“最多跑一次”改革的法理分析与制度设计*

王 哲

山东师范大学法学院，山东 济南 250300

一、概念厘清

（一）概述

“最多跑一次”改革，是指行政相对人去行政主体办理某件事项，只要申请材料齐全、符合受理条件，那么，从受理申请到生成办理结果全过程只需要行政相对人一次以下上门的改革。只有增加了行政主体的办事效率，减少行政相对人花费在办事上的时间和精力，才能更好实现法治政府建设与经济社会发展的有机统一。

正如美国法学家亨廷顿所言：“各国之间的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”①我国学者朱苏力教授也曾经提到过，美国权力分立的宪政制度产生的原因正是行政事务急剧增多。②虽然我国走的是不同于西方宪政的中国特色社会主义道路，但是殊途同归，不同的制度道路都是为了更好解决日益繁多的行政事务，因此，政府行政效率的提高尤为重要。

在世界进入现代国家建设的时代后，各国政府都承担着解决行政事务的职能。只有提高行政主体的办事效率，才能增强政府的公信力，才能呼应“依法治国”和“建设法治政府”的号召。每当一个国家建立，人们对这个国家的评价很大程度上都基于这个国家的政府办事的效率。特别是对于我国这种社会主义国家的政府来说，为人民服务是根本宗旨，更应当为人民考虑，制度的设计要处处从人民出发，提高自身的行政效率。

（二）历史沿革

“最多跑一次”改革最早在2016年由衢州市作为先行试点开展，并由浙江省在2017年初全面展开，这使得浙江省成为全国推进政府治理现代化的省份中的领头羊。改革在2018年和2019年连续两年被写入全国两会的政府工作报告。中共中央、国务院办公厅随即提出，要将“最多跑一次”改革向全国其他省份推广，由此，该改革在浙江省取得成效的基础上将在全国铺开。

（三）“最多跑一次”改革相关研究的简要文献综述

笔者搜集查阅了关于该改革的大部分资料，作为近两年来的新鲜名词，相关研究成果的主要形式为论文和专著，并且，该问题多受公共管理领域的学者青睐。

在论文方面，此问题多由公共管理领域相关学者站在政府效能革命、整体性政府服务模式、行政审批改革、扩散张力等角度发表论文几十余篇。

在专著方面，主要有浙江大学郁建兴教授等合著的《“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案》，该书对改革的来龙去脉、前因后果、撬动效应、扩散机制和环境因素进行了多角度的扎实研究。③

本文主要站在法学的角度分析“最多跑一次”改革，首先对改革的法律渊源、改革与法治进行法理层次的分析，并指出该问题应当进入行政法学界的视野；其次立足于大数据治理和法律法规的健全为改革提出制度构建。

二、“最多跑一次”改革的法理分析

（一）法律基础

1．宪法依据

宪法的任务是为国家公权力机关划定一定的活动范围，以明文的方式规定了国家公权力机关的权力和职责。我国宪法第一百零七条规定，“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作。”可见，行政审批或者说行政许可作为行政工作的一类，由各级人民政府管理，正如拥有某项职权意味着将该项职权运用得好一样，“管理”一词也就意味着“管理得好”，各级人民政府不仅负责管理行政工作，更要秉承为人民服务的原则，良性运用职权，将行政工作管理好。这也是“最多跑一次”改革的宪法上的基础和依据。

2．法律依据

这里的“法律”指的是狭义的法律，即由全国人大制定和修改的基本法律。与“最多跑一次”改革最密切相关的是2019年4月23日生效的《行政许可法》，该法第二十六条规定，“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”根据该条文，第一方面，如果一项行政许可是由行政机关内部多个机构办理完成的，行政机关负有确定一个机构统一送达申请的法律义务，行政相对人只需要将申请交由确定的机构，无须自行将申请交由别的机构；第二方面，如果一项行政许可是由地方政府两个以上部门分别实施的，该政府负有一定的义务确定一个部门受理申请并统一办理或者联合、集中办理，但这个义务不是强制的，因为法条中的表述为“可以”而非“应当”，说明在第二种情况下，立法对政府的要求没有那么严苛，究其原因，笔者认为，当一项行政许可牵涉到政府多个部门时，由于部门不同于内设机构，其事务更为繁杂，并且沟通联系也不会像内设机构那样紧密，所以对其的要求趋于缓和。虽然这有一定合理性，但在一定程度上也体现了立法的保守化，为各级人民政府不进行集中办理、统一办理预留出了一定的空间。

