中马“一带一路”合作项目的进展和问题

史田一

中国政府提出“一带一路”倡议以后，得到了马来西亚政府的支持，两国“一带一路”合作取得很多进展。然而，2018年5月马哈蒂尔总理执政以来，马来西亚政府不断释放关于“一带一路”合作项目的负面信号，并且搁置了包括东海岸铁路计划、马来西亚城、森林城市、两条油气管道等多个大型项目的建设。关于中马关系走向和“一带一路”在马来西亚的前景问题，成为中外学界、政界和媒介密切关注与争论的焦点。一派观点对中马关系非常悲观，他们大多来自西方学界与媒体，认为中马关系将出现大幅倒退，马来西亚变局将为美国的民主演变与制衡中国战略提供机遇，①Josh Rogin，“In Malaysia，a Victory for Democracy and an Opportunity for the U.S.，”7 June 2018，https：//www.washingtonpost.com/opinions/global-opinions/in-malaysia-a-victory-for-democracy--and-an-opportunity-for-the-us/2018/06/07/b365a928-6a8e-11e8-bea7-c8eb28bc52b1_story.html.马来西亚将成为东南亚地区抵制中国影响的策源地；②Richard Javad Heydarian，“Malaysia as a New Vortex of Regional Resistance against China，”17 September 2018，https：//amti.csis.org/malaysia-new-vortex-regional-resistance-china/。另一派观点对中马关系谨慎乐观，认为不能简单将项目进展状况直接等同于双边关系性质，①傅聪聪：《中马关系，“重塑”还是“升级”？》，载《当代世界》2018年第12期，第20-21页。但是关于新政府重新审查中马合作项目的决心存在不同意见。②庞中英：《马哈蒂尔挟政治海啸东山再起，反中资、去全球化风暴或刚开始》，载《华夏时报》2018年5月21日，第037版；崇珅：《那些担忧中马关系生变的人们多虑了》，参考消息网，2018年8月2日，http：//column.cankaoxiaoxi.com/2018/0802/2303781.shtml。马哈蒂尔总理于2018年8月访华，两国政府发布联合声明并推动双边合作，然而以东海岸铁路计划为代表的中马合作项目搁置问题并未立即解决；经过两国密切磋商与相互妥协，2019年4月马方宣布东海岸铁路与马来西亚城项目重启，马哈蒂尔总理赴京参加第二届“一带一路”国际合作高峰论坛，至此双边关系走上正轨并继续深化。为什么最近几年中马“一带一路”合作项目出现一波三折的变化？中马关系和两国“一带一路”合作有哪些进展，存在哪些问题？本文试图做一些探讨。

一、马哈蒂尔政府对中马合作项目的政策调整

马来西亚一直是东盟国家中政局比较稳定的国家。此次政党轮替被多家西方媒体称作“政治海啸”，有着不同以往的背景。首先，在全球层面，2008年金融危机爆发之后世界政治与经济面临深刻变局。在全球经济疲软态势之下，各国贸易保护主义频出，“黑天鹅”现象盛行，反建制主义层出不穷，中下层选民对政治强人的呼声普遍高涨。其次，在区域层面，中国的持续崛起与积极作为对东亚区域经济、安全以及域内各国进程产生深刻的影响。在此背景下，纳吉布政府与中国建立全面战略伙伴关系，2016年同中国签署了14个价值1436.4亿林吉特的双边协议，2017年同中国签署了9个价值300亿林吉特的双边协议；另一方面，马来西亚国内关于中国投资的负面评估不断滋长，马来西亚政府对中国南海布局的戒备逐渐上升。第三，在国家层面，马来西亚政局在近年来出现动荡。不断拉大的贫富差距、愈演愈烈的腐败丑闻、日益壮大的反对党力量导致巫统及其执政联盟的支持率自2013年之后不停下滑。前巫统主席马哈蒂尔率领由人民公正党、民主行动党、国家诚信党和土著团结党组成的希望联盟赢下2018年5月的大选，结束了国民阵线长达61年的执政。政局变动之后，新政府从合法性和经济性因素考虑，调整了中马合作项目的政策。

（一）新政府调整中马合作政策的原因

马哈蒂尔团队在上台之前就曾发表大量针对中马合作项目的负面意见，并且在执政后付诸调整。综合来看，马哈蒂尔政府对中马合作项目的担忧和怀疑有以下两个方面。

首先怀疑中马合作项目的合法性。从短期来看，马哈蒂尔政府急需清算纳吉布及其政治盟友，打击以巫统为主导力量的国民阵线，进一步巩固希望联盟的合法性。在马哈蒂尔政府看来，纳吉布集团高度腐败，在对接“一带一路”项目过程中趁机获取私人利益，壮大政治势力。前政府将自身塑造成通过“一带一路”吸进中资振兴国内经济的功臣，身为政治对立者的希望联盟对中资项目的立场不难理解。①张赛群：《马来西亚“一带一路”差异化认同：原因、风险及启示》，载《国外社会科学》2018年第4期，第24-31页。比如新任国防部副部长刘镇东指出，中国中铁集团承建马来西亚城项目等同于救助深陷困境的马来西亚国家投资基金（也称作“一马公司”，1MDB）。同时，马哈蒂尔政府通过彰显民族主义的方式迎合国内选民，由此发表了部分涉华偏激言论。比如马哈蒂尔本人坚决反对柔佛州森林城市项目的重要理由便是大量外国人（尤其是中国人）移居马来西亚，在他们取得马来西亚国籍之后将有权参加马来西亚大选，这将意味着马来西亚政治生态可能发生重大变化，马来西亚政治精英长期实施的“马来人优先”政策可能受到动摇。②Hong Liu and Guanie Lim，“The Political Economy of a Rising China in Southeast Asia：Malaysia’s Response to the Belt and Road Initiative，”Journal of Contemporary China，Vol.28，No.116，pp.1-16，2018.长期而言，马来西亚国内政治正在发生重要转型：一方面，巫统时代严重固化的政党利益分配格局正在瓦解，马来人官僚资本集团影响力显著下降，③余海秋：《马来西亚政党政治的新格局与中马合作前景》，载《当代世界》2018年第6期，第60-63页。这意味着马来西亚从中马合作项目中获取的利益需要重新在国内进行分配；另一方面，马哈蒂尔政府在处理中国投资问题时存在调整联邦与地方关系的考量。例如，柔佛州设立伊斯干达特区之后，联邦政府与柔佛州政府的关系就一直处在紧张状态；因此，尽管碧桂园集团及其投资的森林城市项目一直得到柔佛州皇室和政府的大力支持，④Hong Liu and Guanie Lim，“The Political Economy of a Rising China in Southeast Asia：Malaysia’s Response to the Belt and Road Initiative，”Journal of Contemporary China，Vol.28，No.116，pp.1-16，2018.但是马哈蒂尔政府却一度对该项目态度消极。从联邦与地方关系的角度，一方面马哈蒂尔领导的土著团结党极力希望提升在柔佛州的影响力——该州亦是土著团结党的大本营；另一方面，马哈蒂尔政府长期与柔佛州皇室关系紧张，一些大型基建项目容易成为政治斗争的牺牲品。总之，马来西亚精英利用中国议题推进国内进程、巩固执政合法性是马来西亚国内政治与中马关系的一项常态。①Kuik Cheng-Chwee，“Malaysia Between the United States and China：What do Weaker States Hedge Against？”Asian Politics&Policy，Vol.8，2016，pp.155-177。

