林业调查规划设计问题与对策研究——以普洱市思茅区为例

黄文嘉

(普洱市不动产登记中心，云南 普洱 665000)

1 引言

从形式上来讲，林业调查规划设计是建立在林业生产和森林资源保护基础上落实的规划工作，能够建立起生产结构调整和自然资源维护之间的平衡关系[1]，与此同时，由于林业资源自身具备较强的经济价值和社会价值，其已经成为了不动产领域中的重要组成部分，因此严格落实林业调查规划设计，还能够有助于我国不动产调控工作的优化和创新。但是就实际情况来看，受到了基础环境以及科学技术等多种因素的影响，当前我国的林业调查规划设计工作还存在着较多的问题。因此根据实际的林业调查规划设计工作的发展情况解析其中的问题,并且根据问题产生的因素来制定调控措施，已经成为了当前林业发展规划过程中的主要任务。

从林业规划调查设计的作用角度来看，林业调查能够有效明确区域内的林区资源种类、质量、生产效益以及发育状态，是客观反映林区资源发展现状的主要依据[2]，同时能够为森林资源的抚育工程以及利益保护工作的落实提供相关建议。而林业规划则能够根据当前整体社会的发展状态以及林区发展规模来制定与其相符的规划方案。可以合理配置林业生产力以及森林资源，能够为林业事业、区域经济和社会不动产的发展提供宏观的指导方案。

2 林业调查规划设计工作的主要问题

为了进一步提升文章论述的有效性和科学性，本文借助了普洱市不动产登记中心林权类登记有关思茅区林业调查规划设计工作的详细情况作为案例进行分析。

思茅区是云南省的重点林区，辖区内组建有两个国有林业企业，三个民营林场。林业用地共33.98万hm2，占据整体土地面积的87.65%，为了进一步提升区域内的林业规划科学性，针对全区林改作业进行了调整，涉及到了近7个乡镇，53个村委会，599个村民小组，20938户共计近8.6万人的林权登记工作。所面临的规划对象基数大、背景复杂。对林业调查规划工作的开展带来了较多的挑战，与此同时，在积极应对挑战的过程中，也涌现出了较多的问题。

2.1 政策法规不明确

林业调查规划设计工作需要建立在基础政策的引导和约束下展开，但是结合当前的大部分法规政策内容来讲，虽然符合整体区域发展的相关需求，但是，与实际的工作落实内容相比，依旧存在着部分矛盾。例如在思茅区的林业调查规划工作中，针对林权类不动产登记缺乏详尽的业务操作规范、办理流程以及办证指南；现行的大部分政策仅对土地承包经营权的登记类型进行了描述，但缺乏对林权登记的适用、申请主体、申请材料、审核要点的进一步明确；另外，早先的林权档案管理混乱，导致无法查询权利人是否存在重证现象，也无法明确同一宗地上不同时期林权证的合法有效性。

这种政策与实际情况出现矛盾的现象，严重影响了林业调查规划设计工作的落实，无法为其提供基础的行为约束和工作标准依据。

2.2 技术管理体系与实际工作需求之间产生断层

面对着基数极大的调查管理对象，传统的人工管理模式以及纸质办公方式存在着极强的滞后性，因此需要结合现代化的数据管理系统来落实信息化转型，但是结合当前的部分地区的林权信息化建设程度来看，存在着部分不合理现象。

例如受到传统纸质化办公的影响，思茅区的部分林权数据仅有纸质档案，数据整合工作难度大，且移交工作落实的不够到位，不动产登记机构未能及时的收到纸质档案，导致整合利用困难。另外，在林权登记过程中，需要针对林业资源落实相关数据统计和参数测量，但是比率尺较小、测量精度较低、四至范围及面积不准等问题时有出现。甚至出现了林业和草原部门提供的林改数据与自然资源部门要求的2000国家大地坐标系不一致情况。

