广东省生活垃圾焚烧处理设施“邻避”问题及对策建议

粟 颖

(广州市城市管理技术研究中心,广东 广州 510000)

1 引言

1988年中国第一座现代化生活垃圾焚烧厂在深圳经济特区建成运营。生活垃圾焚烧方式具有减容效果好、技术成熟、处理垃圾能力强、节约大量填埋场占地等优点[1],并已经成为生活垃圾处理的主要方式之一，是解决“垃圾围城”的重要手段。

然而，广东省部分项目在推进过程中曾发生群体性事件，在全省垃圾处置设施建设和运行时“邻避”冲突时有发生，垃圾焚烧设施选址落地成为难题。因此，为破解生活垃圾焚烧发电厂“邻避”问题，本文探索“邻避”问题的产生根源，并根据根源给出对策建议。

2 生活垃圾焚烧处理设施现状

广东省生活垃圾焚烧处理发展迅速，据广东省住房和城乡建设厅发布的消息，截至2019年10月底，广东共有大型垃圾处理设施138座，其中填埋设施89座、焚烧设施49座[2]。预计到2020年底，广东省生活垃圾处理能力将达到11.2万t/d，其中焚烧处理比重将超过2/3。国内目前有29个3A(最高等级)焚烧厂，广东占了12个，是全国最多的省份[3]。

3 “邻避”问题的产生根源

3.1 公众环保意识增强

生活垃圾焚烧后会产生的二噁英和飞灰，这是公众反对建设生活垃圾焚烧厂的主要原因之一[4]。我国社会主要矛盾发生变化，公众环保意识越来越强，对良好生态环境的优先考虑和强烈需求，增强了公众环保维权的意识。

3.2 信息公开不够及时透明

谣言起源于信息公开不够及时、透明，导致公众容易被舆论、谣言所引导，造成政府信誉度降低和公众恐慌等情况，并容易引发公众怀疑和对抗。部分项目信息公开机制不健全，没有建立媒体公开制度，没有通过特定的方式将有关信息向社会和公众通报，亦没有及时回应公众关心的问题，造成谣言的产生和公众的恐慌。

3.3 公众参与度不高

仅组织少数周边代表到外地优秀项目参观，大部分受影响的周边公众未能参与到考察活动中，在公开设施建设规划计划、环评、稳评文件和征地补偿方案的过程中，部分项目没有的畅通公众参与渠道，没有积极征求社会意见建议，充分尊重社会公众的参与权、知情权和表达权。

3.4 公众科普程度不高

部分公众缺乏基础科学知识，科普受众范围小，内容丰富程度、频次和公众积极性都有待提高，对“邻避”设施容易被谣言蒙蔽和欺骗，容易导致公众陷入负面情绪，引发公众怀疑和对抗。

3.5 生态补偿与环境健康代价不对称

部分项目的生态补偿机制不够透明公正，没有因地制宜地制定公益性生态补偿制度和办法，没有解决民生诉求，切实惠及公众，公众没有从生态补偿机制中感受到“邻避”设施建设运营的实际好处。

3.6 设施公开程度不够高

环保展示是有效的宣传环保和普及焚烧知识的手段之一，旨在让公众理解、支持和参与垃圾焚烧。然而，根据广东省生态环境厅公布数据，广东省共有19家生活垃圾焚烧处理设施向公众开放，与全省现有生活垃圾焚烧设施数量相比，其公开程度远远不够，开放设施数量较少[5，6]。而且，大多数人不知道其开放预约报名渠道，宣传力度不够。

4 对策建议

4.1 提高政策决策科学性

要破解“垃圾围城”的困局，从“邻避效应”中突围，唯有提高决策的科学性。坚持依法依规决策，规范决策流程。从法律层面明确规定生活垃圾处理设施项目的建设流程，并将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等纳入决策程序，保证“邻避”项目决策的程序正当性，使“邻避”设施的建立更加科学化和人性化。改变决策思维，充分认识到项目决策各个程序的重要性，不仅考虑技术性、专业性的“硬指标”，也要全面科学评估和充分论证选址地经济社会状况、环境保护、民意、受影响公众的身体健康等“软条件”，各阶段决策时综合评估尽可能把各方面因素都考虑周全。