第二是怀疑中马合作项目带来的经济效益。马来西亚受2008年金融危机影响，大宗商品价格下跌，出口乏力，外资流入下降，货币汇率下跌，通货膨胀严重。纳吉布政府曾推出670亿林吉特的财政刺激方案，②王守贞、吴昊：《从FDI流动看马来西亚经济发展的隐忧》，载《东南亚研究》2011年第1期，第17-22页。引进大量中国的投资与贷款投入以皇京港、马来西亚城、柔佛州森林城市项目、关丹工业园及港口项目为代表的大型基础设施建设工程，在创造经济增长点、促进互联互通和拉动一部分就业的同时极大地推升了财政赤字和政府债务。根据原来的统计数据，马来西亚政府债务占GDP比重一度在2016年飙升至74.4%，2017年仍然高居65.3%。③《马来西亚外债：占国内生产总值百分比》，CEIC数据库，2019年1月2日，https：//www.ceicdata.com/zh-hans/indicator/malaysia/external-debt--of-nominal-gdp。而马哈蒂尔政府声称，马来西亚事实上的国家债务高达2720亿美元，占GDP比重达到80%，远远高于原来的估计。同时，尽管纳吉布政府时期与中国合作的项目涵盖了制造业领域——比如关丹工业园区的钢铝加工和棕榈油提炼项目，中冶集团在沙捞越工业园投资的钢铁加工项目等——但是一方面因为基础设施建设的比重太大，制造业领域合作的比例偏低；另一方面这些制造业集中在传统的资源密集型领域，资金投入多，盈利周期长，环境代价大。更加重要的是，有学者指出马方可能认为中马合作项目更加有利于中国以马方为跳板打开东南亚市场，却容易使马方束缚在原材料和初级产品加工等领域，不利于马方出口竞争力的提升。特别值得注意的是，自2012年以来，马来西亚对华贸易开始出现逆差，至2016年贸易逆差达到105.9亿美元的峰值，2017年对华贸易逆差也达到了89.2亿美元，中国已经连续5年成为马来西亚第一贸易逆差来源国。①《2012年马来西亚货物贸易及中马双边贸易概况》，中华人民共和国商务部，2013年3月2日，https：//countryreport.mofcom.gov.cn/record/view110209.asp？news_id=33032；《2017年马来西亚货物贸易及中马双边贸易概况》，中华人民共和国商务部，2018年2月1日，https：//countryreport.mofcom.gov.cn/record/view 110209.asp？news_id=58321。马哈蒂尔政府上台以后，以大刀阔斧的姿态推翻了纳吉布的经济计划，决定在短期内大幅削减财政赤字和政府债务，取消消费税提振消费、遏制通货膨胀；在中长期致力于产业结构调整，强调以互联网、新能源、云计算、人工智能为代表的新兴产业，提升马来西亚在国际经贸体系中的竞争力。由此，马哈蒂尔政府上台之后对新隆高铁、吉隆坡地铁三号线、敦拉萨国际贸易中心、东海岸铁路项目、沙巴天然气管道和马六甲多元产品石化管道等项目纷纷叫停或审查，为“一带一路”建设带来阴影。

马哈蒂尔政府的担心获得了部分学界与舆论的支持。关于中马合作项目推进过程，部分马来西亚人认为“北京偏好发放高息贷款，而不是直接投资这些新项目”，言外之意是认为双边合作会加剧马来西亚的债务风险；有些人认为中国官员和企业的项目运作缺少透明度；也有意见担心中国主要依靠自身的人力与技术人员，不太依靠当地企业和劳动力；还有人认为“对中方合同的支付根据的是时间进度而不是项目的交付结果”。②Wan Saiful Wan Jan，“Malaysia's Priority is to Manage，not Stop，China's Investments”，ISEAS Perspective，No.46，2018.也有部分马来西亚人士指出中国资本在马来西亚的建设项目有严重的浪费与重复现象，比如一份战略报告不满在马来西亚巴生港附近新建的马六甲皇京港项目。③Dwintha Maya Kartika and Muhammad Sinatra，“Will Malaysia Benefit from China's Belt and Road Initiative”，ISIS Focus，No.7，January 2018.有些马来西亚人怀疑大型基建项目进程牵连马来西亚的政治腐败。在纳吉布政府执政末期，关于其本人、夫人以及相关政府官员的腐败丑闻已经被马来西亚媒体进行了铺天盖地的报道。由纳吉布创设的“一马公司”涉嫌大量的腐败、欺诈、洗钱等行为，受到美国联邦调查局等多国机构的调查；而该基金恰恰是纳吉布政府快速推进中国援建基础设施项目的重要对接单位。还有有些马来西亚人担心“一带一路”战略冲击马来西亚经济与社会安全。比如马来西亚媒体报道，目前深陷丑闻的“一马公司”曾经将旗下资产Edra全球能源公司的全部股份出售给中国广核电力有限公司，以及将旗下马来西亚城项目（Bandar Malaysia）的部分股份出售给中国铁路工程总公司，引发马来西亚部分民众对纳吉布政府出卖国家利益的指控。①《一马公司卖资产给中国，才得以还IPIC款项？》，当今大马，2018年9月2日，https：//www.malaysiakini.com/news/406835。

