科技政策制定中公众参与的困境与对策研究

孙 吉，莫国民，刘雯薇

1 研究背景

随着国家科技投入的不断提高、新科技领域的不断出现，转基因剪切、HIV、科研诚信、科技政策寻租等科技风险问题日益突出，科技政策逐渐成为公众关注的热点，公众参与科技政策的伦理、规范等问题也成为国家治理体系中民主政治的焦点话题。曾几何时，西方社会缺乏公众参与的科技政策存在严重的信任危机，科技政策的民主化问题随之兴起。例如，丹麦技术委员会在网页上开展公民峰会、表决会议、咖啡讨论会、国会听证会等，英国《科学与社会》报告则确认了公众参与形式可以至少包括协商、公民评审团、共识会议等。而荷兰采取的“建设性科技评估”模式，则是在技术研发阶段，就将公众潜在用户的意见纳入进来[1]。国外学者对于如何有效促进公众参与科技政策制定进行了较长时间的研究，其研究领域主要集中在对公众参与方式的必要性和参与方式等方面[2-4]。如，有国外学者认为，公众参与是保障科技政策合法性的必要条件[5]，也是促进科技政策服务与公共利益服务于科学发展的必要条件[6]。国外学者还对如何选择公众参与的工具和方式，及其评价方法等进行了分析，认为促进公众参与最重要的方式是增加其表达政策意见的途径[7]。

我国关于公众参与科技政策制定的相关研究较少，多数研究主要是从公众参与科技政策的有效渠道和参与模式进行了分析。如王路昊等运用STS 分析框架，提出对我国公众参与科技政策制定的分析可以使用的“阶梯-行动者”模型[8]；而刘立等则从构建和谐社会的视角，从科技政策的特点出发，对提高公众参与的有效性等提出了建议[9]。2004 年，我国某高校召开了首个公众参与科技政策相关领域的学术年会，会议拉开了研究公众参与科技政策制定的序幕，会议认为，一方面，举国体制隐藏了潜在科技风险问题，另一方面，公众通过网络等非正式途径了解了相关的信息（如：SARS 危机、HIV 基因剪切、转基因食品安全等问题），更易导致公众对相关政策的不信任。我国科技政策公众参实践缺乏和体制机制洼地并存，若长期得不到解决必然影响政策实施，甚至危害社会和谐。总之，公众参与科技政策制定既是公众知情权的履行、自身利益表达的重要渠道，也是保障科技政策质量、有效性的重要前提。在我国相关研究较少的情况下，本研究拟对我国现阶段公众参与的困境进行具体分析，并对进一步促进公众参与提出相关对策。

2 公众参与科技政策制定的优势

2.1 公众参与加强科技政策制定的合理性

马克斯韦伯提出理性两个维度，主要分为：价值合理性和工具合理性[10]。价值理性坚信工具崇拜和技术主义为价值目标，追求功利，通过理性达到自己预期目标，这种行动仅仅从效果最大化的角度考虑，漠视人的情感和精神价值。价值理性是动机的纯正和选择正确的手段去实现自己意欲达到的目的，而不管其结果如何。科技政策中的理性必须是工具理性与价值理性是有机统一和对立制约。工具理性影响下的科技政策旨在改善公众的物质生活，但是依旧存在着各种各样的短板，尤其是价值高低的体现。科技政策中同时运用工具理性，并且对价值因素进行反思，恰好促进工具理性与价值理性的动态和谐均衡。如同全科医生全方位的体检，见微知著，以察达辩，对科技政策的全面审视，运用公众的政治智慧致力于公共治理，促进科技自主和责任担当的有机统一。公众参与有助于弥补工具理性的冲动，增加科学技术发展过程中人文情怀，是提高科技政策价值理性的重要方法，使科技政策在工具理性的束缚中解脱，公平公正的审视科技政策。

2.2 公众参与促进科技政策制定的有效性

科技政策的目标是通过科技资源的合理分配，实现科技布局、科技发展，达到资源配置效率最大化。由于公众缺乏对科学技术的专业知识，一直以来被认为对于科技政策制定的有效性意义不显著。但实际上，科技知识和产品属于准公共产品，具有外部性，同时，科技发展所依赖的公共资源离不开公共收入，而随着经济和社会的不断发展，纳税人更为密切地关注切身利益，从而参与到可能影响自身效用的公共决策中来，是公共决策民主化的必然。根据福利经济学理论，只有在社会边际成本和社会边际收益相等时，资源配置效率达到最大化。在各级各类科技决策中公众有权获得相关诉求的机会，表达自己的看法和意见，是了解表达公共利益诉求的重要渠道[11]。同时，政府对公众的意愿更加了解和重视，使科学技术的政策和实行过程更透明、更具备广泛民意基础，加深他们对政策意义的理解，减少公众对科技政策的否决和反对意见，提高科技政策民意基础，从而提高的正当性、广泛性、有效性。

2.3 公众参与促进科技政策制定的全局性

政治和科技精英等少数人群在科技政策的计划、组织、实施、监督过程政策中起到了主要作用。但由于科学技术在其发展的过程中与其用户隔离，且许多科技存在的外部性更导致在政策制定初期较难以被识别的情况。这种传统的模式在社会局部领域、个别时期促进了科技效率和社会发展，也造成了很多不利影响。例如在转基因大豆对血脂血糖的影响、修建高铁核电站对环境的影响等。未来的科学技术商业远景庞大，利润丰厚，企业往往追求商业利益，而并不考虑社会整体利益，科技发展日益受商业化所支配，有的甚至与公众利益南辕北辙，恰恰相反，有时企业为了逐利更不惜对一些对公众利益相悖，还可能对有害的科技结果进行遮盖粉饰。因此，公众参与科技政策，可以增进公众对科学技术的了解，掌握广泛的知情权、决策选择权。

