环太湖地区区域法治建设发展及完善

鲍征烨

中共常州市委党校，江苏 常州 213016

环太湖地区五市（苏州无锡常州宁波嘉兴）土地面积接近3万平方公里，流域面积36000多平方公里，人口3000多万，人均GDP位居全国前列。环太湖地区既有地理上的天然联系纽带，又有经济上互利互惠的直接需求，还有文化上的相亲共融。近年来，在长三角经济圈开发大战略框架下，环太湖地区五市交流合作、协力发展的共识越来越强。实现环太湖地区间的优势互补、互惠互利、公平竞争、合作共荣是环太湖地区一体化的基本要求。在当今全面推进依法治国的背景下，环太湖地区一体化离不开法治的支撑。作为法治基础良好、经济社会发展领先的地区，环太湖地区的区域法治建设可以也应当勇于尝试。

一、环太湖地区区域法治建设的意义

（一）环太湖地区区域法治建设是实现当代中国区域社会治理现代化的有效途径

区域治理作为国家治理的重要组成部分，其治理体系是否科学完备、治理能力的高低好坏，直接影响着国家治理体系效能的发挥和治理能力的提升。区域法治建设作为进一步明确政府权责边界、保障地方政府发展规划实施的有效手段，与区域社会治理现代化是区域社会发展不可或缺的两面。[1]因此，推进区域法治建设，对于引领和推动区域社会的健康发展，实现区域社会治理现代化具有至关重要的作用。

（二）环太湖地区区域法治建设是加快环太湖地区区域经济协调发展的内在动力

建立一个共同市场，尽可能取消壁垒和障碍，设定共同认可的法律规则，这是区域经济协调发展的根本保障。如果区域法律制度和政策标准和执行力度不一，必然会引起资本的选择和经济分流的差异性，由此导致区域经济的协调同步发展成为空话。同时良好的法治环境是公民、组织财产安全感的必要保障，有利于形成平等竞争的良性商业范围。因此一个统一、公平的商法体系，是区域发展不可或缺的资源，区域法治的发展必然有助于区域经济的协调发展。

（三）环太湖地区区域法治建设是促进环太湖地区和谐发展的基本保障

在区域发展过程中，要统筹各种关系和利益诉求，要促进人口、自然、社会和经济关系协调健康发展，这些本质上都可以通过法律来进行调整，这也是法治的基本活动和主要过程之一。区域法治建设的不断深化，将会建立有效表达诉求的渠道和平台；引导相关利益主体合法理性地表达诉求[2]；协调好环太湖地区经济发展与社会利益的各种关系；最终达到环太湖地区共同和谐发展的目标。

二、环太湖地区区域法治建设的现状

环太湖地区认真贯彻中央、省关于加强依法行政、建设法治政府的决策部署，多年来，环太湖地区区域法治建设具有良好的现实基础：

（一）环太湖地区法治建设起步较早

江苏早于2004年就颁布《法治江苏建设纲要》，而浙江于2006年在时任浙江省委书记习近平的领导下作出了建设法治浙江的重大决策。两省法治建设的起步时间在全国位居前列，且两省高度重视法治建设，始终把法治建设放到经济社会发展全局中来谋划。从政府到民众对法治的理解和认识相对较深，环太湖地区法治建设具有起步早，重视程度高、法治氛围良好的特点。

（二）地方立法不断发展

环太湖地区五市都获得了地方立法权，这为环太湖地区带来了挑战与机遇。环太湖地区五市都在职权范围内积极行使地方立法权，以民生利益为诉求，以民情民意为导向，制定了相关地方性法规，积累了立法经验。环太湖地区在深化改革中不断探索和创新立法机制，优化和完善立法程序，努力发挥地方立法对经济社会发展的引领和推动作用，也为环太湖地区区域法治建设夯实了基础。

（三）法治政府建设大力推进

江苏率先创立“不见面”审批（服务）新模式，浙江首创“最多跑一次”改革。政府依法行政从实践到制度上进一步得到完善，调查结果显示，民众对环太湖地区开展法制宣传教育、政府部门依法履行职责、政府重大决策听取公众意见、政府立法工作、政府工作人员依法办事能力、政府工作人员办事效率、行政执法人员公正文明执法等方面总体评价良好。