（二）新政府调整中马合作项目的政策

第一，政策立场比较坚决。马哈蒂尔政府没有像部分学者所认为的那样只是为了迎合选民、刺激选票而做出的姿态。②《马来西亚的族群民族主义损害了马中合作的利益》，俄罗斯卫星通讯社，2018年4月11日，http：//sputniknews.cn/opinion/201804111025127253/。相反，新政府上台后的第一项举措便是宣布暂停、重审或限制一系列纳吉布政府时期上马的大型基建项目。2018年5月，马来西亚政府宣布搁置新隆高铁项目并表示对另一些涉及中国投资的基础设施项目进行重新谈判；7月，新政府宣布暂停东海岸铁路项目和多元石油产品输送管工程、沙巴天然气运输管道工程；8月，宣布外国人不准购买柔佛州依斯干达特区森林城市项目的房地产；10月，受政策波动影响，中资的皇京港（Melaka Gateway）项目第一岛填海工程停工。尽管马哈蒂尔政府在多个场合表示重视中马关系并支持“一带一路”，但如庞中英指出的那样，马哈蒂尔政府重审、重谈相关项目的决心异常坚定。③庞中英：《马哈蒂尔挟政治海啸东山再起，反中资、去全球化风暴或刚开始》，载《华夏时报》2018年5月21日，第037版。马来西亚政府给出的官方理由包括质疑前政府涉嫌腐败、项目成本拉高马来西亚债务、不平等细则转让马来西亚资产、外国人涌入剥夺本地人权益等等。④Li Yan，“Mahathir Visit to Boost Ties，”16 August 2018，http：//www.ecns.cn/news/politics/2018-08-16/detail-ifyxccrz0965336.shtml；《马哈迪证实8月访华协商中资计划》，联合早报，2018年7月7日，https：//beltandroad.zaobao.com/beltandroad/news/story20180707-873256。

第二，政策执行具有阶段性。从项目调整的驱动因素来看，马哈蒂尔政府调整中马合作项目首先考虑的是合法性因素，这是由希望联盟整合国内资源赢得大选并进而巩固政权的紧迫性决定的；这其中不乏配合大选情势、调动选民情绪的考虑。当国内政局相对稳定之后，促使马哈蒂尔政府考察、调整中马合作项目的经济性因素逐渐取代合法性因素，其项目调整思路愈发趋于理性并积极同中方展开接触与谈判。这个结论解释了马哈蒂尔政府关于中马合作项目所释放政策信号的复杂性。例如，从2018年5月开始，马哈蒂尔本人针对一系列中马合作项目同时使用过“取消”与“搁置”两种术语，须知这两种术语所蕴含的政治意义差别巨大；其官方在表述项目调整意见期间不时抛出南海自由航行与去军事化等论调；其表示马来西亚不惜支付巨额赔款也要停止现有方案下的项目建设，但同时又强调如果中方愿意降低费用则愿意让东铁项目继续；其2018年8月表示“禁止外国人购买伊斯干达特区房产”，9月6日又改口称不反对外国人在森林城市置业，但是反对他们在当地定居。①《马哈迪：不反对外国人在森林城市置业，但不可定居》，联合早报，2018年9月8日，http：//www.zaobao.com/special/report/politic/mypol/story20180908889399。针对中国与“一带一路”的立场，马来西亚政府一方面在公开场合宣称支持“公正贸易”、反对“新殖民主义”，与此同时又反复重申重视中马关系、支持“一带一路”。关于中马合作项目，新政府内部亦有不同意见，比如马来西亚房屋及地方政府部从一开始就认为中央政府无权限制外国人购买森林城市房产，与马哈蒂尔意见不一；关于东海岸铁路，经济事务部长穆罕默德·阿兹明·阿里（Mohamed Azmin Ali）认为政府“已经决定取消”，而财政部长林冠英（Lim Guan Eng）则否认项目取消，马哈蒂尔特使、元老理事会牵头人达因·再努汀（Daim Zainuddin）则立场更加积极。②《东铁计划取消？阿兹敏与林冠英说辞不一》，联合早报，2019年1月27日，https：//beltandroad.zaobao.com/beltandroad/news/story20190127-927556。包括希望联盟从在野党变成执政党之后，处理中马合作项目的立场自然存在前后差异。③希望联盟在野期间从打击国民阵线的角度出发反对部分中资项目，包括主要途径巫统和伊斯兰党选区的东海岸铁路项目；但是执政之后，关于项目的重新谈判与调整需要付出政治代价，东海岸铁路途径的吉兰丹、登嘉楼、彭亨等州的马来人选票不能再视而不见，这与反对党时期的竞选策略存在本质差异。并且从新政府重提“泛亚铁路”、扩建伊斯干达特区等迹象来看，新政府并非一味反对大规模基础设施建设和长线投资项目。从政策形成的阶段性来看，马哈蒂尔政府调整中马合作项目并非从一开始就明确了目标、方向与程度，而是经过了一个从情绪表达到理性计算、从态度强硬到客观务实的过程。

第三，政策调整力度有限。理论上，新政府处理中马合作项目的政策选项无非是四个：废除、搁置、缩小、转移；而调整中马合作项目则受到两大因素的制约，一个是马来西亚突破“中等收入陷阱”的发展利益，一个是维护中马全面战略合作伙伴的战略利益。废除中马合作项目不仅需要马来西亚政府赔付大量资金，不仅造成重大的资源浪费，而且影响马来西亚遵守商业协议、保护外国投资的国际形象；同时，废除中马合作项目无疑将重创中马战略关系，违背马来西亚长期坚持的对华友好、大国平衡的对外战略。同理，若中马合作项目长期搁置，也将面临上述问题，不符合马来西亚利益。因此，符合马来西亚发展利益的选项只有可能是同中方重新谈判缩小部分项目规模、引导中资转移到新政府更加关心的合作领域。

马哈蒂尔政府调整中马合作项目的具体方案经过了一系列的论证过程，其变革中马合作项目的程度与方式受到马来西亚发展利益与中马关系战略利益的双重制约。如果中马双方积极互动，中马合作项目是有机会得到合理调整的，中马双边关系的水平与深度是可以得到巩固与深化的。

二、中马维持合作项目的努力

（一）中马双边第一轮互动

2018年5月马哈蒂尔政府上台，到当年年底，中马双方展开了第一轮互动。在此期间，中马双边关系得到了巩固、拓展了一系列双边合作、避开了南海问题上的冲突，双方展现出针对中马合作项目开展协调的意向但并未立即解决。

首先，中马通过双边接触稳定双边关系。2018年8月，马哈蒂尔总理率团对中国进行正式访问，先后到访杭州、上海、北京，先后与李克强总理和习近平主席会谈。期间，两国政府发布联合声明，高度评价中马关系发展前景，双方决定加快落实两国《关于通过中方“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”倡议推动双方经济的谅解备忘录》，决定共同编制两国《经贸合作五年规划（2018-2022）》；提升马来西亚对华棕榈油和橡胶等农贸产品出口；并且继续加强双方在经贸关系、人文交流、防务磋商、多边机制、金融与审计等领域的合作。

