供了有力保障。从大理州的“法治扶贫”中可以提炼出具有可复制性的四条经验。一是高位统筹，强力推进。由州政法委牵头制定《关于推进“法治扶贫”工程的实施意见》，确定了指导思想、工作原则、重点任务，指导各县市党委政法委、州级政法各部门充分发挥职能作用。二是整合力量，做细做实。县市政法委调集政法部门精干力量成立专项行动领导小组，将工作任务分解落实到各乡镇和相关部门。三是结合实际，方式创新。根据当地白族群众多和“耻讼”习惯，创设“阿鹏调解室”“金花调解室”“普法花灯鼓舞”，促进民间纠纷有效解决。四是突出重点，以点带面。针对不尽赡养义务、让老人独居危房、适龄少年儿童辍学、恶意分户并户抢夺扶贫资源、阻碍扶贫项目实施、蓄意挑拨闹事等重点突出问题依法进行专项整治，进而在全社会形成遵法守法学法用法的良好氛围和办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。

（三） 大理州“法治扶贫”面临的困境

虽然“法治扶贫”取得了较好的成效，但实践中仍然存在诸多困境亟待突破。一是观念认识仍然不到位。没有把法治作为经济社会发展的重要内容来考虑和谋划，而是作为扶贫过程中“攻坚战”的强力手段，强调“短、平、快”的专项行动，缺乏“持久战”的耐性，忽视“固根本、利长远”规划。二是对困难群众重要权利的保障不足。经过脱贫攻坚，贫困群体的生存保障权、医疗救助权、教育救助权、资金扶持权等得到一定程度的实现，然而“因学致贫”“因病致贫”“因病返贫”等现象依然存在，因而亟待加大相应的保障力度。三是群众在脱贫攻坚中的主体性未得到充分发挥。贫困群众对扶贫项目的知情和监督权、参与决策权得不到有效保障；贫困群体权益受到侵害时，无法得到及时有效的救济。这些都消减了贫困群众脱贫致富的内生动力，反而认为，“脱贫就是政府的事，是扶贫干部的事”。四是扶贫监管机制不完备。随着脱贫攻坚的深入推进，出现了一些具有普遍性的问题，如对扶贫资金进行骗取、套取、挪用，再如项目实施管理不规范、监管不到位，导致项目实施失败。五是扶贫领域权力制约机制不健全。一些地方政府及其工作人员在扶贫行为活动中滥用权力、恣意妄为，无视贫困群体权益现象普遍存在，其中危房改造、低保等领域是扶贫领域的“问题高发区”，而“村官”则是主要的违纪群体。六是因扶贫产生的矛盾纠纷不能得到及时有效解决。大量的扶贫资金和扶贫项目的进入，对原有社会秩序产生了冲击，因土地承包、征地拆迁、脱贫政策享受等引发的矛盾纠纷大量增加，而原有的纠纷解决机制难以有效发挥作用，社会的安定团结受到威胁。

三、巩固脱贫攻坚成果法治体系的路径

按照《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的要求，2015年—2020年，通过脱贫攻坚，7000多万农村贫困人口将摆脱贫困。这将是人类减贫史上从未有过的巨大成就，也是社会主义优越性的重要体现。同时，也应当看到，脱贫攻坚成果的巩固也将是对我们的重大考验。习近平总书记就指出，“要防止因后续政策支持不足返贫或因病因伤返贫。”①转引自《习近平春节前夕赴云南看望慰问各族干部群众，向全国各族人民致以美好的新春祝福，祝各族人民生活越来越好祝祖国欣欣向荣》 （《人民日报》 2020年2月22日01版）。只有正视脱贫攻坚中暴露出来的问题，将所取得的经验转化了制度优势，贯彻落实科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的要求，构建完善的法治保障体系，才能在脱贫攻坚成果的基础上逐步实现共同富裕。

（一）将有关脱贫攻坚的政策法律化

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。这是加强民生立法的重要指导思想。党的十八届四中全会《全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，“要恪守以民为本、立法为民理念”，“加强重点领域，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度”。加强民生立法，能够“保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实”。党的十九届四中全会决定要求，“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”。脱贫攻坚是个重大的民生系统工程，涉及产业发展脱贫、转移就业脱贫、教育扶贫、健康扶贫、生态保护扶贫、兜底保障、社会扶贫、提升贫困地区区域发展能力、脱贫保障措施等领域，许多方面都只是一些政策或者措施，尚未立法，这就要求制定科学合理的法律制度巩固脱贫攻坚成果。由于各地贫困的动因不同，除了国家立法层面制定统一脱贫制度，还应从地方立法层面积极推进民生立法，结合本地贫困实际以地方性法规保障民生、改善民生、促进脱贫，特别是要完善少数民族地区的扶贫立法工作，逐步实现共同富裕。