值得注意的是，早在2017年初，浙江省就开始了第五轮行政审批改革，即大热的“最多跑一次”改革，以服务模式创新、数据资源整合为共享为核心，建立了省市两级大数据中心，在省市区三级实现了共上千项“只需要跑一次”就可以办理的事项。④在2018年和2019年两会期间，国务院都将“最多跑一次”改革写入政府工作报告。而在2019年两会结束后，全国人大修正了《行政许可法》，即运用第二十六条为“最多跑一次”改革提供法律保障，这也是首次以基本法律的形式为改革提供了较为明确的具体方式。虽然该条文存在着一定局限性，但改革并非一蹴而就，利用较为明确的基本法律的方式为改革提供方向，这种做法在我国的各类改革中并不多见，我国大多数改革都是以行政法规、规章乃至行政规范性文件的方式确立依据。

3．其他法的依据

一般而言，层级越高的法表述越抽象、模糊，层级越低的法表述越具体、明确。前者统帅后者，后者是前者的具体化和明细化。作为中央人民政府，国务院并未颁布专门的行政法规推行改革。中共中央办公厅、国务院办公厅在2018年曾经印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，但是行政指导并不是一个行政行为，也就是说该《指导意见》并不具有法律上的强制力，不属于广义上的法。在国务院这个层级上，对于直接针对改革，仅仅颁布了一个连行政规范性文件都不是的行政指导意见，可见，在改革之初，国务院层级上的立法跟进还有所欠缺。此外，2020年1月1日生效的《优化营商环境条例》，作为行政法规，为改革提供了更加明确的依据。其第四章“政务服务”一章中，规定了政府对于政务服务等事项，如果已经设立政务服务大厅，应当将所有事项进驻大厅统一办理，并且对于部门分设的服务窗口，应当创造综合窗口，提供一站式服务。可见，按照该条例的规定，在理想条件下，行政相对人仅需来政务大厅一次即可完成要办理的事项。

在中央要求改革在全国范围内铺开的大背景下，全国各地省市都采取了或多或少的措施“复制”浙江经验，相关的地方性法规、地方政府规章、行政规范性文件都成了各地开展改革的法律依据。最具代表性的是浙江省人大颁布出台的《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，作为地方性法规，该规定是第一个极其明确地直接冠以“最多跑一次”改革作为名称的规范性法律文件，将地方立法与改革结合，将符合社会发展规律、符合法治政府建设的体制机制按照法定程序上升为法律制度，以稳定、权威的方式建立了行政主体开展改革的行为依据，明确了行政主体应当做什么、可以做什么、不能做什么的行为规则和职责范围。

（二）法治与改革

1．法治和改革的关系

法治强调的是维护现行法的稳定，而改革强调的是突破体制的限制寻求变动和进步；立法追求的是安定的秩序，而改革追求的是突破式的发展。社会的进步依赖，而改革需要立法作为保障。二者密不可分，而如何处理好二者的关系是一个永恒的话题。

在处理二者关系上大致有四种模式：第一，立法授权改革。即在制定和修改法律的条件尚未成熟、而改革的措施需要先行先试的情况下，全国人大常委会依照法定程序做出授权决定，授权国务院立法，为改革的措施提供法律依据。这些授权决定以法律形式为改革先行提供了法律依据。简而言之，先授权决定，再改革，最后再立法。第二，立法引领改革。即立法主动适应现实的呼应，综合运用立法、修法、改法、废法等多种方式，在法治的背景下开展改革，在改革中又体现了法治，简而言之，先立法，后改革。第三，通过修改法律来为改革消除障碍。即对不适应改革要求的现行法律，及时修改或废止。这种方法不仅能够支持改革，也有利于法律体系内部的统一。简而言之，一边修改法律，一边改革。第四，及时总结改革措施开展的经验，通过修法、立法等方式予以复制和推广。简而言之，将改革的成果及时转化为法律。⑤

2．“最多跑一次”改革体现了法治和改革的统一

从法治和改革的关系的视角看“最多跑一次”改革，很明显，先是浙江省作为地方率先进行了改革，在改革取得一定的成效之后，首先，浙江省人大运用地方性法规将成果巩固并且引领接下来的改革，其他省份也可以借鉴浙江省的地方立法；接着，全国人大用《行政许可法》第二十六条予以总结经验，以基本法律的形式规范全国范围内的行政主体，为改革在全国范围内的铺开垫底了法律基础。这种相互结合的模式和多层级的立法能够与改革的推进保持良性关系，确保“最多跑一次”改革的措施有法律依据。

