中部地区小城镇空间规划思考

2020-11-28曾志伟刘彬方程

小城镇建设 2020年8期

曾志伟刘彬方程

摘要：构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局是新型城镇化时代的重要内容。过去，中部地区小城镇发展基础落后，在新时期小城镇空间发展面临新机遇。湖南省小城镇空间格局呈现等级规模格局明显、沿交通干线空间集聚性强、特色小城镇分布集中、生态空间格局分明四大特征。结合国土空间规划新要求，应从优化区域小城镇规模等级空间格局、分层引导特色产业空间、双重目标导向生态空间等方面，对湖南省小城镇空间规划格局体系优化。

关键词：中部地区；小城镇；空间规划；湖南省

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.08.009 中图分类号：F292

文章编号：1009-1483（2020）08-0061-07 文献标识码：A

Reflections on Spatial Planning of Small Towns in Central China： A Case Study of Hunan Province

ZENG Zhiwei， LIU Bin， FANG Cheng

[Abstract] It is an important content of the new urbanization era to construct the urban pattern of coordinated development between large-medium-small cities and small towns. The development foundation of small towns in the central region is historically backward， and small towns face new opportunities in spatial development. The spatial pattern of small towns in Hunan Province presents four characteristics： obvious hierarchical scale pattern， strong spatial clustering along traffic trunk lines， concentrated distribution of characteristic small towns， and clear ecological spatial pattern. In combination with the new requirements of territorial spatial planning， the spatial planning system of small towns in Hunan Province should be optimized from three aspects， including optimizing the spatial pattern of regional small towns scale， guiding the characteristic industry space in different layers and guiding the ecological space with dual objectives.

[Keywords] central region； small town； spatial planning； Hunan Province

引言

黨的十九大报告提出以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。小城镇在我国城镇体系和城乡经济发展中具有承上启下的功能，是促进城乡协调发展最直接有效的途径，是就近就地城镇化的重要载体[1]。小城镇服务于乡村地域，农民教育、就医、购物、休闲等日常活动80%集中在小城镇。小城镇是连接城乡区域的社会综合体，其发展质量对于构建村镇有机体[2]、推动乡村振兴具有重要意义[3]。乡村振兴战略、特色小镇建设及国土空间规划改革背景下，如何进一步通过小城镇发展形成城乡无障碍的社会经济联系，有必要再次对小城镇空间规划与发展进行审视与思考。国土空间规划是融合统一主体功能区规划、城市规划和土地利用规划的新型空间规划，是城市未来可持续发展的空间蓝图[4]。小城镇空间规划需要承接区域国土空间协调发展的战略性、方向性、引导性、约束性及控制性要求。中部地区是地处中国内陆腹地的传统农区，正处于城镇化的持续发展期，城镇空间规划仍然是指引小城镇建设的行动纲领。湖南省作为中部大省，2015年依靠各级政府大规模行政区划调整来推动城镇化，2019年湖南省城镇化率达到57.22%，与全国平均水平60.60%还存在3.38%的差距[5]，小城镇空间规划面临机遇和挑战。文章将结合湖南省小城镇空间发展问题及分布特征对空间规划与发展提出相关对策，并结合当前国土空间规划背景，对小城镇空间规划的规划层级应对展开讨论。

1小城镇空间规划研究概述

目前对小城镇空间研究主要关注空间分布特征、空间结构特征、区域“小城镇群”、城镇空间形态变化的“空间演进”等方面。小城镇是区域城镇体系中的重要组成部分，是复杂的空间系统，我国小城镇在“西北疏、东南密”的总体格局特征下，具有团块集聚性与空间结构差异性[6]。如浙江省小城镇空间结构特征具有层级性特征，其人口等级结构呈梯度性与分化布局并存的双重特征[7]。不同视角下小城镇不同类型空间重构、转型等逐渐受到关注，特色小城镇更多地关注产业空间布局、生态空间与文化空间的多重考虑[8]。