（二）完善制度执行的监督机制

在脱贫攻坚中，已经形成了一系列符合贫困地区实际、扶贫工作实际的制度规范，在巩固脱贫攻坚成果中，应当进一步严格执行。习近平总书记指出，“制度的生命力在于执行”“要加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能”。[7]一是加强党的监督。各级党组织和纪检监察机关应当督促党员领导干部在扶贫领域做到“有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究”，对扶贫工作中的违纪违法问题加大问责力度，对涉及职务犯罪的依法严惩。二是加强权力机关的监督。包括各级人民代表大会及其常务委员会依法对扶贫法律规范的实施进行的监督和具体扶贫工作的监督。三是加强行政机关的监督。各级行政机关根据行政隶属关系，对下级行政机关及其工作人员执行扶贫工作进行监督，诸如对扶贫项目绩效的认定、返贫群众的救助、扶贫政策的执行等方面的监督。四是加强司法机关的监督。加强审判监督，依法保障贫困人员在扶贫领域的诉权和贫困当事人在诉讼中的合法权益。同时也要强化检察机关的监督功能，围绕巩固脱贫攻坚成果，依法开展行政公益诉讼、民事公益诉讼，防止扶贫项目执行中的违法行为。五是加强社会监督。鼓励新闻媒体、社会舆论对扶贫领域的事项进行广泛监督。

（三） 构建矛盾纠纷的预防和化解机制

扶贫涉及方方面面的权利、义务和责任，难免产生大量的矛盾纠纷，需要建立预防措施，积极面对，妥善化解。一是建立事前预防机制。在通过会议、媒体、网络等形式进行相关政策宣传的基础，依托县、乡党校组建宣讲队伍深入田间地头、居民社区进行政策法规的常态化宣传，扩大社会知晓度，扩大全社会关心度、支持度。二是构建事中预防机制。细化国家扶贫政策，制定具体配套执行措施，使贫困群体及时的、实质性的得到实惠；增强资金使用、项目建设的针对性和实效性，使资金和项目切实直接用于扶贫对象，最大程度避免侵害群众利益问题的发生；整合扶贫信息系统，对贫困地区、群体、个体进行动态管理，随时掌握贫困群体的家庭情况变化。三是完善事后解决机制。建立因脱贫攻坚而产生的纠纷诉求的受理平台。建立集调查、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等于一体的、相互协调的多元化纠纷解决机制。借鉴“枫桥经验”，结合当地实际，建立群众易于接受、较为信任的类似“阿鹏”“金花”的人民调解员队伍，积极化解因扶贫所发生的矛盾纠纷。高度重视因扶贫而产生的诉讼，依法启用高效便捷的诉讼程序，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

（四） 健全法治宣传教育的长效机制

徒法不足以自行，要确保法律在巩固脱贫攻坚成果中的作用，必须形成良好的法治氛围，这就需要加强法治宣传教育。习近平总书记指出，“要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，采取有力措施加强法制宣传教育。”[8]对扶贫主体而言，只有深入了解脱贫攻坚的相关法律法规和政策，才能运用法治思维和法治方式，推动扶贫开发工作的开展；对于扶贫对象而言，只有了解脱贫攻坚的相关法律法规和政策，才能有意识地对扶贫开发工作的合法合规性进行监督，并更好维护自身的合法权益，巩固脱贫攻坚成果。各级政府部门应当建立健全法制教育和考核机制，使相关工作人员的法治意识和法治能力得到不断提高。同时，应当构建贫困地区的法制宣传教育的长效机制。一是可以经常性地组织开展扶贫政策、法律法规的宣讲和解读，宣传报道先进典型、将法治宣传教育融入到公共法律服务等形式，提高贫困地区群众的法治意识。二是要不断加强贫困地区的普法基地建设，完善贫困地区的法制宣传教育公共设施体系，为贫困地区群众学法用法守法创造有利条件。三是要不断创新法制宣传教育的形式，“要通过群众喜闻乐见的形式宣传普及宪法法律，发挥市民公约、乡规民约等基层规范在社会治理中的作用，培育社区居民遵守法律、依法办事的意识和习惯”。[9]