3 公众参与科技政策的困境

3.1 参与的主体范围小

公众参与科技政策主体范围小主要与三个原因有关：第一，科技政策相对于一般的公共政策，具有明显的专业性和复杂性，这就意味着公众需要具备更高的科技素养。当公众参与和相应科技政策高度相关，呈现利益相关关系，无论是否具备专业知识，公众会希望积极参加到科技政策制定过程当中。反之，他们会选择旁观，消极参与，人云亦云等等。因此，公众参与的有效性很大程度受到公众参与主体范围大小的影响；第二，部分科技政策影响到的公共利益有限。如某些药品和医疗器械相关政策，其用户本身群体规模较小，因此公众参与的主体范围也有限；第三，公众缺乏如何参与的相关知识和信息[12]，由于长期以来，科技政策的制定的相关信息都存在发布和流通的渠道极其有限的情况，公众可能对是否能够参与，以及如何参与科技政策制定所具有的信息有限。

3.2 参与的制度保障缺乏

科技政策中公众参与制度性保障的缺乏体现在我国关于科技决策中的公众参与的制度不够完善和不全面。科技政策中公众参与在法律法规中没有对公众参与的范围和程序进行明确规定，也没有建立相对独立机构，对科技政策的公众参与工作进行管理，提供人力、物力、经费运营的保障。公众参与长期缺乏保障或在特定阶段不能参与其中，那么将形成科技政策制定的路径依赖，公众参与将很难发挥其应有的作用。

3.3 参与的渠道有限

相关研究表明，在听证会、座谈会等形式，参与公共领域科技政策的对话缺乏相对等的互动能力，究其原因是公众的科技素养水平高低不齐，参与科技政策中的博弈能力参差不齐[12,13]。同时，目前我国的科技社团、协会、民办非企单位等社会组织数量比较少，能力也有限，在公共政策制定中发挥作用比较小。这种渠道路径方面的明显差异造成了管理者科技专家与公众双方力量差异悬殊，最终导致公众参与对科技政策制定的效果非常有限。

4 促进公众参与科技政策制定的对策

根据上述对公众参与科技政策制定困境的分析，本研究结合国外相关经验和国内具体情况，对我国进一步促进公众参与科技政策制定提出应进一步推进政治体制改革，完善法律法规建设，以及提高公众素养等建议。

4.1 推进政治体制改革，促进科技政策制定决策民主化

公众参与科技政策制定是民主政治的表现之一，没有民主的政治体制，就没有民主的科技政策体制。随着社会经济的快速发展，民主政治建设的进程不断，但是我国整体而言，政治体制改革起步较晚，科技政策领域更是尚未实现高度民主。伴随着公众对民主意识和参与意识的需求提高，政治民主化与公众参与之间的矛盾日益凸显。科技政策往往涉及大量居民的长远利益，如果公众参与的意愿长期无法得到满足，利益诉求表达缺乏体制保障，会使政策本身。因此，要改变这种现象的根本措施是保障公众的参与权，尽展公众意愿，这也是政治体制改革的关键。此外，可能由于部分科技政策影响范围有限，根据公共选择相关理论（public choice），公众可能会处于一种无所谓是否参与的情况[14]。

第一，参与程序具体化，让公众真正参与到科技政策中来，不仅应当是利益相关者参与科技政策过程，一般的公众参与权、科技素养提升的培训教育权也要得到保障[15]。

第二，广泛接受社会公众监督，建立透明的科技议事制度，提高有效性。

第三，消除特权身份，平衡专家意见和利益相关人意见，将同等权利落实到科技政策的全过程。

4.2 完善法律法规建设，促进公众参与科技政策制定保障法制化

现代法制化国家，提升公众参与科技政策离不开健全的规章制度。成熟的科技政策的制度保障系统，可以加深公众参与科技政策的实践，制度化程度高，公众参与科技政策水平则高。加强公众参与科技政策的制度保障，需要完善相关法律法规和行政规章制度，明确科技政策公众参与的目的意义，职能职责、权利义务、机构设置、流程范围等内容，让公众参与科技政策全过程做到透明公正、有章可依，杜绝公众参与走过场、浮于形式，避免出现政策壁垒，建立公众、政府、专家互动平台，通过互联网、微信、媒体等畅通信息公开和沟通渠道，保障真正的参与科技政策。如前文中所提到的丹麦、英国、荷兰等国家，对于促进公众参与的重要保障就是将公众参与保障制度化，只有通过制度化进行保障，公众参与科技决策才能拥有和其他参与主体平等的合法地位。

4.3 塑造“参与型”组织，促进公众素养专业化

专业知识和信息的缺乏，是导致公众参与科技政策制定不足的重要原因。科技发展日新月异，除了要尽快促进民主政治的实现、健全法律法规制度建设，缩短科技政策中的信息鸿沟显得特别重要。公众如果缺乏相关的科技知识，容易忽视自身在科技政策中的作用和地位，更加不会在科技政策中有效参与、真正参与。虽然现在我国教育已经取得了举世瞩目的成绩，但是科技教育总体水平还有着很大的提升空间，在早期教育中打下坚实科学基础，在生活中加强科普培训，在全社会开展终生教育，如社区科技教育、科技政策教育、模拟听证会等，提高公众的科学素养，提升公众参与能力，合理设计的社会力量参与科技政策，从而根本性解决公众参与程度低问题。