针对中部地区小城镇空间规划的研究较少，研究内容主要包括城镇化进程特征与成因、多元化发展模式、中心镇建设、未来发展模式道路思考等方面[9-12]。中部地区城镇发展一方面需要破解城镇化进程中存在的异地城镇化、城市经济内生动力匮乏、城镇体系发展失衡等一系列共性特征[7]，另一方面还需积极应对当前新的机遇和挑战。中部地区小城镇发展对策应考虑科学有序的城镇规模等级、全球化与逆全球化同步趋势下的产业结构优化、城镇特色与品质的彰显、新生代农民工返乡置业需求等。湖南省小城镇的研究曾在2000年前后全国推进小城镇发展、湖南省行政区划调整的大背景下出现了一段高热期，主要集中在发展模式、小城镇建设与规划的整体对策等内容[13-15]；近年来更多的是结合低碳、生态发展理念，以小城镇旅游、产业、公共设施与基础设施为研究对象，或分析行政区划调整下的负面影响[16-17]。不难判断，中部地区、湖南省小城镇必将伴随着城镇化趋势、产业结构优化、人口结构调整等经济社会发展的变化做出空间规划应对。

2中部地区小城镇现状与空间规划机遇

2.1小城镇发展基础较薄弱

中部地区较东部地区而言，一直存在较大差距。2019年东部地区、中部地区生产总值分别为48.09、19.26万亿元（见图1）；城镇居民可支配收入方面，中部地区也一直落后于东部地区（见图2）；2015年，中部地区城镇数量7180个，规模低于东部地区（见图3）。中部地区城镇发展还存在产业弱、资源与设施缺乏、生活成本高等方面的问题，其原因在于小城镇发展受到资金、技术、人才等不足方面的制约，小城镇吸纳就业人口的能力较弱等。进入21世纪全球化与城镇化进程中，中部地区劳动力外流现象明显，经历了近十年的“中部塌陷”[19]。中部地区大部分小城镇的现有发展水平不能解决农村农业劳动力的转移，是导致农业劳动力外流的重要原因。小城镇人口还存在一定的季节性或者短期波动高峰，例如节假日的回流高峰，这给小城镇带来短期繁华的同时，也因各项设施不足而引起交通拥堵、能源供应不足、垃圾处理等方面的问题。

2.2小城镇空间发展面临新机遇

我国经济已步入高质量发展、均衡性发展阶段，拓展新的增长空间、发挥城镇化潜力是转变经济发展方式、优化经济结构和增强经济增长动力的重要抓手。近年来中部地区城镇人口呈现出一定的回流趋势。《2018年农民工监测调查报告》显示该年农民工总量增速比上年回落1.1个百分点。2019年湖南民生调查数据显示，连续4年以来湖南省外出务工人员呈现回落趋势，特别是外出省外增幅回落明显，省内从业人员呈现提高趋势。农民工增速回落反映了省内经济发展态势良好，另一方面就近就业人口的增加将为小城镇的发展带来新的产业发展机遇。相关调查显示同一个乡镇外出务工人员往往集中在同一行业，随着农民工返乡增多，一些小城镇集中了一大批同一行业的熟练工人，从而具有承接产业转移的优势[20]。另外，数字技术、农业改革、城乡交通等为中部地区等欠发达或贫困地区带来了新的空间发展机遇，整体经济发展形势为中部地区实现就地城镇化提供了现实可能性。

3湖南省小城镇空间格局特征

3.1小城镇空间等级规模格局明显

小城镇是城镇等级规模体系中的重要环节，以乡（镇）行政区为基本单元。2015年对湖南省内306个优先发展的小城镇进行分类研究发现，按人口规模划分，湖南省城镇空间等级规模可分为小型集镇（2000～5000人）、中型镇（5000～10000人）、大型镇（10000～30000人）、特大型镇Ⅰ型（30000～50000人）和Ⅱ型（50000以上）五种。其中常住人口50000人以上的镇宜按城市标准进行建设管理。湖南省有特大型集镇Ⅰ型33个，特大型集镇Ⅱ型41个，大型集镇232个。根据其空间分布可知，湖南省特大型Ⅰ型和Ⅱ型城镇集中分布于长株潭城市群、洞庭湖生态经济区周边城市，以及湘中城市，湘西地区、湘东南地区各市州县内沿主要交通干线散布有少量特大型Ⅱ型城镇，大多为该县中心镇（见图4）。