（四）法治文化建设蓬勃发展

环太湖地区高度重视法治文化阵地建设：常州将法治元素融入自然景观和文化场馆中，建成了1700余处法治文化阵地；无锡将法治文化建设深入到企业，全国首家外企获评法治文化建设示范点；苏州建设了全国首家政府部门主办的法治文化网站；湖州在推出的《美丽乡村民主法治建设规范》中重点强调法治文化阵地的打造；嘉兴大力推进全国首个法治文化小镇建设。环太湖地区法治文化阵地建设不仅注重质量，更注重与本地文化的结合，取得了良好的普法实效。

（五）民众法治意识持续提高

随着环太湖地区社会经济法治的发展，民众参与立法听证、监督政府依法行政的热情越来越高。群众对法规政策的合法性和合规性要求越来越高，对涉及自身的法规政策越来越关切，同时更多的民众愿意通过合法合规的途径和渠道表达自己的诉求，这也对当地的法治环境和建设提出了更高的要求。

（六）环太湖地区信息基础设施条件优良

互联网、大数据的飞速发展为法治建设创造了有利条件。环太湖地区各级地方政府搭建了可供民众与政府官员交流的信息一体化平台，实现了民众与政府官员的顺畅交流和沟通。这使得环太湖地区民众对政策的把握更及时更彻底，也为区域法治建设中信息披露机制的公开、透明提供了有利的条件。

三、环太湖地区区域法治建设存在的主要问题

（一）地方法治建设较难突破行政区划的限制

如何突破现有行政区划的限制，把地方立法和区域法治建设协调起来一直是区域法治建设面对的难题，这一难题在环太湖地区也不例外。环太湖地区五市分属江苏和浙江两省，江苏和浙江两省在制定本省发展方针政策方面既有相似也有不同。市一级的法治建设或许有明确的思路和指导，到了环太湖地区区域法治建设这一层则缺乏整体思路和大局观念。即使在近年来环太湖地区市际的频繁交流中出现了优秀的思路，具体到实践和执行依然是个问题。很难要求各地在实际操作过程中从整个区域发展的要求出发、合力以赴，根本原因在于一是地方政府对区域法治建设缺乏重视；二是无从下手，缺乏破局的切入点。

（二）政策和法律的衔接性有待调整

在进行区域法治建设的过程中，存在着重政策轻法治的现实问题，虽说政策发挥着重要的指导和调节功能，但是法治的作用更应该得到重视。过去地级市并非没有制定规范措施的手段，一些非法规的政策性文件实际上依然起到了法规的作用。然而时至今日若仍是通过非法规的形式来颁布政策往往给人名不正言不顺的感觉，且政策的制定相对立法来说缺乏规范性，较易出现权限重叠、时效性低、公开程度低等缺点。因此，将更多的政策性文件通过立法的形式进行实施是社会发展的必然需求。

（三）地方保护主义依然存在

地方保护主义是区域法治建设的另一障碍，由于当前地方政府自身并没有受到全方位的监督与约束，因而出现了地方政府既是经济的管理主体和社会的治理主体，其自身又是一个利益主体的现象。在激烈的经济竞争中资源与要素是有限的，地方政府出于对自身利益的追求与维护，必然会维护本地域的企业利益。比较典型的是在招商引资方面，个别地区竞相降低“门槛”，形成恶性竞争，浪费了大量资源。[3]

（四）区域执法各自为政

跨区域的执法经常处于“谁都可以管”和“谁都不管”的困境之中。即使有地方职能部门愿意承担责任，也由于相应事项的跨区域执行难度和自身权力的范围限制，最终无可奈何。此外虽然在某些领域，环太湖各市已经有了初步的信息共享。但是在行政与司法执法的跨区配合方面，执法信息资源共享互认还不够流畅，缺乏一个畅通有效的沟通平台，执法联动机制也不完善。