（三）提高自身的行政效率是行政主体的永恒义务

西方自然法学派法学家大多认为，政府的建立的基础是社会契约，每个人都让渡出自己的一点权利，共同组成了政府，行使每个人都让渡的权利组成的公权力。人民的义务是让渡一部分权利给政府代为行使，而政府的义务是运用获得的公权力保障人民的幸福和安全。所以，政府存在的目的就要求政府不断提高自身的行政效率。从域外的现状来看，政府行政效率的改革一直都是国家发展的重要部分，行政机关的办事效率深刻地影响乃至决定了自然、社会资源的整合效率和效果，进而最终决定了国家发展状态和成效。在“效率原则”的支配和治理理论的影响下，一场行政改革运动率先在欧美一些发达国家产生，随之发展成为席卷全球的行政改革浪潮。20世纪90年代，日本借鉴了西方新公共管理理论的相关经验，建立了具有日本本土特色的评估体系，即行政评价制度。这一机制体现了结果为导向的责任型政府的理念，信息及评价的结果一律公开也提高了行政质量。英国行政组织上最重要的改革为在中央行政机关内导入市场竞争原理，以提高行政效率。它将政府的职能分为决策和执行两种，并设立了政署来承担执行职能。该制度直接呼应了行政改革的需求，将涉及公权力程度较低的执行职能交给具有一定独立品格的组织根据市场规则来承担，从而提高行政效率。在美国，各州和比较大的地方政府可以就某些行政领域制定统一的行政执行要求的基础上，建立他自己的行政执行制度，作为联邦行政执行的补充，从而提高当地行政效率。

我国作为社会主义国家，政府的一切权力归根结底都来自人民，“为人民服务”不应当仅仅是一个口号，将其转化为现实需要大量的具体措施。这其中当然就包括政府自身行政效率的改革，“提高行政效能”、“便民”、“服务型政府”等等词汇在近些年很活跃，然而，它们的落地需要制度的构建、法律的引导。“最多跑一次”改革作为近些年政府改革的一项切入点，正是呼应了政府这项永恒的义务。

综上所述，不论是西方还是在中国，提高行政效率都是政府的一个永恒义务。

（四）“最多跑一次”改革应当进入行政法学的研究视阈

正如前文所述，改革多为改革管理领域学者关注、研究的对象，但笔者认为，改革也应当进入行政法学界的视阈范围之内。其一，政府作为公权力主体，法无授权不可为，不论是改革或是诸如此类的相关制度改良，都应当以法律的明文规定为依据，行政法学者应当关注的是在改革在全国范围内铺开的情况下，各地实际立法及其立法落地后的执行情况。其二，笔者通过分析各地立法注意到一些局限性，譬如立法并未规定相关的法律责任。按照法的本体中法的要素相关理论，法律规范包括主体、行为模式和法律后果；从法的特点来看，法由国家强制力保证实施。然而，如果一个法律规范并未规定相应的责任或者法律后果作为后盾，又没有相应的监督制度，其执行情况是容易受到质疑的，这也是改革中立法所存在的比较明显的问题。其三，“最多跑一次”改革，改革的对象是行政审批，而行政审批是一个行政管理学的词汇，在法学领域可以理解为对应的是行政许可，二者都指行政主体对行政相对人提出的申请进行审查，做出准许或不准许的行为。而行政许可是行政法学上的行政行为，对行政许可制度进行效率上的制度改革当然属于行政法研究的范围。由此可见，改革应当进入行政法学界的研究范围。

三、“最多跑一次”改革的制度设计

（一）改革以大数据治理为工具依赖

在这个信息网络发达的时代，互联网和大数据为改革提供了技术支持。政府行政审批或者行政许可的实质就是对行政相对人提交的大量信息的整合并审查。行政相对人去不同的部门提交材料，实际上就是其自身承担了传递信息的义务。而根据改革的相关目标，此项义务应当由行政主体承担。如果要提高政府部门交互的办事效率，也就必须提高传递信息的效率。改革需要运用大数据和互联网作为工具实现数据共享，政府部门之间一旦共享了数据，就能以网络传输代替行政相对人现实中的多次提交材料，这不仅使得行政相对人更加轻松，还增加了政府的行政效率。