3.2小城镇沿交通干线空间集聚性强

湖南境內形成了高速公路、国省道、县乡村道的路网体系，并由7条国道、62条省道构成了省内路网基础。国省道交通对小城镇发展促进作用大，早年的城镇均依托国省道交汇处形成并逐步壮大，传统的“马路经济”城镇逐步演化为相对集中的园区经济。不断优化的国省道道路等级质量、干线公路服务区配套等为小城镇发展提供了一定的设施基础。逐步开展的国省道改线工程也较大程度缓解了小城镇内部交通压力。当前，湖南省内小城镇主要沿G106、G107、G319、G320及S207、S209分布，线性特征明显，由此也形成了众多交通重镇（见图5）。国省道交通对小城镇内部空间格局也存在较大的引导作用，同时也是大部分小城镇产生交通问题的源头。

3.3特色小城镇空间分布相对集中

特色小城镇因地域特征突出、资源优势独特、特色产业相对集中、建筑风貌与景观格局等历史文化保存相对完整为特征而区别于其他一般乡镇[21]。湖南省内特色镇空间分布受地域特征影响明显，湘北环洞庭湖地区特色镇分布最为密集，其次，为以娄底为中心、益阳—长沙—湘潭三市交界的湘中地区分布较为密集，再次，更多的散布于湘西、湘南地区（见图6）。由此湖南省内形成了一定规模的特色城镇群落，如湘江古镇群，包括靖港古镇、铜官古镇、乔口镇等，均位于长沙湘江北段的望城境内，是独一无二的湖湘文化群落，境内各镇相距10公里以内。湘西境内分布的特色镇如保靖县吕洞山镇、泸溪县浦市镇、花垣县双龙镇、龙山县靛房镇等，受到地形地势影响，交通不便，距离县城中心达30～100公里不等。

3.4生态空间地域差异明显

生态文明时代无法继续以过度消耗能源和资源、损害生态环境为代价，无序扩张将制约小城镇发挥后发优势。湖南省具有“一湖三山四水”的生态空间格局，洞庭湖平原湿地与农业生态保护区、环洞庭湖丘陵农业生态保育区、幕阜山地常绿阔叶林生态保护区、罗霄山地常绿阔叶林生态保护区等十大生态环境区构成了全省的生态本底，同时也产生了不同地域类型的小城镇生态空间。应在统筹山水林田湖草系统的整体要求下，针对湖南省山地型、平原型、丘陵型等不同地域类型小城镇梳理生态空间基底、明确生态空间格局。农业生态空间的保护还关系到湖南省农业生产，在湖南省小城镇迅猛发展的1998—2002年间，新增建设用地中65%为良田沃土[22]。当前人口压力与资源环境制约背景下，湖南省小城镇发展需要进一步协调耕地资源、生态资源等保护与建设用地的集约利用。

4湖南省小城镇空间规划的格局体系优化思考

4.1优化区域小城镇规模等级空间格局

小城镇空间格局不仅应维系生态格局要求，考虑土地生态安全，还需优化小城镇规模等级空间格局，壮大小城镇作为连接城乡区域社会经济综合体的能力。经研究，城镇在规模等级差异化下呈现不同的经济发展水平、资源可及性等，极大程度地影响了农民工家庭的迁移吸引力或团聚能力[23]。面对当前整体经济发展、农民工回流等机遇，湖南省应进一步优化小城镇空间格局。一方面，稳定长株潭城市群、洞庭湖生态经济区周边城市，以及湘中城市内特大型Ⅰ型和Ⅱ型城镇发展。“交通强国”建设契机下，湖南省作为首批建设试点有望破除交通瓶颈。应依托省内交通水平不断提升与完善的契机，推动湘西地区、湘东南地区各市州县内特大型Ⅱ型城镇发展，改变省内小城镇等级规模空间分布不均衡的局面。

4.2分层引导小城镇特色产业空间规划

加强省域产业空间整合。依托湖南省地域内产业垂直分工体系，构建省内小城镇产业水平分工体系，加强小城镇产业集群发展。长株潭城市群内小城镇的城镇化水平、产业发展阶段、科技水平等均高于其他地区小城镇，应着力于提升产业特色、完善功能配套。环洞庭湖生态经济区、大湘西地区、大湘南地区以增强农业综合生产能力为目标，以发展现代农业为抓手，推进农产品深加工和其他非农产业发展。环洞庭湖生态经济区应依托平原水网地域特征与大地农业景观资源，结合休闲观光等方式，提升农产品的附加值。大湘西地区、大湘南地区应注重特色农产品生产加工“手工化、限量化、定制化”，还应传承具有民族文化特色的传统产业。

