新形势下开展高校内部控制审计初探

张兴

（沈阳大学，辽宁 沈阳 110044）

高校内部控制审计是高校内部审计机构对单位内部控制设计和运行的有效性进行的审查和评价活动，是实现大学治理的重要监督手段，涉及教学科研活动，以及整体经济活动流程中的每一个环节，通过审计能够优化每一个环节中的价值链，降低办学成本，使教育资源和社会效益实现最大化。因此，加强高校内部控制管理水平，严格规范内部控制审计要求，为高校未来的健康发展奠定牢固的基础[1]。

一、新形势下对高校内部控制审计的新需求

（一）提高政治站位

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，明确提出强化内部流程控制，防止权力滥用。修订的《会计法》加入了内部控制监督条款，《预算法》将年度内部控制报告制度纳入决算报告体系，2019年审计署公布的《审计法（修订草案征求意见稿）》将内部控制列为内部审计的法定工作。十九届四中全会提出的治理与制度关系，其具体体现就是建立与国家治理现代化相适应的内部控制制度体系[2]。在新形势下，从国家治理大背景看，内部控制监督势在必行。十九届中央纪委第四次全会再次强调要加强审计监督和财会监督，各地纪委监委近年来正在同步推进监督体系和治理体系“两个体系”建设，加强对权力的制约。根据中央纪委国家监委网站“审查调查”和“执纪审查”栏目公开的数据统计，2018年以来受到党纪政务处分和正在接受调查的高校领导干部多达50人，其中腐败案件暴露出高校在内部控制建设和执行方面存在很多不足和缺陷。在新形势下，从廉政风险的防控形势看，高校领导干部必须要提高对内部控制审计工作的政治站位。

（二）提升目标层次

2018年审计署发布第11号令《审计署关于内部审计工作的规定》，将审计改革推向了更高峰，在内部审计的定义中增添了新的审计目标，即“促进单位完善治理、实现目标”，该目标在职能中增添了有效“建议”，并且重新部署了内部审核的领域，将内部控制和风险管理的监督职能列入其中，更加符合现代大学治理及高校发展的需求，使内部审计和组织目标达成一致，完成从监督评价到服务建议的转变，在高校内部控制活动中更加突显了内部审计服务的特性。

（三）拓展职责范围

审计署发布的第11号令，将内部审计业务范围进行了全面拓展，从以往的管理职能层次拓展到组织内的所有业务活动，包括风险管理以及内部控制等相关所有业务，实现了现代管理审计模式的转型。内部控制审计范围不再禁锢在财务会计领域之中，而是对各类经济活动、教学科研活动、对外服务活动中存在的风险隐患和诸多纰漏进行全面的、详细的梳理和归纳，找出偏离短期目标和长期发展战略目标的风险，从而完善内部控制体系。这种全面性的内部控制建设体系能够更好的服务于审计实务，为其提供更多的审计线索和发展脉络[3]。

二、新形势下高校内部控制审计开展的难点

（一）缺少良好的内部控制审计环境

内部控制的建设是“一把手”工程，是至上而下的系统工程。目前大部分高校内部控制体系的建立缺少科学、系统、完整的顶层设计，管理层更多关注的是如何提升教学质量和效果，整体的内控意识和风险防范意识薄弱，建立内控的环境氛围不足。治理结构设计不全面，学术管理和行政管理双轨运行，管理的双重性导致建立高校内部控制系统较为复杂，不容易构建完整的控制评价机制[4]。在组织机构上，没有设立专门的职能部门负责内部控制建设，往往是财务部门牵头，没有在全系统展开控制自我评估，每年的内部控制基础性评价报告大多是各部门数据堆砌，自评流于形式。缺乏现代先进的信息管理理念，高校信息化水平和智慧校园建设情况差异较大，部门间信息无法及时互换共享，使得资源无法合理利用，甚至造成浪费[5]，增加获取内部控制审计资料的难度，形成审计障碍。内部控制与内部审计是相互依赖、相互促进的关系，内部控制侧重实施，内部控制审计侧重评价和监督，是内部控制的再控制，如果内部控制基础环境不好，必将直接影响内部控制审计工作的开展与实施。

（二）内部控制审计标准不统一

高校内部控制审计的工作重点在于评价，但是高校在实施审计过程中都面临着同一个问题，即内部控制评价标准不统一，导致审计人员无法对审计工作进行科学有效的评价。目前我国出台关于内部控制审计的法律法规较多，但只有《行政事业单位内部控制规范（试行）》《内部审计实务指南第4号—高校内部审计》和《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》适用于高校，虽然教育部《内部控制指南（试行）》中对内部控制实施指南、应用指南和评价指南规定的较为详细，但原则性和指导性较强，需要结合本单位实际情况制定出更为科学合理的评价标准，才能应用于审计实践。

