后发展地区公共文化机构改革之北海探路——北海市图书馆法人治理改革创新探索实践

宣泽文

推进基本公共文化服务标准化、基层综合性文化服务中心、县级文化馆图书馆总分馆制和公共文化机构法人治理结构改革，是中央关于文化领域深化改革的四项重点改革任务。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，全面深化改革进入深水区，各地文化和旅游系统按照中央深化文化体制改革的总体部署，采取有力措施抓好改革落地，取得了重要进展和显著成效。但是随着公共文化改革进入全面推进阶段，也暴露出一些突出问题，需要找准改革攻坚的着力点和突破口，不断把改革引向深入，确保改革任务完成。

公共文化领域重点改革中，法人治理结构改革总体效果不太理想。虽然在中央的积极倡导和高度关注下，近年来各地公共文化机构顺势而为，不断探索符合我国国情、具有地方特色的公共文化机构法人治理结构的建设发展之路，取得了初步成效，但囿于传统理念以及现有体制机制的制约，公共文化机构理事会制度的建设发展仍存在不少突出问题，难以落实法人自主权，难以取得改革实效，试点工作还处在综合国内外理事会制度基础上的依葫芦画瓢阶段，流于形式、走过场的现象在试点过程中比较普遍。有的文化机构理事会只作为议事机构，对重大事项只有议事权而无决策权，理事会制度形同虚设，改革缺乏实效，这是很多地方的尴尬现实。

2018年底，北海市图书馆被确定为广西公共文化机构法人治理结构改革试点单位。作为北海市唯一一家自治区级试点单位，北海市图书馆在市委编办的强力领导和支持下，结合国家公共文化服务体系示范项目建设，努力创新具有北海特色的法人治理结构改革的发展思路，建立起符合国情的行之有效的法人治理结构，推进治理体系和治理能力的现代化，通过改革发挥社会力量的积极作用，引入社会力量共办文化，以高质量文化供给增强群众的文化获得感幸福感，走出了一条后发展地区公共文化发展创新之路，被自治区文旅厅确定为广西公共文化机构法人治理结构改革典型。下面以北海市图书馆为例，谈谈后发展地区通过法人治理结构改革构建公共文化新格局的实践与经验。

1 市委编办的领导和支持，确保法人治理结构改革工作顺利推进

北海市法人治理结构改革的一大特色是，北海市政府站在推进文化体制改革的高度重视法人治理结构试点工作，在市委编办的领导和支持下，改革工作攻坚克难，顺利推进，取得了积极成果。市委编办在改革过程做到“指导不指示”“到位不越位”“参谋不参政”，坚持政府主导、社会参与、市场运作、高效管理，整合多方社会力量共建，有力保障了改革工作的顺利推进。

在试点改革之初，北海市委编办会同市委组织部、党校联合举办了以“共建事业单位法人治理结构”为主题的事业单位法定代表人专题培训班，除了重点学习事业单位分类改革、事业单位法人治理结构等业务知识，还组织赴温州现场学习考察，亲身体验改革措施和成果。市委编办负责制定配套措施，实行政策和业务指导，积极协调市直有关部门印发《北海市公共文化机构推广事业单位法人治理结构建设试点工作方案》《关于支持事业单位开展法人治理结构建设试点工作有关政策的意见》等文件，规范了试点事业单位建立法人治理结构的流程，并制定了细致的“改革路线图”和“时间表”，想方设法解决难题，有的放矢、内外结合、实现了改革力量集约化，确保改革工作快速稳步推进。北海市图书馆从制订改革方案、招募理事、成立理事会、制订章程、改革考核分配制度、引入社会力量参与公共文化建设等一系列工作，自始至终都得到了市委编办的指导和支持，市委编办还直接与人社局等单位协调，给予试点单位更灵活的专业技术岗位设置和奖励性绩效工资分配政策等支持，使改革的许多难点得以突破，工作得以顺利推进。实践证明，市委编办对法人治理结构改革工作的领导和支持，是改革取得成功的重要保证。

2 社会力量参与法人治理结构改革，创新公共文化管理体制

根据党的十九大报告关于“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”的要求[1]，建立适合中国国情的法人治理结构，政府要转变思想，做到权力下放，将图书馆的决策权交给理事会，由行政管理转化为依法治理，将直接管理变为间接管理，简政放权，在符合国家有关规定的前提下，在人、财、物等方面给予其更大的自主权和决策权，做到管办分离，激发利益相关者的参与积极性、主动性。为此，北海市图书馆以理事会章程总领构建法人治理和内部改革的框架，建立以理事会为决策议事机构、管理层为执行机构、监事会为监督机构的“三位一体”事业单位法人治理结构，实行决策权、监督权、执行权相对独立、互相制衡的运行机制。

