民事案件“调解优先”政策思考

焦祎薇

吉林阳光博舟（通化）律师事务所，吉林 通化 134001

强迫调解的引发原因是法院的调解偏好与调解现实障碍的冲突导致的，现实情况无法放弃调解优先的政策，应对法院调解的当前机制进行一定的转变。增加机制的相关评价指标，充分地考虑案件的实际情况与当事人的实际情况，将二者共同作为考虑因素纳入考核体系当中。

一、“调解优先”政策引起的强迫调解问题

2009年至2010年中最高人民法院一共颁布了两份文件，主要是与“大调解”内容有关的，其内容包含了司法解释性质的两份文件，法院在两份文件中利用不同方式确定了“调解优先”这一政策的纠纷解决方式，并进行了反复的强调。实际上，“调解优先”政策在确立的时间内，一直存在质疑与反对。引来最多的质疑就是：受该政策的影响，法院过于追求调解率，导致许多强迫性质的调解发生。甚至可以说，先行调解制度正是为了解决以上问题而确立的。当事人会在法官的双重身份下造成一定的压力，就容易发生违背当事人实际的内心意愿的事情发生。

针对此种情况，建立起诉前的调解工作制度，能够将调审进行有效地适当分离，并充分地尊重当事人的根本意愿，进行公平公正的处理。但根据当前的情况以及先行调解这一制度的解决结果来看，效果并不如人意。先行调解这一制度下的纠纷依旧没有进行分流，其原因在于法院没有进行立案，相关的程序不够正规，也没有对适合先行调解这一政策下进行民事纠纷调解的具体办法作出明确规定。个别法院将其当作“口袋”程序，当事人不反对，民事案件就归入先行调解，增加了诉讼周期。更有处于前线的办案工作人员自调并自立与自审，没有掌握正确的顺序，采取先入为主的方式，导致案件的结果不公平、不公正。

根据结果来看，不仅是“以判压调”这一早在先行调解的制度成立之前就已经出现的问题，还是“口袋程序”的相关问题，尽管外部的形式是有一定差异的，但归根究底，都是法院以及法官违背当事人根本意愿的原因，对案件采用不合理的方式导致当事人承受到一定的压力而不得已接受调解。这就是“调解优先”这一政策在多种问题与因素下转变为“强迫调解”的原因。

二、调解纠纷时法官的主导地位与控制因素

（一）先行调解制度与强迫调解间没有关联

先行调解制度在正式确立之前，对可能发生的各个问题已经有所预见，也采取了相关的预防措施，但强迫先行调解的情况依旧存在。虽然对问题进行预判，但并没有真的按照预防措施有效地防控，所以，突破规则的层面是十分重要的，对先行调解这一解决制度下的案件当事人与法院的关联进行深入研究，最大限度地进行突破，并寻找导致强迫调解这一问题发生的最根本的因素，并加以改正。

（二）进行调解时的当事人与法官的地位

私法自治的基本要求就是自愿调解原则与当事人的处分原则保持一致。根据我国的情况来说，许多普通当事人比较缺乏法律知识，在法院与法官面前具有一定压力，导致不敢明确拒绝法官提出的先行调解。当事人又都很难获得代理充分并十分有效的诉讼帮助。在这两方面下，导致当事人丧失主导权。而法官方面，在“大调解”工作机制的要求下，先行调解的主导权当事人转变为法官，这也是避免不了的结果。

根据一般理论的纠纷解决，调解方式与其他纠纷解决方式存在很大差距。在这其中，调解与纠纷的当事人和解的不同之处就是调解中出现第三方进行帮助，与诉讼存在的不同之处就是调解过程中不强制第三方发表意见。因此，调解的作用价值与最终结果不能确定。不论纠纷的本质是何种或法律是怎样明确规定的，法官在对拒绝调解较倾向时调解结果偏低，反之则不同。这就是我国法院调解在最近20年呈现V字型走势的原因。