推动产业自我创新升级。培育特色产业是带动欠发达地区经济发展的重要举措，也是小城镇发展的重要驱动力。推动小城镇发展模式向特色化与创新化方向转型升级，是当前欠发达地区小城镇发展的一条现实路径。在特色小城镇建设热潮中，湖南省以多维度指标遴选出富有代表性的小城镇，从文旅、康养、影视等角度创新发展模式。另外，立足湖南省大湘西、大湘南、大长沙的三大主题旅游板块格局，加强区域整合，形成各具特色、协同发展的小城镇旅游产业空间。

4.3双重目标导向小城镇生态空间规划

当前是城乡空间“多元共生”的时代，小城镇是城乡融合与城乡要素的集聚点。小城镇生态空间规划需要从城乡融合与生态景观营造双重目标进行综合思考。从东部地区城镇空间发展趋势来看，受交通、产业等影响小城镇空间连绵态势明显[24]。宏观的城乡融合视角下，有必要依托整体生态空间，明确保护红线，明确城镇建设空间边界。湖南省已明确“一湖三山四水”的生态保护空间格局，区域小城镇生态空间规划需进一步根据生态安全的空间分异，形成契合不同生态环境区的生态空间规划。微观的城镇生态景观营造视角下，内在的文化空间是日渐重要的空间要素，文化空间与生态景观空间具有较强的关联性，二者的有机融合是小城镇空间发展的内在逻辑。另外，城镇生活社区空间也注重与生态景观空间的衔接，“三生”融合的生活社区是典型趋势之一。

5结语及讨论

小城镇是当前乃至未来很长一段时间内需要持续关注的空间范畴，其发展与建设不仅关系到广大人民群众的生活质量，还关联到城镇等级结构的宏观格局、城乡融合的实现等。中部地区小城镇的良性发展关系到中部地区整个城镇格局的健康与可持续发展。湖南省小城镇空间格局在等级规模、特色小城镇空间及生态空间等方面均具有一定的特征，应从优化等级空间、分层引导特色产业空间、结合城乡融合与生态景观的双重要求营造生态空间。

国土空间改革背景下，小城镇发展应适应新的规划体系与管控要求，当前“五级三类”的国土空间规划体系下，小城镇空间规划一方面应宏观考虑区域小城镇空间体系规划，另一方面则是小城镇内部空间规划思路与方法应对。

（1）区域小城镇空间体系规划

区域小城镇空间体系受到地域环境制约、区域产业发展、区域基础设施引导等影响，如特色产业集群下的特色小城镇集群、公路网与城际交通站点等引导下的城镇发展轴等。因此，市县国土空间规划中有必要考虑区域小城镇空间体系在等级结构、特色小城镇空间、整体生态空间、小城镇级区域配套设施空间等的系统布局。针对湖南省区域小城镇空间特征，有必要在新一轮的国土空间规划中考虑小城镇空间体系规划，以此形成更加有序的城镇等级空间。同时，区域小城镇空间体系规划应以发展阶段判定、产业空间集聚特征分析、地域生态环境保护价值分析、城镇可持续发展分析等相关分析与研究为基础进行。

（2）小城镇内部空间规划

首先，应在落实上层次市县国土空间规划要求的基础上规范小城镇空间规划编制，适应湖南省新型城镇化发展的战略性要求，编制能用、好用、管用的小城镇空间规划。其次，应明确小城镇空间规划类型与深度。在上位市县国土空间规划要求下，结合国土空间开发保护的总体格局、规划分区和控制线、绿色空间网络与山水格局、城乡居民点格局等国土空间格局优化内容体系，根据小城镇发展明确居住、产业、设施、公共空间等各项空间布局，分层传导达到指导小城镇规划设施的深度。最后，小城镇内部空间规划应加强分区管控遵循城镇中心建成区内“详细规划+规划指引”，城镇中心建成区外“详细规划+规划指引”“约束指标+分区准入”的分区管控要求。

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