其次，中马两国在一系列新领域拓展了双边合作。马哈蒂尔总理在首次访华期间特意到访阿里巴巴总部、吉利集团总部和大疆创新科技公司，了解互联网技术、新能源汽车与无人机等项目的发展状况。中马两国政府决定“在信息通信技术、数据分析、设计研发、物联网、云计算和人工智能等高价值领域开展技术转移等合作”，大力促进电子商务等领域的合作。①《中华人民共和国政府和马来西亚政府联合声明》，中华人民共和国外交部，2018年8月21日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1586776.shtml。2018年5月，新松投资集团与柔佛州政府政联公司柔佛机构达成协议，将在柔佛州建立机器人未来城市，协议价值34.58亿。腾讯集团旗下的微信支付也在马来西亚开通数字支付业务，促进了马来西亚电子商务行业的发展。①Stefania Palma，“WeChat Launches Digital Wallet in Malaysia”，Financial Times，22 August 2018.中马双方在上述这些领域的探索，显示出马哈蒂尔政府迫切希望通过对华合作提振马来西亚制造业和高科技水平的愿望。

第三，双方避开了南海问题上的争端。马哈蒂尔在大选前后多次表达了对南海所谓“军事化”风险的担忧，呼吁与中国更加平等的对话，但是也一直表示避免与中国进行对抗，通过和平谈判方式化解分歧。在两国政府发布的联合声明中，双方强调“维护南海和平、安全与稳定及航行自由和安全的重要性”，“不采取使争端复杂化、扩大化的行动”，全面落实《南海各方行动宣言》，争取在协商一致基础上早日达成有效的《南海各方行为准则》。

第四，中马合作项目停摆问题并未得到立即解决。马哈蒂尔首次访华期间没有触及项目谈判的具体问题，相反在访华前后释放了部分对华负面评论。②据海外媒体报道，马哈蒂尔首次访华期间表示“不希望新版的殖民主义”，像马来西亚这样的小国“在仅仅强调自由、开放的贸易中是无法与大国相竞争的”，同时还需要“公平贸易”。Richard Heydarian，“For Prime Minister Mohammad Mahathir，Revisiting China’s Malaysian Projects is Part of Resetting a Relationship”，South China Morning Post，September 1，2018。结束访华之后，马哈蒂尔又在8月27日宣布“外国人今后不准购买柔佛州依斯干达特区森林城市项目的房地产”。这反映了马哈蒂尔这位政治强人处理对外事务方面的经验与老辣。首先，重新商定合作方案本不是中方的义务，但是马来西亚政府将中马合作项目的利益分配同马来西亚的债务情况等多个提议挂钩，以此论证马来西亚新政府重启谈判的合理性。第二，马哈蒂尔试图增加马方谈判的砝码。在尝试与中国谈判期间，马来西亚政府有意同时摆出“强硬”与“理性”姿态，希望扩大同中国谈判的空间。同时，在中马谈判期间，马哈蒂尔政府接受2000亿日元“武士债券”并接触日本专家考察两国高铁合作，③符祝慧：《马哈迪向日借24.3亿偿还前政府债务，日高铁专家月底访马考察》，联合早报，2018年11月7日，https：//www.zaobao.com.sg/special/report/politic/mypol/story20181107-905363。并且积极接触美国摩根大通集团探讨东海岸铁路项目融资问题，显现出利用大国竞争增加自身谈判优势。

（二）中马双边第二轮互动

2019年年初至2019年年中，双方围绕合作项目问题展开第二轮互动。双方互动积极，充分、坦诚地交换意见，并且促进了一系列项目重启与新项目的开辟。

首先，马哈蒂尔政府同中方密切接触并从2019年1月开始逐渐修正立场。外交部长赛夫丁·阿卜杜拉（Saifuddin bin Abdullah）对外宣称双方正积极谈判且进展顺利。2019年2月，马哈蒂尔政府修正关于暂停伊斯干达特区内“森林城市”项目的立场，宣布特区扩建计划，并认为“这个经济特区将是协助马来西亚再次成为亚洲之虎的关键”，①范晓琪：《马哈迪要将依斯干达特区扩大一倍，中国是最大外资来源地》，联合早报，2019年2月4日，https：//www.zaobao.com.sg/znews/sea/story20190224-934483。这意味着中马合作项目的战略意义再度提升。马哈蒂尔于2019年2月15日宣布参加第二届“一带一路”国际合作高峰论坛，成为第一位确认参加该峰会外国领导人，显示其珍视中马友谊并深谙中国外交念朋友、重情感的内在风格，②刘博文：《中国对周边中小国家的情感投入——双向逻辑与双重影响》，载《世界经济与政治》2018年第2期，第97-126页。无疑有助于获取中方谅解。

第二，中马双方以马来西亚总理二度访华为契机重启中马合作项目并扩大合作领域。2019年4月12日，马方宣布重启东海岸铁路项目，项目首两期成本比原先的655亿吉林特（约158.7亿美元）减少三分之一。4月19日，马哈蒂尔政府宣布重启马来西亚城项目。4月24日至28日，马哈蒂尔上台后第二次访问中国，出席第二届“一带一路”国际合作高峰论坛，与中方开展了全面、务实的对话，将双边关系提到新的高度。4月25日，中马两国签署了三大协议：中国食品土畜进出口商会和马来西亚棕榈油委员会就加强棕榈油贸易与合作签署谅解备忘录；中国交建与马来西亚投资发展局（MIDA）就东海岸铁路合作及发展工业园、基础设施、物流中心及公共交通枢纽项目签署谅解备忘录；中国中铁与马来西亚经济事务部签署马来西亚城项目恢复框架协议。

第三，中马双方领导人进一步增进互信，努力夯实全面战略合作伙伴关系。2019年5月31日，习近平主席与李克强总理分别同马哈蒂尔总理互致贺电，庆祝中马建交45周年。习主席表示“高度重视中马关系，希望双方以共建“一带一路”为契机，加强发展战略对接，为中马全面战略伙伴关系注入新内涵，为地区发展增添新助力”；马哈蒂尔总理表示“马方高兴地看到，马中关系在过去45年中不断开花结果，两国人民友谊不断深化。马方热切期盼马中关系继续繁荣发展，惠及两国人民”。①《习近平同马来西亚最高元首阿卜杜拉就中马建交45周年互致贺电》，新华网，2019年5月31日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-05/31/c_1124568013.htm。马哈蒂尔反复批评特朗普在5G议题上封杀华为的做法，积极支持华为等中国科技公司在推动人类技术进步与中马技术合作做出的贡献，为中国外交缓解外部压力、推动周边外交提供重要支持。