要实现大数据治理，首先要开放政务大数据，建设整体数字政府和数字化公共服务体系。依托互联网平台，打破碎片化信息的壁垒，以数据的传递取代人为的提交资料和审批过程。通过新兴的网络工具，整合政务资源，实现数字化治理。⑥

此外，大数据治理，不仅需要现代信息科技作为技术支持，更要靠行政主体方面打破传统办公观念。在数字化和信息化的时代，政府办公与以往也大有不同，这也要求工作人员转变观念，与时俱进。根据《公务员法》第五章关于考核的规定，可以将工作人员的办事效率和行政相对人的满意程度纳入考核的标准和范围，以此使工作人员与办事者成为利益相关的共同体，促进观念的转变。

（二）改革以法律法规为制度保障

从目前的情况来看，改革所关联的法律法规还需要进一步健全。首先，较高层次的法律法规仅有《行政许可法》第二十六条这一个条文比较明确地呼应了改革。且仅行政许可领域的一个条文的规定还远远不够，其他领域例如便民服务方面还亟需立法跟进。其次，作为基本法律具体化的有关地方性法规、政府规章在数量上还是较少，其他省市可以借鉴《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》为改革提供立法保障。但是立法不能照搬照抄，只有根据本地区实际情况为改革提供法律依据，才能够严谨地完成改革。

作为应对，立良法是谋善治的基础。首先，在基本法律和行政法规的层次上，作为中央一级的全国人大和国务院，可以多增加一些明确呼应改革的条文。比如《政府组织法》中规定政府在帮助行政相对人传递信息方面的职责，在《公务员法》中明确增加作为行政机关工作人员在传递信息方面的义务，在《房地产登记条例》《公司登记条例》《工伤事故申报条例》等行政法规中增加相关减少行政相对人反复提交信息的规定。其次，在地方性立法层次上，一方面，一定要有相应的立法作为改革的保障，另一方面，立法一定要结合地方实际，可以根据前文所述的法治和改革的关系的四种模式实现二者的统一。再次，建立独立、有效的监督体系。利用监督和以责任倒逼行政主体履行改革义务具有必要性。站在行政法的角度，行政法上的责任通常多以上级行政机关对下级的建议为表现形式，较为软性。最后，增加行政相对人相关方面的可诉性。单靠上级行政机关的监督远远达不到强制主体履行义务的目的。根据现行《行政诉讼法》和司法解释，如果行政主体不履行便利行政相对人的相关义务，那么这并不属于行政诉讼的受案范围。无救济则无权利，假如不可诉，很大程度上没有办法保障行政相对人的合法权益，也没有办法促使行政主体履行便利义务。

四、总结

“最多跑一次”改革，作为近两年新兴的改革，不仅仅是一场政府行政效率改革，更是我国依法治国方针推进中的关键节点。从不同层级的法律体系上看，上到宪法、法律，下到行政法规、地方性法规，都有与改革相关的规定，但是却存在着一些局限性。法治和改革是一组矛盾，从改革的推进历程和相关立法的更新来看，这种多种模式的结合发展方式和多层次的立法平衡了法治和改革的关系。既然提高自身的行政效率是行政主体的永恒义务，那么如何做这个问题就显得尤为重要了。

从发展的角度看，若要继续在全国范围内铺开改革，不仅需要运用信息科技的手段作为提供行政效率的工具，更必须加强对相关各个层级的立法以及不同地区实践的研究，继续健全相应的法律法规作为立法保障，并运用立法手段将改革的成功经验保存、复制，让“最多跑一次”改革成为法治中国进程中的重要助推力。

注释：

①塞戮尔·P· 亨廷顿，著，王冠华，等译．变革社会中的政治秩序[M]．三联书店出版社，1989．1．

②朱苏力，著．送法下乡——中国基层司法制度研究[M]．中国政法大学出版社，2000．98．

③郁建兴，等著．“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案[M]．中国人民大学出版社，2019．

④张孟洋．“最多跑一次”改革的现实困境和优化路径[J]．浙江树人大学学报，2019（2）：31-32．

⑤信春鹰．改革开放40年全国人大及其常委会的立法工作[J]．求是，2019（4）．

⑥翁列恩．深化“最多跑一次”改革，构建整体性政府服务模式[J]．中国行政管理，2019（6）：154．