为确保理事来源的广泛性、成员的代表性以及参与的主动性，北海市图书馆面向社会公开招募理事，吸纳社会代表加入理事会，半数以上的理事由社会各阶层精英担任，形成了广泛影响。这是北海市首次引入社会力量参与公共文化机构建设，进一步增强了图书馆的实力与活力。北海市图书馆理事会规定由7～11名理事组成，其中主管局委派1名、市图书馆代表2名，其余为社会代表。理事会构成实现社会化，有利于图书馆科学决策，对接读者需求。理事会负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项，并按照有关规定履行人事管理和监督职责。管理层按照理事会决议自主履行日常业务管理、财务资产管理和一般工作人员管理等职责。北海市图书馆通过建立完善法人治理规章制度，建立健全决策失误追究、信息公开、岗位设置、岗位聘任、绩效考核、重大事项和年度报告公开、重大事项听证等制度，及党组织参与重大决策等工作机制，规范内部运行机制。

北海市图书馆法人治理结构的建立和运行，注重结合国情，注重发挥实际作用。中国的改革必须结合中国的具体国情，不可能完全照搬照抄国外的模式。中国的文化机构法人治理结构改革，不必追求国外那样的理事会完全独立的自主权和决策权。能够发挥实效的法人治理结构，就是行之有效的法人治理结构。北海市图书馆引入法人治理结构后，社会各界代表加入理事会，共同参与图书馆决策管理，理事会成员不仅“参政议政”，还真正“行政”，定期召开理事会议研究重大事项并作出决策。在政府文化主管部门的支持下，尽可能地把对公共图书馆的财政分配预决算、馆长任命审议与监督评议、发展规划及重大事项审议等管理职能交给理事会。在业务发展、资金投向、人才队伍建设等重大事项上，形成与社会需求相对接的决策机制，提升了图书馆决策和管理的科学性，有力推进了公共文化服务体系示范项目等重点工作，取得了很好的实际效果。

3 创新运行管理机制，完善绩效考核和薪酬分配制度，激发内部活力

法人治理结构建立之后，一方面要对内改革单位内部管理模式，激发内部活力，一方面要对外有效积极引入社会力量共办文化，这样才能真正取得实效。北海市图书馆理事会在市委编办、旅游文体局、财政局、人社局等多部门支持下，积极争取法人治理结构改革试点工作的政策支持，规范运行，大胆实践，落实人事管理自主权，扩大收入分配自主权，改革单位内部管理模式，创新内部运行机制实行全员聘用制等制度，以工作能力和工作成效作为竞聘和分配的考核标准，有效激发了内部活力，使“要我干”变成了“我要干”，工作面貌发生显著变化。主要做法有：

1）全面推行公开招聘制度，新进人员在机构编制部门核定的人员编制和编制结构比例内实行公开招聘，落实单位用人自主权。

2）全面推行全员合同聘用制度，除组织任命外，图书馆其他人员全部实行合同聘用制度，聘用期结束后重新竞聘上岗，实现岗位“能上能下”，实行合同制管理。

3）全面推行单位内部竞聘上岗制度，坚持党管干部、“公开、平等、竞争、择优”和注重实绩的原则，除组织任命外，图书馆其他岗位全部实行竞聘上岗制度。

4）完善现行绩效工资分配办法，建立适合各个岗位的收入分配制度，鼓励适当拉大收入分配差距，充分调动工作人员的积极性、主动性和创造性。

5）扩大收入分配自主权，鼓励适当开展优惠收费的文化服务，发展文创等文化产业，建立奖惩制度，激励表现突出、成绩优秀的管理人员等。

4 引入社会力量共办文化，公共文化建设亮点纷呈

引入社会力量共办文化，是构建公共文化新格局的关键。根据《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》精神，当前我国事业单位法人治理结构改革的重点集中在理顺政事关系和推动社会参与上[2]。《中华人民共和国公共文化服务保障法》第十三条规定，国家鼓励和支持公民、法人和其他组织参与公共文化服务[3]。国家引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、志愿服务等形式参与公共文化服务，支持公民、法人和其他组织参与提供公共文化服务。只有引入社会力量共办文化，激发各类社会主体参与公共文化服务的积极性，充实资金和人力资源，提供多样化的产品和服务，增强发展活力，才能实现公共文化的可持续发展，公共文化事业才能焕发生机。这对于欠发达的后发展地区，尤其重要。