（三）中马合作项目重启并深化的原因

首先，中马两国共同珍视并维护两国战略关系。随着大国对抗、马共问题、华人身份等双边关系障碍解除之后，马来西亚精英集团采取经贸优先、淡化分歧的对华政策，利用中国实现其经济发展和大国平衡并借此提升统治合法性。②Kuik Cheng Chwee，“Making Sense of Malaysia’s China Policy：Asymmetry，Proximity，and Elite’s Domestic Authority，”Chinese Journal of International Politics，Vol.6，No.4，2013，pp.429-467.中国已连续9年成为马方最大贸易伙伴，据中方统计，2017年中马双边贸易额960.3亿美元，同比上升10.5%，占中国与东盟贸易额的18.7%；马实际对华投资累计达75.75亿美元，中国对马累计直接投资50.97亿美元。③《中国同马来西亚的关系》，中华人民共和国外交部，2019年1月1日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676716/sbgx_676720/.有研究显示，2017年马来西亚对中国企业吸引力排名跃居第4。④Tham Siew Yean，“Unraveling China’s Investments in Malaysia，”Asia Pacific Bulletin，No.435，August 2018.马哈蒂尔在接受采访时多次表示维护中马关系，避免与中国对抗，争取华人社会支持。对中国而言，马来西亚坚持独立自主的不结盟政策，是第一个与中国建交的东盟国家，也是最早帮助中国同东盟接触的地区成员，双方在东盟“10+3”机制、东亚经济集团构想、东亚峰会等地区事务上互相支持。从地缘政治角度而言，马来西亚是南海争端的当事方之一，传统上中国对东南亚海洋国家的影响力弱于对陆地国家的影响力，⑤Robert S.Ross，“Balance of Power Politics and the Rise of China：Accommodating and Balancing in East Asia，”Security Studies，Vol.15，No.3，2006，pp.355-395.良好的中马关系对于中国处理南海问题、实施海洋战略至关重要。同时，马来西亚扼守马六甲海峡这一咽喉要道，围绕马六甲海上咽喉的管控历来容易引发域内与域外国家的争夺。①张治国：《海上咽喉管控模式变迁——以马六甲海峡为例》，载《太平洋学报》2018年第10期，第79-90页。中国参与建设的马来西亚皇京港等港口建设以及联通马来西亚—泰国—中南半岛的陆上通道可以有效缓解中国的“马六甲困局”。②庞昌伟：《“马六甲困局”之化解路径》，载《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2018年第5期，第99页-109页。基于中国经略周边和推进“一带一路”倡议的原因，全面、深入的中马关系可以为上述战略提供重要支点。目前，中马两国关于“海上丝绸之路”建设已经确立了4个合作框架，包括发展战略对接、产能合作、基础设施建设和金融领域的合作。③赵江林：《中国与马来西亚经济发展战略对接研究》，载《亚太经济》2018年第1期，第27-33页。

第二，马哈蒂尔政府的修约意图是有限的。如前文所述，马哈蒂尔政府在实现政权稳固之后，其审查中马合作项目的驱动因素由合法性考量逐渐转向经济性考量。经过一系列的政治清算，马哈蒂尔政府对纳吉布集团进行了有力的打击，借力中马合作项目打击政敌的效果已经发挥殆尽。并且从新政府重提“泛亚铁路”、扩建伊斯干达特区等迹象来看，新政府并非一味反对大规模基础设施建设和长线投资项目。这也符合马来西亚学者饶兆斌关于马来西亚常规情况下主要以经济逻辑而非地缘政治逻辑考察“一带一路”的论断。④饶兆斌：《经济高于地缘政治：马来西亚对21世纪海上丝绸之路的观点》，载《南洋问题研究》2016年第4期，第53-66页。其次，马哈蒂尔政府意图修改合作方案的程度是有限的，尤其以价值655亿吉林特的东海岸铁路为代表的中马合作旗舰项目是马来西亚对接“一带一路”、吸引中国乃至全球投资的重要风向标，⑤李长之：《马来西亚重启中资高铁背后，马哈蒂尔为何转变立场》，多维新闻，2019年4月15日，http：//culture.dwnews.com/history/news/2019-04-15/60128996.html。如果全然推翻合作协议将对马来西亚的经贸、运输、旅游等部门的国际吸引力形成重大打击。在对外战略层面，坚持不结盟原则与大国平衡是马来西亚各主流党派和社会各界的广泛共识，并没有像西方媒体预测的那样借停办中马合作项目倒向西方制华阵营。

第三，两国在谈判期间实现了相互尊重与互利共赢。双方在谈判期间始终将具体合作项目上的分歧与双边关系做出区分，实践大国与小国友好磋商、平等相待的典范。马哈蒂尔在2018年8月20日会见习近平主席期间表示，“（中国）历史上从未殖民过马来西亚。中国今天的发展对马来西亚也不是威胁”。①《习近平会见马来西亚总理马哈蒂尔》，新华网，2018年8月20日，http：//www.xinhuanet.com/silkroad/2018-08/20/c_1123298865.htm。中国官方也从未回避两国合作可能出现问题与不同看法，并且表示“愿意通过协商妥善解决”。②《2018年8月21日外交部发言人陆慷主持例行记者会》，中华人民共和国外交部，2018年8月21日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1586959.shtml。在两国领导人积极互动下，两国政府经过密切磋商各自实现了彼此的利益关切。

对马来西亚而言，其主要收益是获取了切实的经济收益、得到了国家发展战略的支持。首先，通过理性磋商与中方的同意重新调整了部分项目的成本-收益分配。例如东海岸铁路项目规模缩短40公里、成本减少215亿吉林特（约51.7亿美元），每公里成本由9800万林吉特降至6800万林吉特，③《马来西亚重启中资铁路项目——外交部：希望早日恢复建设扩大互利共赢》，环球网，2019年4月13日，http：//world.huanqiu.com/exclusive/2019-04/14715035.html？agt=15425。当地承包商的参与机会将从30%提升至40%，中交建的项目参与将延续至未来的运营阶段。④Bhavan Jaipragas，“Malaysia Banks on Chinese Builder to Boost Business Along East Coast Rail Link as Project Relaunches After Wrangling”25 July 2019，https：//www.scmp.com/week-asia/politics/article/3020043/malaysia-banks-chinese-builder-boost-business-along-east-coast。其次，马来西亚新政府从中马合作中获取国家发展战略的重要支持。马哈蒂尔在首次访华期间特意到访阿里巴巴总部、吉利集团总部和大疆创新科技公司，推动两国政府“在信息通信技术、数据分析、设计研发、物联网、云计算和人工智能等高价值领域开展技术转移等合作”，大力促进电子商务等领域的合作。⑤《中华人民共和国政府和马来西亚政府联合声明》，中华人民共和国外交部，2018年8月21日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1586776.shtml。马哈蒂尔第二次访华期间参观华为与商汤科技驻北京机构，推动中国的5G技术与人工智能技术进入马来西亚。此外，马来西亚房屋及地方政府部长朱莱达在2019年4月表示，包括中铁集团在内的10家中国企业将在一年内帮助马来西亚低收入者建设10万套经济适用房。⑥《大马10万套经适房交由中企建，马官员：想让华为也参与智能城市建设》，环球网，2019年4月28日，http：//world.huanqiu.com/exclusive/2019-04/14803054.html？agt=15438。中马双方在上述这些领域的探索，显示出马哈蒂尔政府迫切希望通过对华合作提振马来西亚高新制造业水平、扮演“一带一路”贸易枢纽、⑦郁玮、林昊：《马来西亚期待扮演“一带一路”上的贸易枢纽角色——访马来西亚总理马哈蒂尔》，新华网，2019年4月21日，http：//www.xinhuanet.com/world/2019-04/21/c_1124394811.htm。促进社会公平与公正的强烈愿望。马方获取的第三层利益是借助对华合作度过经济难关，尤其在欧盟以环境污染为由暂停进口马来西亚棕榈油之际，中国大幅提升自马来西亚进口棕榈油的额度，极大稳定了马来西亚的农业与就业。由此，新政府进一步通过提升中马合作夯实了国内合法性基础。

