龙岩市贯彻落实“一法一办法”的实践与建议

文/袁永亮

龙岩市高度重视野生动物保护，坚持以习近平生态文明思想为指导，认真贯彻落实《中华人民共和国野生动物保护法》《福建省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉 办法》（以下简称“一法一办法”），按照保护优先、规范利用、严格监管原则，不断加强公众野生动物保护法律意识宣传教育，扩大野生动物繁衍栖息地，打击破坏野生动物违法行为，持续开展野生动物收容救护，有效保护了野生动物及野生动物栖息地，维护了生物多样性和生态平衡。全市森林覆盖率达79.39%，长期居全省首位、全国前列。现有国家级自然保护区3个、国家湿地公园3 个、省级以上风景名胜区3 个、国家地质公园1 个、省级以上森林公园12个、自然保护小区474 个；国家重点保护珍稀濒危动物68 种，其中：一级重点保护动物10 种、二级保护动物58 种。

一、贯彻落实“一法一办法”的具体实践

（一） 开展形式多样的宣传教育。2017 年以来，全市开展各类宣传活动860 场次，张贴标语、悬挂横幅2509 幅，发放宣传材料41217 份，编发宣传短信20 万条，取得了良好的社会效果。重点结合节日活动开展宣传：一是2 月2 日世界湿地日。2018 年在汀江国家湿地公园、漳平南洋国家湿地公园，2020 年在武平中山河国家湿地公园分别举办“世界湿地日”主题宣传活动，向市民发放“一法一办法”部分条款摘录、国家湿地公园简介，组织现场送春联、现场制作“世界湿地日”纪念陶瓷、自行车环保骑行游、参观科普宣教馆、观看湿地公园宣传片等活动，进一步增强公众对野生动物和生态环境的保护意识。二是3月3 日世界野生动植物日。2018年举办“保护虎豹、你我同行”“世界野生动植物日”主题活动，开展关注虎豹万人签名、关注生态大自然分享有礼、关爱国宝华南虎野化训练等活动，现场发放宣传画、宣讲野生动植物保护知识，并通过电视台、微信公众号、微博等新闻媒体同步推广转发，扩大影响力。2019 年在龙津湖公园举行以“保护野生动植物，共建生态文明”为主题的“第六届世界野生动植物日”宣传活动，通过展出濒危野生动植物、野生动物保护法宣传展板，开展签名活动，发放宣传书籍、手册等形式，营造保护野生动物的良好氛围。三是福建省“爱鸟周”活动。2019 年龙岩市政府与福建省林业局等4 家单位联合在梅花山中国虎园举行福建省第三十七届爱鸟周启动仪式暨华南虎幼虎征名活动，现场组织精彩的野生动物科普影展、鸟类科普摄影展、华南虎幼虎影展、华南虎保护签名等活动，福建日报以“拯救华南虎，福建生态名片上的亮点”作了专题报道。四是野生动物宣传月活动。2018 年开展“鸟鸣龙岩”系列活动，举办鸟类摄影展、编辑《龙岩鸟类图集》、制作鸟类视频宣传片，并在10 月份“野生动物宣传月”活动期间，在全市范围内开展宣传，营造全社会爱鸟护鸟、保护生态的良好氛围。