三、法官在调解时的偏好与障碍因素

2008年开始，法院的调解得到了一定的推动，“大调解”机制建立起来，与此同时，“调解优先”这一政策得到确立。《新民诉法》对先行调解制度的内容与调解协议相关的司法程序作出阐述。基于此，可以充分地得知“调解优先”这一政策继续成为法官在解决纠纷案件时的第一选择，同时，先行调解制度将会成为首要选择的第一位。

（一）法官偏好先行调解的因素

最根本的原因就是由法院确立的“调解优先”相关政策延展。政策的制定者比较希望通过调解最大限度地缓解社会矛盾。实际上，近几年来的法院与法官对先行调解比较偏好的原因也是由于自身与纠纷的解决体系有紧密关联。并且，上下级法院与领导及法官间同样存在差异。

站在上级法院及领导这一角度来看，近年来我国公民对权利及法治观念与意识正在不断地提高与发展，这也导致法院每年处理的纠纷案件增多，几乎全部的当事人都期望借助司法手段保障自身的权益。但是站在法院的角度上，不仅存在案多人少的压力，不能在短时间内解决更多的诉求，而且，我国司法权威还没有真正的树立其威望，法院实际上是较弱化的。在面对并处理一些特殊的案件时，法院不能在实质上为当事人实现权力的救济提供帮助。面对困难，调解成为法院在最短时间内得到快速解决的一个方法。

从下级的法官及领导者角度分析，调解针对主动及被动这两方面都是有些作用的。首先是主动方面，法院在面对一些有难度的案件处理时，案件当事人不同意调解，法官依旧为了降低风险而继续选择调解方式。先行调解多解决纠纷，法院就少受理案件。再加上先行调解具有一定成功率，案件就随之增多。在这种机制激励下，法官因此比较偏好先行调解这一方式。“口袋程序”也是在这个因素下导致的，在当事人不拒绝调解时，自然而然地就先进行调解。其次是被动方面的分析，近年法院面对的考核压力逐渐增加，为了凸显“调解优先”这一政策的相关成绩，大部分地区将调撤率当作重要的指标进行考核。在这样的考核压力下，就不得不首要进行先行调解。

（二）法官倾向调解的障碍分析

我国此项制度在应用时存在较大困难的原因就是社会的民事纠纷情况与先行调解这一制度的本质上的属性。大部分法官在进行纠纷案件的处理时偏向先行调解解决案件纠纷的重要原因是法官自身的调解主导权，此外，控制力也是重要因素。在客观上的不适宜与主观的偏好碰撞到一起时势必会发生冲突，在这种冲突下出现的结果，正是上文提及的“口袋程序”与强迫调解问题。

四、解决思路

适宜的做法是放弃“调解优先”，完全遵循当事人的处分权，使调解、诉讼各自发挥作用。但是当今要做到这一点有很大难度，如果考虑法院、法官的困境，就更不能实现。比较来说，全面地把握法院及法官面临的问题并最大限度地降低“调解优先”导致的不良后果在一定程度上更具可实行性。法院的调解领域中，上级法院与下级法院和一线法官在实质上是委托方与代理方。但是，从社会组织的不同层级来看，委托方与代理之间存在信息不对称这一问题。法院与法官作为代理面对案件相关信息时，要比委托方掌握的更加全面、更加清晰。

而这种情况下，委托方想要更好地控制代理人，就会以激励的方式进行控制。以组织激励这一点进行分析，法院在开展调解时，现有的考核体系至少有两大问题，首先就是准确度不高，其次是掌握的信息无效，若是想要精准并全面的评价法院调解的工作，就要在调撤率这一因素外，将纠纷案件的本质与其中的法律关系以及当事人的实际情况都纳入到考核体系中。

五、结束语

综上所述，“调解优先”政策不会在短时间内被淘汰而消失，为了减少“调解优先”政策引起的强迫调解问题被先行调解制度的确立而放大，应当在基本上修正法院的调解工作的考核机制，不再只考核调撤率，更应将案件的实际情况与增加评价指标等环节一同归入考核体系中，进而明确地反映法院调解工作的实效性。希望通过不断地努力与修正，能够建立起公平公正的高效调解体系，并通过不断地修正与完善，保障我国社会的和谐发展。