就中国而言，其主要收益是在复杂的地区形势下稳固中马关系、深化“一带一路”与周边外交的战略利益。首先，通过与马来西亚新政府的谈判重新校正了波动一年的中马关系，共同纪念两国建交45周年并为中马全面战略合作伙伴关系注入新内涵。①《习近平同马来西亚最高元首阿卜杜拉就中马建交45周年互致贺电》，新华网，2019年5月31日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-05/31/c_1124568013.htm。其次，中方通过与马方重新谈判合作项目、确认互联互通旗舰项目、邀请马来西亚总理参与第二届“一带一路”国际合作高峰论坛并作为唯一一位东盟国家领导人在开幕式发表致辞演说，对东盟和其他国家深度参与“一带一路”合作带来积极的示范效应。②Lye Liang Fook，“China-Malaysia Relations Back on Track？”ISEAS Perspective，No.38，2019。中国此举显示了中国作为大国包容不同立场的国家真切落实“共商”、“共享”、“共建”原则的决心与气度，尤其向东盟国家传递中国念及老朋友、顾及真困难、盼其共发展的情感信号。第三，在美国启动“印太”战略、发动对华贸易战以及西方媒体集体发起抹黑中国经贸行为与“一带一路”倡议之际，马哈蒂尔积极赞赏中国的发展模式、技术优势与地区贡献，为中国外交缓解外部压力、推动周边外交提供重要支持。

第四，中国进一步调整“一带一路”与周边外交思路。“一带一路”倡议实施6年以来，为我国贸易投资自由化、地区与世界经济发展、完善全球治理体系变革做出重要贡献，也一直面临着美国为代表的西方国家制衡中国、周边国家怀有疑虑、投资安全与收益难以保障等外部风险，③薛力：《中国“一带一路”战略面对的外交风险》，载《国际经济评论》2015年第2期，第68-79页。“一带一路”项目建设也存在战略边界模糊、基建投入过大、大国政治干预与沿线政局变迁等主要问题。④陆钢：《反思“一带一路”：问题与应对》，载《国际战略研究简报》第79期，2019年3月。中国学界有越来越多的声音呼吁中国在筹划“一带一路”与地区战略过程中注重战略审慎、规避政治风险、防止战线过长、注意发展阶段。①时殷弘：《“一带一路”：祈愿审慎》，载《世界经济与政治》2015年第7期，第151-154页；周方银：《“一带一路”面临的风险挑战及其应对》，载《国际观察》2015年第4期，第61-72页；高程：《中美竞争与“一带一路”阶段属性和目的》，载《世界经济与政治》2019年第4期，第58-78页。对此，中国领导人也在总结“一带一路”的经验与不足，习近平主席提出“绘制精谨细腻的‘工笔画’”，“本着开放、绿色、廉洁理念，追求高标准、惠民生、可持续目标”，“着力高质量共建‘一带一路’”。②习近平：《高质量共建‘一带一路’——在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会上的开幕辞》，国际在线，2019年4月27日，http：//news.cri.cn/20190427/818aa15e-3c37-cedf-96f8-f156f8c7cf42.html。另一方面，尽管2019年的中国周边外交在北部、东北部、东部与西部方向保持稳中向好的局面，然而在南部方向上面临着较大压力。其原因是中美进入全面竞争时代，美澳等国在“印太”战略框架下积极挑拨中国与东盟国家关系，中越两国于7月发生万安滩对峙事件，香港自7月份以来连续爆发暴力冲击事件，台湾蔡英文当局在大选前后利用美国打“台湾牌”策略急剧向“极独”方向铤而走险。因此，在短期内中国周边外交贯彻“固北守南”思路积极同东盟国家保持稳定的战略关系，尽快推动区域全面经济伙伴关系（RCEP）缔结成功；在中长期进一步推动内部省份与东盟国家共建“国际陆海贸易新通道”，以双规思路完成《南海各方行为准则》。在中国从宏观层面调整“一带一路”与周边外交的思路之下，尽管马来西亚政局与对中马合作项目政策发生了变化，但这不意味着中马关系将会“变天”；反而是中国利用中马谈判稳固、提升中马关系进而落实中国在新时期推动“一带一路”与周边外交的新布局。

三、中马“一带一路”合作的发展态势

尽管马方起初对于中马合作项目表达了不同意见，但是双方在保持密切互动的同时又扩展了双边合作的水平和层次。中马关系呈现一些新的发展态势，两国共建“一带一路”的经验与不足值得反思。

（一）中马关系的新态势

首先，中马“全面战略合作伙伴关系”得到巩固。在两国就中马合作项目问题展开磋商期间，马哈蒂尔政府利用娴熟的外交手段将项目审查与双边关系进行巧妙的“切割”，不让项目重审、搁置伤及中马关系；相反，双方借此机会共同校准各自在百年未有之大变局下筹划双边关系与本国发展的航向。2018年8月马哈蒂尔访华期间，两国政府发布联合声明，高度评价马哈蒂尔访华与中马关系的发展前景。2019年4月马哈蒂尔赴京参加第二届“一带一路”国际合作高峰论坛期间，中马两国签署了三大协议。至此，中马关系不仅恢复到了2013年建立的全面战略合作伙伴的关系水平，而且经过项目重新谈判过程检验了双边关系的牢固程度与“一带一路”合作的平等性、互惠性与可持续性。