（二） 全面加强野生动物保护。一是加强救护。在梅花山华南虎园建立野生动物救护站，依托梅花山华南虎繁育研究所专业技术力量，救助病危、受伤、迷途及群众救送的野生动物。2017年以来，收容救护黄腹角雉、蟒蛇、猕猴、短尾猕猴、白鹇等国家一级、二级保护野生动物23种163 只（头、条）。二是加强栖息地保护。对全市野生动物禁猎区、禁猎期以及禁止使用的猎捕工具和猎捕方法进行划定并通告，建立以梅花山、梁野山、汀江源国家级自然保护区为核心的野生动物栖息地。持续加快自然保护地建设，2017 年以来，建成长汀汀江、武平中山河、漳平南洋国家湿地公园，野生动物繁养栖息地不断扩大，全市鸟类品种增加58 种，国家二级保护野生动物海南鳽野外繁殖过程首次在省内被完整观测记录。三是加强检查管控。按照谁审批谁监管原则，定期对242 家人工繁育场所进行实地检查。建立打击野生动植物非法贸易联席会议制度，加强对农（集） 贸市场、花鸟市场、宾馆酒楼、农家乐、森林人家、会所等重点场所以及出入境、运输、网上销售等重点环节监管，做到数据信息和案件情报线索共享。大力完善3 个国家级、4 个省级野生动物疫源疫病监测站基础设施设备，配合红外监测手段，加强野外巡护和人工繁育场所监测，严格落实防疫措施，做到勤监测、早发现、严控制。四是加强监测调查。在国家级自然保护区内架设红外相机，建成野生动物红外监测网。梅花山国家级自然保护区在全省率先按照公里网格布设150 台红外相机，实行全域监测；汀江源国家级自然保护区架设红外相机139台，成功拍摄到水鹿活动区域。积极开展专项调查，2017 年梁野山自然保护区开展蝶类资源专项调查，查实蝶类资源10 科195种；2019 年汀江源自然保护区作为武夷山脉山地南段的代表区域完成福建省野猪和鸟类专项调查工作，编撰《长汀常见鸟类》图集。目前，正开展第二次野生动物资源调查。

（三） 严厉打击破坏野生动物资源违法犯罪活动。一是深入开展专项行动。先后组织开展“2017 利剑行动”“打击破坏森林和野生动植物资源违法犯罪代号为‘春雷2018’专项行动”“清理整治野味餐馆专项行动”“打击非法猎捕经营鸟类等野生动物资源违法犯罪活动”等各类专项行动10 余次。二是建立联合执法机制。建立野生动物保护执法联席会议制度，林业、农业农村、市场监督、森林公安等部门之间高效协作，针对野生动物保护难点、热点和重大执法问题开展联合行动，解决执法瓶颈问题。三是及时制定执法指南。根据《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》《福建省人民代表大会常务委员会关于革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称“两个决定”），以及“两高两部”《意见》，编发《防控新冠肺炎打击破坏野生动物资源违法犯罪执法办案实务指南》，明确立案标准、法律依据，为执法办案提供支撑。2017 年以来全市共立野生动物案件123 起，破110 起，其中：刑事案件立80 起、破67起，行政案件立80 起、查处80起，依法打击处理违法犯罪人员138 人次，收缴野生动物911 头（只），收缴野生动物制品59 件，收缴猎具97 件，行政罚款23.4万元，没收非法所得0.69 万元，挽回直接经济损失37.59 万元。

（四） 强化野生动物保护管理队伍建设和经费保障。一是队伍建设方面，市级于2016 年成立龙岩市野生动植物保护管理站，主要承担全市野生动植物保护管理、野生动物救护、野生动物疫源疫病防控；野生动植物资源调查、动态监测、统计和辖区内林业系统自然保护区建设技术指导，以及湿地保护管理工作。县（市、区） 林业主管部门指定相应股室承担野生动物管理职能；乡镇林业站加挂野生动物保护管理站牌子，负责对辖区内破坏野生动物资源的违法犯罪行为进行巡查和线索报送。目前全市有护林员、巡护员2857 名，全部配备巡护手机，利用电子监管系统对巡护轨迹、巡护时间进行精准管理。二是经费保障方面，2017 年以来，全市投入各类野生动物保护资金近亿元，其中争取上级资金8930 万元，包括国家湿地公园6750 万元、国家级自然保护区2180 万元，市县两级财政累计投入资金1000 万元以上。