4.2 完善生态补偿制度

变“邻避”为“邻利”[7]，按照“一场一策”的原则因地制宜制定健全透明、公平的生态补偿机制。健全完善设施建设拆迁补偿机制[8]，提高主动补偿意识[9]，在合理的范围内尽量保障征地拆迁、移民安置等补偿，保障公众最大受益。但是，政策底线绝不能突破，对无理诉求要坚决说“不”。按照“谁受益、谁补偿，谁受损、谁受偿”的原则，划定垃圾焚烧设施预污染范围与污染程度，对受众采取阶梯式补偿方式[8]，并依法依规地用于设施周边环境改善、公共服务设施和基础设施建设和维护、公共服务设施建设和维护、公众工作协调、居民体检和生活补助、集体经济发展扶持和补偿等，真正让周边公众从中直接受益，从经济上缓解“邻避效应”难题。规定可能因生活垃圾焚烧处置设施运行而引起的各类身体疾病的范围，并制定相关补偿方案，并为受影响的周边公众定期安排免费体检。建立利益补偿后评价机制，定时开展利益补偿后评价，及时、准确调研和评价受补偿对象的补偿是否有效，实现利益补偿动态化。

4.3 全面开展科普宣传工作

借助新媒体和传统媒体的力量，向公众科普生活垃圾焚烧发电的知识,使其了解垃圾焚烧发电。针对公众关注度高的问题，如焚烧生活垃圾产生的二噁英的防治技术等，请专业人士、权威专家发声，进行针对性的科普宣传[10]。科普的目的，不仅是让公众了解科学，更要让公众相信科学。加强进村入户、参观学习等面上宣传工作，扩大宣传公众的范围，具体针对党员干部、村民代表、族老宗亲、学校师生、外出务工人员等有影响力的群体，积极主动接触，做充分细致的科学宣传工作，使公众产生从反对疑虑、再到理解支持的思想变化。加强常态化科普，增加生活垃圾焚烧设施向公众开放的数量，通过VR等高新技术创造真实直观的感官体验，让公众科普焚烧发电流程中的每一个环节，并科普前沿的处理技术和创新的环保理念[11]。严格落实相关开放工作，做好讲解服务工作，加强讲解员培训和考核工作，拓宽公众开放预约报名渠道。

4.4 健全信息公开制度

让公众减少顾虑和疑惑，就必须让项目建设运营全过程公开于社会各界，健全信息公开制度。在项目建设的规划、立项、选址、社会稳定风险评估、环境影响评价、征地补偿方案等环节依法主动及时公开相关信息，在相关街道、居委会、村委会办公场所放置项目有关材料或简介，并免费发放印刷品。在主动公开无害化处理技术问题、可能产生的污染及污染控制等信息的同时，加强对公众的沟通引导，主动及时公开污染控制相关信息，使公众相信“邻避”项目不会造成较大的影响，或者这种影响在技术的可控范围之内。在运营阶段，应加强生活垃圾焚烧处理设施污染物排放监测数据公开工作，并加强对生活垃圾焚烧处理设施周围环境的二噁英监测[4]，及时公开生态环境部门的监测数据和监测信息，并公开运营的各项技术指标。

4.5 提高公众参与度

完善公众参与渠道，健全公众自身利益诉求表达机制。在项目建设的各过程中都要安排有公示、举办听证会、问卷调查等公众参与环节，并主动鼓励公众采取现场直接沟通、电话、信件和问卷调查等多种方式表达诉求，深入了解公众的真实诉求和实际问题，并及时反馈公众的诉求[8]。政府、社会与公众三方共同参与，建真言、集众智、凝共识，推动生活垃圾焚烧处理设施的建设和强化运营。对于担心运行监管等问题的公众，增加项目运营期间的公众参与度，由项目周边村庄指派专人参与日常运营管理的监督，不定期主动邀请周边公众代表到项目参观和座谈，增强项目透明度，消除公众对项目运营的污染顾虑，使公众真心地接受并予以支持。

4.6 提高环保标准

持续技术改造，对于生活垃圾焚烧处理设施运行过程暴露的环境问题，应及时进行技术改造，尽可能在最大程度避免污水、废气、噪声等污染。不断提高标准，与欧盟、日本等国外污染物排放标准相比，我国现行的污染物排放标准相对较低，各生活垃圾焚烧处理设施在设计阶段应根据经济发展情况和环保要求等，尽可能采取高标准建设和运营生活垃圾焚烧处理设施[11]。不断增加新技术，推行近零排放，在排放指标上做好成绩[7]。加强科研力度，提升垃圾焚烧处置设施的处置技术水平，鼓励企业加大对技术研发的资金投入和人才培养力度，不断创新淘汰较为落后的技术[8]。

4.7 循环产业园形式建设

推进垃圾处理产业园建设是解决垃圾处理设施建设的有效办法之一。以建设生活垃圾处理设施为依托建设生活垃圾循环产业园形式，既避免了各项目重复选址、环评等工作，减少了社会舆论和市民群众的质疑和反对，可从源头上有力化解部分“邻避效应”影响，也有利于集中处理和处置废弃物、集约利用土地、降低物流成本[12]。