新时代背景下社会应急救援队伍建设的思考

冯 桂，张 远，冯银均，李宁宁

（浙江省安全生产科学研究院，浙江 杭州310012；浙江省安全工程与技术研究重点实验室，浙江 杭州311305）

2018-03-21 中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》决定，对国家安全生产监督管理局、国务院办公厅应急管理办公室等13 个相关部门的相关职能进行整合，组建应急管理部，标示着中国应急管理体制进入了新时代；确立了国家综合性消防救援队伍作为应急救援的主力军和国家队，武警部队作为应急救援的突击力量，社会应急救援队伍作为应急救援辅助力量的应急救援队伍体系。

应急管理部成立后组织了首届社会应急力量技能竞赛，来提升社会应急救援队伍的影响力、救援技能与协同应对水平，增强社会救援力量参与应急的组织力、凝聚力以及战斗力，表明社会救援队伍的地位越来越得到了国家的认可，同时社会救援队伍的能力化、规范化、标准化建设也逐渐拉开了序幕。

1 社会应急救援队伍的概念及作用

关于社会应急救援队伍的概念，目前官方和学者并没有给出确切的定义。笔者综合官方的相关新闻和部分学者的研究，认为社会应急救援队伍指由非政府部门领导，社会组织、企业、社会工作者、志愿者等机构及个人结伴自发开展突发事件应急救援活动的公益性组织，也称民间应急救援队伍，比如蓝天救援队、公羊救援队等。他们具有相对固定的专兼职应急救援人员、装备工具以及组织管理形态。

社会应急救援队伍分布广泛，能够在事故灾难发生的第一时间高效、有序地组织民众疏散和开展现场抢险救灾工作，最大限度减轻事故灾害损失和人员伤亡，综合性或专业性救援队伍赢得时间和提供有效可靠的线索信息，是组织和引导受灾害群众开展科学避险、自救、互救工作的“先遣队”。中国事故灾难种类繁多，比如地震等地质灾害、台风等气象灾害、安全生产事故更高发、频发，特别是近年来中国发生的5·12 汶川地震、7·23 贵州水城特大山体滑，以及各类台风、洪涝等重特大灾害事故现场，都能看到社会应急救援队伍的身影，他们积极配合国家综合性消防救援队伍展开救援行动，已经成为中国大应急体系中的一支重要力量。

2 社会应急救援队伍发展的问题

2.1 队伍难以规范性管理

社会应急救援队伍人员的组成是自发和自愿的，因此在日常队伍管理、工作流程设计、救援任务开展等各项工作中，也均遵循自觉自愿原则，队员根据自身实际情况自行决定是否参加应急救援相关的各项行动，队伍成员只是相对固定的，因此，难以建立统一的体制机制，无法有效统筹建立各项规章制度，这影响了实际应急救援任务的开展和救援效果。

2.2 基础保障不稳定

在各级民政部门登记注册的社会应急救援队伍所参与的各类应急救援行动都是不收费的，是纯公益的。其纯公益性获得了政府好评，得到了群众支持，但实际上，救援任务的开展以及救援队伍的日常运行都需要大量的经费和设备的保障支持，特别是救援器材设备设施的配备、更新、损耗、维保以及人员专业技能培训、人员取证等，都需要大量的资金投入；另一方面，在执行应急救援任务时，通常由队员的私家车充当救援车辆，各项费用均由队员自行承担。短时间内看，救援队伍成员都是热心公益事业的人，愿意无私奉献并承担相应费用，但这其中不确定因素较多，当各种困难或乐于助人的激情和热心退去，是不利于社会应急救援队伍长期、稳定发展的。

2.3 队伍人身保障机制不健全

目前社会应急救援队的队员大多是户外运动爱好者，参与救援的动力主要来源为对公益事业的追求，因此，可以说救援是一个延伸出来的、从爱好到公益行动的行为。在一些救援类网站论坛中可以看到，很多报名救援跟贴的最后，都附加着同样一句话，即“参与本次搜救活动出于自愿，并承担一切后果”。因此，可以看出在实际救援行动开展的过程中，队员人身安全缺少相应的保险保障。

而据相关业内人士介绍，很多保险机构都有着诸如“对于明知有危险而前去救援的行为不予理赔”等相关条款规定，也有保险机构表示，“对于类似救援很难以个人名义订制保险，需要由单位出面，而且价格昂贵。”没有保险的保障，队员每次参与救援行动都是心有隐忧的，牵动着许多家庭的心，因此，保险机制一直是社会应急救援队伍发展的短板和屏障。

2.4 队伍难以被社会认同

从当前各类新闻媒体，特别是网站、论坛、自媒体等的报道和描述情况看，社会应急救援队伍参与应急救援的行为在广大民众间褒贬不一，一部分人对他们表示赞扬和支持，认为他们是英雄，是正能量的；但也有一部分人提出质疑，认为他们含有作秀和标榜自我的成分，也有人认为他们是在给正常的救援添乱，甚至认为救援队的公益救援是假象，背后存在商业利益。负面的批判导致队员的使命感、荣誉感、社会责任感降低。