四、推进环太湖地区区域法治建设的构想与建议

（一）环太湖地区政府应更加重视区域法治建设

区域法治建设和地方立法、国家法治建设并不是分割、独立的关系，而是统一的关系。地方立法和区域法治建设不能脱离国家法治建设，而是始终坚持要在国家法治的指导和约束下进行，最终目的是为了促进国家法治建设。如果把这三者割裂开来，看成相互抵触的，自然就会忽略区域法治建设。所以重视区域法治建设对于地方政府而言并非是不务正业，地方政府应具有整体发展的大局观，要清醒地认识到环太湖地区是一个整体，区域法治建设必然能塑造良好的区域法治环境，最终必将反哺于地方法治建设，并为全国法治发展贡献巨大的推力。

（二）环太湖地区区域法治建设可以从太湖环境治理入手

在寻找区域法治建设的着手点时可考虑重要程度和难易程度。以环太湖地区来说，最适宜的切入点就是太湖环境治理，原因有四：第一，太湖作为环太湖地区的母亲湖，具有举足轻重的地位，其环境治理是五市迫在眉睫且必须应对的长期环境治理问题；第二，太湖环境治理必须解决多头治水、职责不清的问题，因此迫切需要一个统一、权威的治理机制；第三，环太湖地区五市都有针对环境治理的地方立法权，可以说具备了环境治理立法方面的基础；第四，自07年之后环太湖地区五市已经围绕太湖环境治理有了一定的交流和合作，积累了一定的经验。因此从太湖环境治理着手通过法律法规建立较为完善、权威的协作治理机制，对于推进环太湖地区区域法治建设具有非常重要的现实意义且难度和门槛较低。

（三）环太湖地区区域立法协调的可行思路

立法的协调统一是环太湖地区区域法治建设的重要一环，五市的所有法规规章的制定都要协调显然没有必要且浪费效率，从目前具备的跨市交流基础来看，至少在涉及环太湖地区整体发展的社会、民生、经济、文化等领域制定法规政策的协调是可以做到且有必要的。如何确定涉及环太湖地区整体发展的标准？可行的思路是在现有的互联网信息交流基础上建立环太湖地区立法信息无障碍沟通交流平台。五市的地方立法机制中，在制定和公布相关法规政策时，将相关信息发布在沟通交流平台上，某地区认为涉及市际的或者他市相关的立法可以直接邀请他市进行磋商、听取意见。其他地区认为和自己相关的他市立法，也可以主动提出交流意见和进行磋商。从而尽可能地消除立法不透明、不协调的壁垒。同时可每年举行环太湖地区立法协作交流会，将涉及环太湖地区区域整体发展的立法思路在会上进行交流，对达成共识的意见可通过行政协议的形式确定下来。

（四）建立公平、正义的区域司法环境

地方保护主义只能得一时之短利，无论从长远还是可持续性看，地方政府推动区域法治建设，可最大程度上避免地域间的恶性竞争，降低环太湖地区经济发展的成本。要解决地方保护主义的影响，关键是要建立公平、正义的区域司法环境，提升司法的权威性和规范性：一是保证司法的独立性，建立责任追究制度严禁领导干预司法；二是要培养素质良好的司法队伍，这既要提升法官的社会地位还要创造条件促使和保障法官不断提高自己的业务能力和职业道德水平，同时也要强化法官对所办案件的责任；三是要保障司法的权威性，司法审判一经做出，要经得起监督审查并得到确实的执行。

（五）确立畅通的区域执法联动机制

区域执法联动机制的基础是信息对称、沟通流畅及时，因此首先要实现各部门协同监管的工作格局，建立执法信息资源共享互认、携手合力的交流平台，对接相关职能部门的监管信息。在此基础上建立强有力的协调组织机构，由协调组织机构统一协调跨地区的执法联动工作。同时在实行区域执法联动机制中，应重点注意统一执法标准，环太湖地区的规章制度存在细微差别，对于一些违法违规行为的处罚力度、罚款额度也不一样，在具体执法中，还要做好法律法规的衔接工作。