第二，中马两国在一系列新领域拓展了双边合作。中马共建“一带一路”以来，双方逐渐形成了港口—双园—运输—新区—制造等领域的合作布局，包括皇京港、巴生港、关丹港、港口联盟、钦州产业园区、关丹产业园区、东海岸铁路、南部铁路、马来西亚城、基都绒燃气循环电站、曼绒燃煤电站、沐若水电站等大型项目。此外，在马哈蒂尔政府致力于长期的产业结构调整，强调以互联网、新能源、云计算、人工智能为代表的新兴产业的背景下，中马双方企业在数字经济、人工智能、高新科技、新能源等领域开展合作。2018年5月，新松投资集团与柔佛州政府政联公司柔佛机构达成协议，将在柔佛州建立机器人未来城市，协议价值34.58亿。2018年8月，吉利汽车与马来西亚宝腾汽车公司签署框架协议探索新能源领域合作；借助和中国汽车集团的合作，宝腾公司于2019年3月进军巴基斯坦市场。腾讯微信支付也在马来西亚开通了数字支付业务，促进了马来西亚电子商务行业的发展。①Stefania Palma，”WeChat launches digital wallet in Malaysia，”Financial Times，22 August 2018.在人文交流领域，双方在2019年连续举办“一带一路”中国—马来西亚人文交流与经济合作论坛、马来西亚—中国“一带一路”经济合作论坛等活动，加强两国官员、智库、学界与商界的交流互动。2019年7月，马来西亚“一带一路”研究中心正式成立，由拿督谢诗坚博士担任主席，进一步加强马来西亚对中马关系与“一带一路”开展独立研究。在人员往来方面，中国已连续7年成为马方域外最大游客来源国，2018年来马中国游客近300万人次，同比增长30%，马来西亚访华游客129万人次，同比增长4.7%。②《中马建交45周年，白天大使：中马务实合作进入高速发展的快车道》，广西政府网，2019年5月8日，http：//zmqzcyyq.gxzf.gov.cn/zmhz/lyhd/20190508-168333.shtml。马来西亚驻华公使扎里赞·扎卡里亚表示，马来西亚正在考虑简化中国公民办理落地签手续，以迎接2020“中马旅游文化年”，“希望可以吸引3000万人次的游客到访，并实现1000亿林吉特的旅游收入”。①郭艳：《马来西亚推多项便捷举措引中国游客深度游——专访马来西亚使馆公使衔参赞（旅游）扎里赞·扎卡里亚》，载《中国对外贸易》2019年第6期，第14-15页。

第三，中马互动呈现理性务实的风格。中马双方关于项目重审与谈判问题都保持了坦诚与克制。中方展现最大诚意，认真考虑马方关于成本负担的意见并积极寻找解决方案；马方也没有以疏远中国或倒向西方作为要挟中方的砝码，这为日后“一带一路”沿线国家争取提升合作质量与可持续性树立了典范。同时，双方避开了南海问题上的争端。马哈蒂尔一直表示避免与中国进行对抗，通过和平谈判方式化解分歧。在两国政府发布的联合声明中，双方强调“维护南海和平、安全与稳定及航行自由和安全的重要性”，“不采取使争端复杂化、扩大化的行动”，全面落实《南海各方行动宣言》，争取在协商一致基础上早日达成有效的《南海各方行为准则》。②《中华人民共和国政府和马来西亚政府联合声明》，中华人民共和国外交部，2018年8月21日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1586776.shtml。此外，中方对于马来西亚政局变化也保持了密切关注与灵活处理。中方在2018年10月邀请被指定为马哈蒂尔的接班人——马来西亚前副总理、人民公正党领袖、波德申国会议员——安瓦尔·易卜拉欣访问北京与王毅外长进行了会谈，并在中国人民大学发表演讲。中国官员与安瓦尔的接触有利于进一步熟悉马来西亚动向，为后马哈蒂尔时代的中马关系铺路。

第四，双边关系中的“大国平衡”因素回归。过去几年内，中马关系以经贸关系为抓手持续性拉近、双边关系得到全面提升，并且度过了南海仲裁案、马航MH370事件带来的挑战。然而，已有清晰的迹象表明马哈蒂尔政府在重视中马关系的同时调整纳吉布政府的外交导向，再度重视大国平衡。马哈蒂尔在大选之后已经三度出访日本，并且就新一轮吸引外资与技术等议题在中日两国之间“抬价”。在2018年11月5日至7日的访日之行中，马哈蒂尔与日本首相安倍晋三进行会谈并达成一系列共识，马来西亚争取到日本价值2000亿日元的“武士债券”以缓解财政压力；同日本在交通领域展开合作，东日本九州高铁公司将派专家赴马考察；马来西亚政府欢迎日本知名大学到马来西亚开设分校。与马哈蒂尔上一次任职期间的“东向政策”相比，当前马来西亚学习、借鉴与寻求帮助的国家不仅包括日本、韩国，也包括中国；与上一任职期间的独立自主、反对美国干预相比，中国成为当前马来西亚政府注意过度依赖、避免社会渗透的防范对象。马来西亚国防部副部长刘镇东就曾表示，“我们不希望激怒中国，但我们同样不希望被看成一个附庸国家。”①Richard Javad Heydarian.“Malaysia as a New Vortex of Regional Resistance against China”.CSIS Asia Maritime Transparency Initiative.September 17，2018.同时，马来西亚与美国的关系同样值得关注。尽管马哈蒂尔多次批评特朗普，但是马来西亚不会放弃同美国的接触以吸引美国资金与技术。②Stefania Palma.“Mahathir on US charm offensive to calm investors after state fund scandal”.Financial Times.September 17，2018.特朗普上台后，美国在东南亚地区的战略投入相对下降，为中国与美国在东南亚的战略竞争提供了机遇。然而，中马关系的调整显现出中国在该地区战略竞争力的短板：③David Shambaugh.“U.S.-China Rivalry in Southeast Asia：Power Shift or Competitive Coexistence？”International Security.Vol.42，No.4，2018，pp.85-127.中国在该地区的战略工具主要是经济力量，而美国在该地区的战略工具则综合了同盟体系、军事援助、经济力量与文化力量；其次，中国在该地区经济优势集中在充足的资金、基础设施建设与房地产，美国在该地区的经济优势则是以技术密集型为主的大型跨国生产-销售链条，前者同后者相比更容易与当地的垄断官僚和政治腐败相联系；第三，尽管政局变迁同样会影响该地区国家的对华与对美关系，但是其对华关系的冲击往往更加容易获得宽容与妥协。