（三）内部控制审计人员专业能力不强

由于内部控制审计业务开展时间较短，审计人员对内部控制审计理论知识掌握得并不充分，继续教育培训力度不足，针对高校内部控制审计实战和案例剖析的内容不多，内审人员无法在短时间内增加知识储备，加之内部控制审计的实践经验不足，这些因素叠加直接影响高校内部控制审计人员的专业胜任能力，阻碍了审计事业的发展[6]。

三、新形势下开展高校内部控制审计的有效路径

（一）改善内部控制审计环境

一是增强高校领导层建立内部控制体系的紧迫感，真正认识到内部控制建设是实现高校现代大学治理的必经之路，并将其上升到战略高度，写进大学章程。组织高校领导层、中层管理干部开展内部控制培训，必要时召开全校教职工大会，宣传内部控制，使内部控制管理植根于校园文化，形成管理理念。二是完善内部控制行政组织和行政程序规章制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。成立内部控制领导小组，分层级管理，建立内部控制“一岗双责”，指定专门职能部门负责全校内部控制的统筹协调，修改制定政策规章，定期进行学校的控制自我评估，指导各部门完成相关管理层的控制自我评估，各部门和二级学院各司其职，筑牢内部控制的第一道防线，审计部门对学校内部控制进行监督，提出评价及建议，督促反馈整改，形成“发现问题—识别缺陷—纠正内控—防范风险”的良性循环机制。三是内部控制的建立可以借助外部专业机构或内部控制专家团队，从学校层面和业务层面进行内控制度和业务流程的梳理，从预决算、收支、采购、资产、建设项目、合同、教学科研、招生、学生管理等各个业务环节中找到关键控制风险点，进而修改和完善制度，在制定内部控制规范的过程中，一定要确保高校各个部门，包括基层部门全过程参与，有助于树立正确的内部控制理念，从而确保高校内部控制审计工作得以有条不紊地开展。

（二）开展内部控制审计工作需要借助多种途径实施

一是开展全面审计模式，对高校所有业务活动的内部控制，包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五个要素进行全面审计。二是开展动态审计模式，针对高校内部控制的某个要素、某项业务活动或者业务活动某些环节的内部控制进行专项审计。三是结合其他审计业务共同开展，包括经济责任、财务收支、基建维修、资产投入和采购服务等审计项目，有助于提高审计工作效率。四是借助政府审计整改、巡察反馈整改，“两个体系”建设，以及高校开展的正风肃纪等专项调查工作，积极开展内部控制监督检查。

（三）完善内部控制评价体系

高校应围绕内部控制五个要素建立评价标准和评价体系，在创建过程中重点考虑以下几个原则：一是遵循目标导向，以确立高校发展的战略目标和业务活动内容为基础；二是遵循风险导向，要综合考虑风险范围，不能仅限于眼前，更要将未来发展形势总结其中，针对可能出现的风险制定相应的补救措施；三是将适用于各个高校内部控制的普通指标与本校独特的评价指标进行科学合理的结合；四是注重定向指标与定量指标相结合。

（四）提高内部控制审计质量

审计质量是审计的生命线，要提高内部控制审计质量，首先要解决人的问题，只有不断提高内审人员的专业胜任能力，才能出精品。有针对性的定期培训至关重要，多与兄弟院校、上级审计机关、教育系统主管部门，以及国家、省、市内部审计协会沟通交流经验，学习典型案例，提高审计人员的综合素质。其次要规范审计流程，根据高校业务特点，在确保风险导向实用性的基础上进行审计流程规范[7]。在进行审计之前务必要做好调查、访谈以及分析工作，重点了解被审计单位业务特点及业务流程中的关键风险点。对预算管理、教学科研、基建后勤、资产管理、组织人事、学生管理等多个领域进行风险大小的评估，确定重点审计方向。收集审计证据，进行风险机理查证。根据控制缺陷汇总审计底稿，编制审计报告，提出风险控制建议。进行风险跟踪监测，完成审计整改，形成审计闭环。另外，高校内部审计还应提高审计信息化建设，借助审计软件，以及智慧校园和办公系统自动化辅助内部控制审计，提高审计效率和效果，为后期高校内部控制审计工作的顺利开展做好铺垫[8]。

四、结束语

综上所述，高校开展内部控制审计的好坏直接影响高校内部控制的质量和大学治理的效果，高校建立内部控制体系必须得到领导层的重视，良好的内部控制环境是开展内部控制审计的前提和基础，加强高校内部控制审计团队建设至关重要，完善内部控制审计制度，建立一整套科学合理的评价体系，运用多种途径规范地开展审计业务，使得高校内部控制审计得以长足的发展。