这些技术上和管理模式上的差异化给业务审批、材料审核带来诸多不便。

2.3 职能部门权责分化不明确

结合思茅区林业调查规划设计工作的实际工作内容来看，主要涉及到了对林区资源进行不动产登记，在这个过程中，不动产登记的主要流程涉及到了诸多部门，不仅与林权管理服务机构有关，与不动产登记机构也有直接的关系，但是在实际的工作落实过程中，由于二者之间的职责分工不够明确，对于“由林业和草原部门指导林地林木承包合同及有关合同管理，监督管理林权流转交易，协助同国土部门指导不动产登记工作”中的监管责任、工作衔接以及项目备案等工作落实不到位，分化不明确，没有具体的操作办法，导致工作迟迟无法落实。

2.4 工作流程存在风险因素

由于林区资源登记工作在整体领域中占据的影响力较大，必须要严格管控不同的工序，实现对整体工作流程的安全性把控，但是由于风险意识和标准认知的缺失，思茅区林改时均未填制《林权登记簿》，都是依据《林权登记申请表》作为登记依据并发放林权证。这与法院认定的“《林权登记部》为合法的林权不动产登记依据”不符，这也导致涉及行政诉讼时，法院往往以登记依据不合法而判决登记机构败诉并要求撤销登记，收回已发放的林权证，这导致了所有林改时的登记都存在被撤销登记的风险。

3 优化林业调查规范设计工作质量的措施

3.1 强化职能部门之间的协调合作

部门协作能够有效明确不同机构之间的职责，并且建立在自身职责范围内来制定工作内容，实现协同合作，从而达成对整体工作的全面掌控[3]，针对本文案例中的思茅区林权不动产登记现状来讲，不动产登记机构要与林业和草原部门建立联系机制，进一步明确细化林业主管部门在推进林权类不动产登记工作过程中的职责，畅通信息渠道，坚持“权利不变动，证书不更换”的原则，做好新旧权属证书的衔接。同时，加强沟通协调，做好林地承包合同及林权交易管理与登记工作的衔接。尽快将系统对接、数据整合工作纳入日程，确保林权类不动产登记的连续、安全与便捷。

3.2 建立健全规划设计制度体系

制度体系的健全，不仅要涉及到基础制度的内容，也要结合实际的林区不动产登记现状进行优化，例如在思茅区林权不动产登记工作中，由于既有操作手册以及相关依据的缺失，导致了工作无法落实，那么便需要向省厅建议，尽快出台林权登记的操作手册、办证指南、办理流程等。并依此办理各类林权登记业务。

与此同时，还要积极地配合法律部门来实现对既有规章制度以及操作流程的合法性探讨，进一步强化对操作模式的科学化转型，借助法律法规来实现对制度体系的优化，促使林权不动产登记的各个工序均符合法律法规需求[4]，并且能够为后期的产权管理奠定法律基础。

3.3 打造完善的林业调查规划基础

林业调查规划基础涉及到了技术体系、工作手法、管理模式创新等诸多系列，林业和草原部门需要加强对接，进一步落实及提高林业前置审核时的外业调查质量，统一国家大地坐标系，并要求及时完成各项涉林图层数据向2000国家大地坐标系转换工作。

实现林业外业调查及不动产权籍调查的结合，让调查成果既符合林业的审批要求，又符合不动产登记权籍数据入库标准，避免重复调查及收费。

在未开展数据整合的情况下，以先入不动产登记权籍库的为准[5]。对于与原林权证记载内容出入较大的应以实测内容为准，并注记原登记信息。四至界限、面积、林种、树种等内容未发生变化且已有宗地矢量数据的相关登记申请的可直接转换坐标入库办理登记。建议由政府统一组织开展林权权籍调查工作，减轻林农林企经济负担。

另外还需要建立健全信息化数据管理模式以及数据共享平台，做好集体林权流转交易前审核及流转交易后合同鉴证、备案，实现关联业务有序衔接[6]。采取交换接口、数据推送等形式，实现不动产登记信息管理系统与林权流转管理服务信息系统相互对接，确保林权登记和流转交易管理的正常运行。

4 结语

针对当前林业调查规划设计工作来讲，全面提升操作手法和管理模式的优化质量，建立在信息技术基础上利用自动化方式代替传统的人工管理模式，实现人机交互管控，法务部门、林草部门、不动产登记部门等要做好数据资料的有效互通，提升自身职能管理的质量，并且坚决以标准的管理模式和流程作为依据，才能够实现对林业调查规划设计工作的高效转型。