2.5 队伍救援难以及时响应

社会救援队伍本身不隶属于政府部门，必然导致政府职能部门与社会应急救援队伍之间存在着指挥调动困难的问题。由于社会应急救援队伍是一种兼职模式，非随时待命状态，队员平时都忙于自己的事情，发生突发事件时，需要临时联系调集，队伍集结时间较长，甚至不能调集到位。同时，社会应急救援队伍作为公益组织，没有法定职责要求，主要依靠个人的强烈社会责任感来维持，政府部门多是依靠感情来指挥和调动，缺乏钢性的保障调动手段。

2.6 队伍装备缺乏，救援能力不足

先进的专业救援设施设备是开展高效应急救援的基础，很多社会救援队伍因资金等各方面限制，比如直升机、无人侦查机、生命探测仪等高端装备缺乏，现有的救援设施设备与现代化应急救援的能力要求还存在一定差距；另一方面，社会应急救援队伍的组成人员并不是专业人士，比如破拆、潜水、线索等技术能力低下，又缺乏相关的专业训练，必然导致救援能力不足。

2.7 队伍盲目前往灾区影响救援

在汶川地震、舟曲泥石流等大灾大难中，各路志愿者秉承“一方有难，八方支援”的传统美德，从四面八方汇集在灾区开展救援。志愿者的爱心和勇气是值得肯定的，但四面八方涌来的志愿者给原本就窘迫的灾区带来的是负担，而不是高效的救援。志愿者的大量车辆、物资、装备等会使原本就十分拥挤的道路变动更加拥挤，导致灾区的伤病人员不能及时就医，灾区急需的救援物资也迟迟运不进来；原本十分短缺的生活物质和救援物质，也因大量涌入的志愿者的消耗而变得更加匮乏。

3 推进社会应急救援队伍建设的举措

3.1 制订完善社会应急救援队伍的注册标准

组织开展社会应急救援队伍调研，全面掌握社会应急救援队伍的人员、主要装备、救援能力等情况，在此基础上制订社会应急救援队伍的注册标准，比如明确人员要求，特别是专职人员，场地、装备、专业特长、管理能力等方面的具体要求。对于不符合条件的社会应急救援队伍，一律不许注册登记并向其说明原因，不鼓励其参与抢大险救大灾。

3.2 制订完善的社会应急救援队伍能力分类分级测评标准

研究制订社会应急救援队伍能力分类分级测评标准，选取合适的指标和方法对社会应急救援队伍的能力进行科学定位和合理分级，让社会应急救援队伍更清楚自己的救援方向和救援能力，合理地参与应急救援。

3.3 加强对社会应急救援队伍参与应急救援活动的管理

建立高效协同的社会应急救援队伍应急救援统一指挥调度机制，确保社会应急力量有序、有效参与突发事件应急救援工作。社会应急力量原则上在信息登记地行政区域范围内执行救援任务，确定需要跨行政区域开展应急救援活动的，应根据灾难地应急救援需求（人员、专业、装备等）和就近的原则，由所跨行政区域上一级应急管理部门统一指挥调度。社会应急救援队伍需经应急管理部门同意后才能够前往灾区。

3.4 完善社会应急救援队伍的基础性保障

根据社会应急救援队伍对保险的特殊需求，与商业保险机构联合研究开发有针对性的意外保险产品。设立符合社会应急救援队伍自身特点和支付能力的险种，分担社会应急力量在参加抢险救援时面临的风险。

3.5 制订完善的社会应急救援队伍激励约束政策

制订完善社会应急救援激励约束政策，提升队员的荣誉感、使命感。对在突发事件应急救援中表现好的队伍给予适当的表彰或奖励；对不服从现场调度指挥等而导致救援不顺的队伍，由属地政府部门进行通报批评，情节和后果严重的，计入个人的征信系统；违反社会组织登记管理法律法规的，由负责登记管理的民政部门依法处理。

3.6 建立政府购买社会应急救援服务政策

制订完善的社会应急救援队伍补助补偿机制，对调用的社会应急救援队伍参与突发事件处置工作发生的人工、交通、物资和装备损耗等费用，由政府部门协调给予适当的补助、补偿；同时根据社会应急救援队伍在抢险救灾中的贡献给予适当的经费补贴，将社会应急救援队伍的应急救援服务纳入政府购买服务范畴，但要防止应急救援变为市场行为。

4 结语

一支社会救援队伍的发展，不仅需要队员强烈的爱心，更需要政府的引导、扶持和保障，为社会应急救援队伍的生存发展和发挥作用提供空间。社会应急救援队伍的高质量、高水平发展是保障人民生命和财产安全的必然要求，更是推进应急管理体系和能力现代化的必然要求。全国各地应结合当地实际，按照“属地管理”的原则，积极探索和完善社会应急救援队伍建设的新路子。有效整合资源，健全协作机制，提高应急救援能力，形成整体合力，构建具有中国特色的基层应急救援力量体系，以适应新时代大应急和保障人民群众生命财产安全的现实需求。