（五） 全力做好新冠肺炎疫情防控期间野生动物管控工作。认真贯彻落实“两个决定”，全力抓好野生动物管控。一是全面摸排。对全市范围内养殖野生动物企业、零星散养的养殖户进行全面排查，对养殖的品种、数量进行登记造册。全市有242 家人工繁育场办理驯养许可证，固定资产2.68 亿元；目前在养196家，固定资产2.59 亿元，从业人员509 人，其中以食用原材料为目的的人工繁育场所189 家，养殖品种包括：竹鼠、豪猪、蛇类、果子狸、棘胸蛙、黑斑蛙、虎纹蛙、杂交野猪、梅花鹿、环颈雉、孔雀、平胸龟（鹰嘴龟、大头龟） 等。2019 年出栏数57.2万头（条、只），产值5662 万元。现有存栏数305.62 万头（条、只），其中蛙类存栏数291.49 万头（条、只），占总存栏数的95.37%；其它野生动物存栏数14.13 万头（条、只）。其它人工繁育场所7 家，固定资产2480 万元，从业人员30 人，养殖品种包括：猕猴、短尾猴、猫头鹰、蟒蛇、鳄鱼、梅花鹿、非洲鸵鸟、豪猪、非洲狮、大雁、蓝孔雀、花面狸、黄麂、林麝、鹦鹉、白鹇。2019 年出栏数160头（只），产值86 万元，目前存栏数619 头（只）。二是严格监管。开展野生动物养殖场所监管“四个全覆盖”行动，对所有养殖场所进行一次全覆盖摸排；为每个养殖场安排1 名监管人员，做到实时监管全覆盖；以各县（市、区） 林业局名义撰写《致广大陆生野生动物人工繁殖场的一封信》，派发给辖区内每家养殖场，明确每个养殖场必须做好隔离，落实卫生防疫措施，禁止野生动物对外扩散和转运贩卖，做到防控告知全覆盖；每个养殖场进行1 次全面消杀，做到卫生整治和消毒全覆盖。结合森林防火巡护，发挥全市2857 名护林员作用，组织7.8 万余人次参加野外巡护监测，对林区进行不间断网格化巡查，密切监测、收集野生动物活动情况。三是从严执法。向社会公布破坏野生动物资源举报监督电话，加大对商铺、餐馆、酒店和农（集） 贸市场的执法检查，全市森林公安机关出动警力8026 人次，车辆3293 台次，清查农贸市场3135 家、餐馆5470 家，巡查野生动物分布区1169 次，办理破坏野生动物案件20 起，收缴野生动物58只，收缴野生动物制品57.52 公斤，行政罚款1.3 万元，涉案价值9.63 万元。四是强化督导。采取明查暗访、专项督查和电话问询相结合的方式，推进加强野生动物管控。市级成立2 个暗访组，各县（市、区） 分别成立3个以上督查组，围绕建立防控机制、加强野外巡护看守、人工繁育场所“四个全覆盖”、禁止野生动物交易、强化疫源疫病监测、宣传教育、商铺（农集贸市场、餐饮、酒楼） 经营和自然保护地管控等八个方面派出477 个小分队1697 人参与专项督查暗访。五是引导革除滥食野生动物陋习。运用各类媒体广泛宣传法律法规、相关政策及野生动物疫源疫病防控知识。在龙岩市电视台每天滚动播出“拒食野生动物、从我做起、保护你我”“全面禁止食用野生动物，严厉打击非法野生动物交易”公益宣传片；通过护林员、巡护员向社会广泛发放禁食禁售野生动物倡议书；利用森林防火宣传车深入乡镇村巡回播放防控知识；发放新冠肺炎防控宣传单2 万份、《致全市养殖野生动物业主的一封信》 300 份， 《保护野生动植物建设美丽生态龙岩》宣传册2000本，张贴宣传标语、海报2300份，悬挂横幅标语650 条，宣传展板15 处，分发宣传挂图1000份，设置宣传栏、告示栏等150个，电子显示屏走字31 处、出动宣传车15 辆，编发短信50 万条。

二、贯彻落实"一法一办法"存在的问题

（一） 公众的认知和理解存在偏差。受饮食文化传承和传统中医药影响，许多老百姓认为野生动物是可以食用和药用的。部分媒体、科普读物对野生动物可食用、可利用等不严谨的宣传报道，产生负面影响，刺激公众尝试食用野生动物欲望。