（二）中马共建“一带一路”的经验和启示

首先，马来西亚政局变迁对“一带一路”项目合作的影响应当引发学界对马来西亚政治外交进行新的思考。马来西亚政局处于一个微妙的时刻，其既有深刻的变革又有相对的延续性。就变革而言，其来源有两个，一个是马哈蒂尔本人，另一个是马来西亚的政治变革。上一次执政的马哈蒂尔，被学者称之为“民族主义者、资本主义者、（温和）伊斯兰主义者、民粹主义者和威权主义者”，④Khoo Boo Teik.“Mahathir Mohamad Returns，but what of Mahathirism？”ISEAS Perspective，No.46，2018.带有较为强烈的反美倾向，主张亚洲价值观和东亚一体化，积极发展中马关系。此次执政的马哈蒂尔政治手腕愈发老辣，仍在国内拥有崇高威望，在内政外交上都显示出“强人”色彩；但是他组建的土著团结党在国会仅占有13个席位，意味着其政治力量并不稳固，马来西亚进入十分罕见的“弱势总理”时期，①骆永昆：《马来西亚政治变局探析》，载《和平与发展》2018年第5期，第82-96页。其十分倚重在内阁之外组建的顾问委员会。另一方面，同其他发生政党轮替进而搁置或阻挠中马合作项目的国家相比，马来西亚的政治延续性更强一些，包括其外交战略的自主性、平衡性较强，不容易受外部施压与利诱大幅扭转外交布局；政治精英与大众的意识形态色彩相对可控，各方面的民意尚能通过政党政治的平衡化发展态势实现利益传达，而不致于激化为极端民粹主义；尽管部分马来西亚政治人物具有高度的政治与经济腐败，但是马来西亚宪政体制的合法性在民众中的认可度尚可，马来西亚执政者处理中马关系与中马合作项目能够具有较高的自主性。马来西亚内部关于中马关系的负面因素仍有两点值得注意，一个是“马来人优先”的不公平原则仍在马来西亚存在，所以落地项目如果没能满足“马来人优先”则十分容易造成麻烦，可是如果任由“马来人优先”继续下去，则马来人群体可能继续无理要求中资企业按照“配额”而不是按照市场招标将项目“分配”给马来人承包商。另一个是马来西亚关于伊斯兰教与新疆问题的立场。2018年10月，马来西亚政府不顾中国政府的反对，释放了11名潜逃在外的维族穆斯林，并将他们遣送至土耳其。不同于纳吉布政府时期积极配合中国遣返维族涉恐份子，马哈蒂尔声称“他们没有在马来西亚做任何错事”为其行为辩护。

其次，中方应当从双方二度谈判合作项目当中总结一定的经验教训。由于纳吉布政府及“一马公司”的腐败问题已经得到部分证实，这迫切要求中方自身要对投资环节进行审查，确保没有违背当地的法律、法规，符合当地的环境、人权评估标准，尤其避免涉及可能存在腐败的项目和部门，同时注重同对象国家的中央政府和地方政府协调投资事宜。其次，从马来西亚这一案例可以看出，某些“一带一路”项目进行得过于庞大、过于仓促，不仅可能导致中国在战略与效益上不划算，东道国的成本-收益比可能也不划算，不能把所有项目都套上“一带一路”的帽子，也不能把破解“马六甲困境”当成所有项目合理性的理由。第三，“一带一路”项目投标、建设与运营不能只走上层路线，尤其是不能过度依赖与马来人官僚资本集团的合作，切实推进马来西亚中产阶级与劳工集团能够从中马合作项目中获益。第四，在两国关于合作项目存在正常的利益分歧时，马来西亚上下各个群体均发出了不同的声音，中国方面基本只有中国政府出面发声，涉及的中资企业几乎没有独立的声音。从谈判技巧而言，应当允许中资企业针对项目规划、收支与利益分配等状况发表自身意见，这其实有利于中国政府同东道国政府在合作谈判中居于有利位置。第五，“一带一路”在双边与次区域层次相较于多边与全球层次更容易发挥“以我为主”、“有序推进”的灵活性，①高程：《中美竞争与“一带一路”阶段属性和目的》，载《世界经济与政治》2019年第4期，第58-78页。这在中国调整新加坡与马来西亚承担“一带一路”枢纽角色中得到充分地展现。在新一轮的国际陆海贸易新通道建设中，新加坡作为铁海联运终端在中国南向通道的地位上升，这可以为马来西亚积极发挥跨境公路联运与跨境铁路联运的重要枢纽作用起到正面的联动效应，丰富中国与东盟国家所构建的互联互通网络。

四、结论

中国政府自大规模推行“一带一路”倡议以来，沿线国家政局变化是否会影响项目合作甚至左右双边关系，一直是海内外政界、学界、媒体极度关心的话题。部分沿线国家政局变化导致项目调整的案例成为部分西方舆论攻击“一带一路”与中国外交的“口实”或“工具”；相关变局所涉及的政策规划部门与海外投资企业也对该议题感到紧张。2020年2月，马来西亚政局再度发生动荡，在安瓦尔领衔之下，希望联盟内部的人民公正党、民主行动党以及国家诚信党，逼迫马哈蒂尔明确权力交接时间表；人民公正党内部的阿兹敏派系与巫统、伊斯兰党与土著团结党展开接触，后者在穆希丁·亚辛领导下逼迫马哈蒂尔接纳巫统组建新的执政联盟遭到马哈蒂尔拒绝。僵局之下，马来西亚皇室支持穆希丁出任马来西亚新总理并组建联合政府。穆希丁政府上台之后，马来西亚政党格局进一步碎片化，希望联盟内的人民公正党、执政联盟内的巫统势力、仍然活跃的马哈蒂尔及其支持者均对当前的政府构成与施政理念表示不满。马来西亚政局的再度动荡引发人们对中马关系的进一步关注。

回顾马哈蒂尔执政期间的中马关系，马来西亚政府从合法性和经济性两个角度坚决调整项目合作方案；然而随着新政府政策重点逐渐从合法性转移至经济性，以及马来西亚坚持对外开放、对华友好、大国平衡进而调整项目方案的理性特征，中马双方妥善应对、相向而行，可以进一步整理项目合作思路、拓展中马双边关系。由此可以得出一项重要结论，即沿线国家政局变动之后，其发展利益和战略利益（尤其是对外战略利益）与发展对华关系的匹配度是预判其新政府对华投资项目立场的关键指标。马哈蒂尔执政期间的中马互动显示出马来西亚发展利益与战略利益同发展对华友好关系有着重要关联，双方调整项目合作方案也为后来的项目落实奠定重要基础；再加上重新组阁的新政府不具备政治强人的颠覆性特征，本文认为最新一轮的政局变化不会对中马关系与项目合作产生重大的冲击。当然，为了“绘制精谨细腻的‘工笔画’”，中方应当从中马项目合作与双边互动过程中积累更多的经验与智慧。