北海市图书馆牵头建设第四批国家公共文化服务体系示范项目——北部湾经济区图书馆服务联盟，将法人治理结构改革和示范项目建设相结合，以改革为保障，以项目建设为抓手，充分发挥理事会作用，发挥理事成员“名人效应”，开拓创新发展思路，搭建图书馆与社会沟通的桥梁，吸收社会资本、人才、技术、物资等资源参与共建，特别是出台鼓励社会力量参与建设城市智慧书房和图书馆分馆的政策，与社会力量合作建设统一管理的“一卡通”服务的海岛智慧书房、陈列馆智慧书房、乡镇分馆、读书驿站，并由政府正式授牌，引起了很大的社会反响，使示范项目建设得以顺利推进，使法人治理结构改革落到实处，公共文化建设亮点纷呈，面貌一新。

其一，与民间教育机构合作，在北海市合浦县白沙镇建成“北海市图书馆白沙分馆——博闻公益图书馆”，由民间教育机构全资建设，面向社会实行全免费开放。

其二，与旅游企业合作，在北海市涠洲岛建成首家完全自助的“海岛智慧书房”，由旅游企业无偿提供场地房屋和运营管理，实现了公共文化设施社会化运营管理。

其三，与北海市博物馆合作，在北海近代中西文化系列陈列馆中建设智慧书房，图书馆的文化资源与博物馆的旅游资源紧密融合，跨界打造多元化公共阅读的新模式。

其四，与山海领誉等多个小区及北部湾社区等，合作建设了多个智慧书房，有效提高社区、小区、楼盘的文化品位，大力推进文化惠民工程城乡全覆盖。

其五，与社会文化机构合作，联合开展“阅读北部湾”阅读推广活动和研学游活动，联合打造全新的活动品牌，推动图书馆读者活动上规模，上档次。

其六，充分发挥北海民间志愿者协会会长这一理事的作用，获得市青年志愿者协会和市民间志愿者协会的大力支持，形成有效的文化志愿服务体系。

5 改革成效

5.1 推进社会化共同治理，加强科学管理决策

通过改革建立符合国情的事业单位法人治理结构，引入社会力量推进社会化共同治理，有效推进治理体系和治理能力现代化，推进现代公共文化服务体系建设。引入社会精英包括读者代表实行集体决策，使图书馆决策的科学性得到了有效提升。

5.2 改革内部激励机制，激发职工工作活力

通过改革聘岗管理机制和绩效激励机制，有效激发单位内部活力，充分调动职工的积极性、主动性和创造性，变要我干为我要干，改变了原来消极懈怠、人浮于事、做多做少一个样的情况，使图书馆工作面貌焕然一新。

5.3 引入社会力量共办文化，构建公共文化新格局

通过法人治理结构改革，实现供需对接，有效引入社会力量共办文化，改变了原来完全由政府出资建设公共文化的局面，初步构建了“以政府主导、引入社会力量参与公共文化建设”的新格局，有效推进了现代公共文化服务体系建设，实现服务效能全面提升。“社会力量参与公共文化服务建设，使得公共文化服务覆盖面不断扩大，特别是向基层延伸的广度、深度、层级都得到了有效拓展，促进了公共文化服务方式的多元化、社会化，从而初步营造了一个共建共享共赢的公共文化服务新格局。”[4]

北海市图书馆法人治理结构改革初见成效，但还有很长的路要走。需要进一步落实理事会自主权和决策权，在政策框架内进一步简政放权给理事会，并进一步扩大理事会成员的社会代表性。为了更好地引入社会力量，需要争取政府及时出台专门针对社会力量参与公共文化服务体系建设的政策文件、实施办法或者法规条例，明确税收优惠、用地优惠、财政补贴、信用贷款等激励机制，从而形成长效机制。

6 结语

现代公共文化服务体系是现代国家治理体系的重要组成部分。一本图书看似很小，但如何让它发挥出最大效能，却是对公共文化领域治理能力的大考验。公共文化机构应当通过法人治理结构改革工作广泛吸引社会力量共办文化，促进公共文化服务方式的多元化、社会化，提高自身发展能力，提升服务水平和服务效能，使改革取得实效、落到实处，形成政府统筹、社会力量协同的多元治理结构，形成共建共享共赢的可持续发展的公共文化服务体系新格局，为实现功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的文化事业单位管理体制和运行机制探索新路子，推动公共文化机构制度执行力与治理能力现代化建设。