（二） 现行野生动物保护制度不健全。“一法一办法”侧重保护濒危、珍贵野生动物，可野生动物名录管理不完善，野生动物及其衍生品定性和列入可人工繁育野生动物名录不明确，大量的野生动物没有被列入保护范围，造成野生动物执法监管存在空白。

（三） 执法主体责任不明确。野生动物进入市场交易过程中涉及多部门管理，林业部门负责向企业和个人发放猎捕、驯养和经营许可证或专用标识；农业部门负责检疫；市场监管部门负责发放营业执照并对进入集贸市场的野生动物及其产品进行监督管理；野生动物行政主管部门、市场监管部门或者其授权的单位负责对集贸市场以外经营野生动物及其产品进行监督管理。但在实施执行过程中存在野生动物无检疫规程，无法检疫出证；市场监督管理部门缺乏专业力量，很难对进入市场的野生动物进行识别；存在多个部门管理职责，却又无人监管问题。

（四） 野生动物犯罪成本低。现行法律法规没有对非国家重点保护野生动物食用者和经营者需承担的法律责任作出规定，对此类行为大多作罚款处理，处罚标准较低，犯罪门槛较高。如：非法经营加工野生动物处罚1 千至1 万元，或者按照交易价等额罚款；在禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法非法狩猎野生动物20 只以上才达到“情节严重”追究刑事责任；非法收购、运输、出售珍贵濒危野生动物制品价值10 万元以上的才达到“情节严重”追究刑事责任。

（五） 涉案物品处理困难。虽然县（市、区） 林业主管部门和基层林业站都设置有野生动物管理机构，但存在挂牌兼职，专职管理人员缺乏，管理体制不健全，收容救助经费不足，无法规范接收、保管、处置依法查处没收的野生动物及其制品，只能对活体进行野外放生、对死体进行掩埋。

（六） 执法经费严重不足。机构改革前，森林公安实行林业和公安部门双重管理，经费属于农财口，除每年按照每名民警1.2 万元至2.1 万元不等的公用经费列入财政预算外，其他办案经费、司法鉴定费、举报奖励费、办案设备费等执法经费没有来源保障，依赖林业行政处罚案件罚没款上缴财政后的返还部分，导致执法重心在一定程度上向行政处罚偏移，影响职能作用发挥。虽然2019 年10 月15 日公安部已明确把森林公安整体划转公安部，由公安部门统一领导，但受新冠肺炎疫情等因素影响，转隶工作基本处于停滞状态，目前办案经费仍然没有保障。

三、贯彻落实野生动物保护法及省实施办法的几点建议

1.全面开展禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习，维护生物安全和生态安全的宣传工作，像禁毒、扫黑除恶一样，工作纵深到底，延伸到街道、社区和乡镇、行政村、每一户，联防联控、群防群治，做到全面覆盖、人人知晓，使公众在思想上认识到食用野生动物给自身生命健康带来的巨大风险和危害，把法律强制性规范的行为变成自觉遵守的行为，从源头上遏制非法野生动物交易和食用野生动物行为的发生。2.修改完善“一法一办法”，在野生动物管理中取消人工驯养繁殖和经营利用陆生野生动物。除因科学研究、种群调控、疫源疫病监测或者其他特殊情况外，取消对猎捕、狩猎野生动物的行政许可。应提高非法狩猎、杀害、收购、运输、出售、食用野生动物入罪门槛，加大违法犯罪成本，加重的惩处破坏野生动物行为。同时，尽快出台现有的经批准的野生动物养殖场所的处理办法，科学、合理、妥善处置人工饲养野生动物。

3.由于野生动物执法是一项专业性强的执法行为，野生动物鉴定需要专业人员操作，建议健全野生动物执法管理体制和制度，建立专门机构作为执法责任主体，落实执法管理责任，充实林业行政执法力量，保障执法打击的统一性、规范性、时效性，实现严格管控。

4.完善县级野生动物管理、野生动物收救和涉案野生动物及其制品处置管理机构，建立规范、安全的处置机制，解决涉案野生动物及其制品处理难问题，对没收的野生动物冻品、死体以及制品实行无害化集中处理，减少违规处置带来的环境污染。