河北省地方政府专项债券发行使用中的思考与建议

王超 谭帅鹏 池树蓬

（河北金融学院研究生部，河北 保定 071051）

一、政策背景

（一）2020年第一季度地方政府专项债券发行情况

2020年3月地方政府债券发行和债务余额情况显示，2020年3月，全国发行地方政府债券3，875亿元。1-3月，全国发行地方政府债券16，105亿元。其中，发行一般债券5065亿元，发行专项债券11040亿元。1-3月，地方政府债券到期偿还本金958亿元。截至2020年3月末，全国地方政府债务余额228，219亿元。

资金投向方面，2020年专项债内部结构发生重大调整，一季度发行的专项债主要用于铁路、轨道交通、生态环保、农林水利、市政和产业园区等领域的重大基础设施项目建设。

发行期限方面，2020年一季度地方政府债券加权平均期限为15.74年，超过2019年同期水平的一倍；发行利率方面，股票连续熔断等外部因素冲击下，2020年一季度央行不断释放流动性，市场资金面持续宽松，地方债发行利率受此影响呈下行趋势。

（二）2020年地方政府专项债券政策展望

根据2020年3月31日国务院常务会议要求，将在前期已下达一部分今年专项债限额的基础上，抓紧按程序提前下达一定规模的地方政府专项债，按照“资金跟着项目走”原则，对重点项目多、风险水平低、有效投资拉动作用大的地区给予倾斜，加快重大项目和重大民生工程建设。

为满足中共中央办公厅、国务院办公厅对于发挥专项债券增加有效投资带动作用的要求，2020年地方政府专项债券的投向和投资进度较往年有所调整：

第一，不再主要投向土地储备项目和棚户区改造项目，而大部分投向基建项目。

第二，对于已募集的专项债券资金，要求加快投放，高效推动有效投资的增加。

第三，专项债券资金可以用于项目资本金，专项债用于项目资本金比例上限的上调除了在资本金方面给予地方政府更多空间以外，更主要的是释放一个积极的信号，敦促地方政府充分利用专项债券资金更加高效地撬动基建投资。

二、地方政府专项债券发行使用的思考

（一）地方政府专项债券募集资金投向

1.2020年河北省地方政府专项债券募集主要投向

2020年，河北省地方政府专项债券募集资金主要用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等7大领域以及京津冀协同发展、城镇老旧小区改造项目、公共卫生、应急医疗项目、职业教育、城市供热供水等市政设施、“新基建”项目等国家重大战略项目或重点支持项目。

上述项目均属于基建领域项目，该类的收益多来源于项目持续运营收益，有别于土地储备项目、棚户区改造项目主要依赖腾空土地出让收益的情况，基建领域项目的收益具有以下特点：

（1）基建领域项目中的重大民生工程，运营收益的稳定性较强，风险较低；

（2）基建领域项目收益来自项目持续运营收益，非一次性收益（例如土地出让收入），因此，持续受不利因素影响的可能性较低，或可在长运营周期中实现风险缓释。

2.地方政府专项债券募集资金是否可用于棚户区改造项目

根据2019年9月4日国务院常务会议要求，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。棚户区改造项目是系统性民生工程，且在棚户区改造专项债券推出以来，棚户区改造项目已难以通过国开行贷款等形式取得项目建设所需资金来源。

截至目前，部分棚户区改造项目处于在建状态，在不能申请专项债券资金的情况下，项目建设进度难以保障，为保障国计民生，2020年后续地方政府专项债券是否可再度发行部分棚户区改造专项债券，用以解决棚户区改造项目的建设资金问题。

（二）地方政府专项债券项目资本金

2019年6月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。

9月4日召开的国务院常务会议确定了加快地方政府专项债券发行使用的措施，并明确专项债券可用做项目资本金范围，由4个领域项目进一步扩大为10个领域项目（铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水）。但是目前虽然已明确上述10个领域项目可使用专项债券可用做项目资本金，可对个单个项目使用资本金的比例尚未明确规定，各项目单位是否可根据实际情况申请使用资本金比例仍不清楚。

（三）地方政府专项债券项目收益平衡

1.覆盖倍数

目前河北省考虑地方政府专项债券项目收益平衡时，对于覆盖倍数（债券存续期内，项目收益对融资本息的覆盖倍数）主要参考“1.3倍”，目前财政部等相关部门对于覆盖倍数并无明确要求。根据数据显示，河南省、安徽省、湖北省、湖南省等多省发行的专项债券最低覆盖倍数在1.10-1.17之间。

以郑州市郑东新区107辅道（新龙路-七里河北路）综合管廊工程为例，该项目主要用于建立综合管廊，项目收入主要来源于入廊费，有入廊管线单位按年分期支付，收入来源具有持续性。因此扣除每年运营成本后，项目收益可按期偿还融资利息并到期支付债券本金，由于收益的可持续性，项目覆盖倍数也比较低为1.11倍。

因此对于基建领域项目，项目收益来源于持续运营的，建议将存续期内项目收益对于融资本息的覆盖倍数要求，进行适当调减，例如调低至1.1倍，以进一步推动重大项目的专项债券融资工作。

2.利率测算

目前河北省地方政府专项债券在做债券还本付息测算时，多参考利率“4.00%”，但根据河北省近期发行的地方专项债券情况，10年期债券利率仅为2.87%。较高的参考利率将对项目的收益提出更高的要求，建议对于专项债券项目，在做债券还本付息测算时，可根据实际利率情况动态调整参考利率。

三、河北省地方政府专项债券发行使用中的建议

（一）进一步完善专项债券使用和偿还管理的制度

专项债券使用和偿还管理的制度有待进一步完善。一是在专项债券的使用上，还需要进一步细化债券使用范围和要求。总的来说，专项债券要求用于有收益的公益性项目资本性支出上，但是在实际工作中，具体哪些支出内容可以使用专项债券，需要进一步明确和细化，以避免使用不规范。二是专项债券偿还管理问题。由于目前以项目收益和融资自求平衡的专项债券为主，以项目收益进行偿还，且发行时间较长，专项债券发行后的偿还管理则成为一个难点。

建议出台加强专项债券使用管理的细则，进一步明确专项债券使用管理的要求、具体的使用范围、支出内容等，以规范专项债券的使用。二是建议完善专项债券偿还管理制度，防范偿还风险。

（二）加强申请债券中的审批监管

为满足专项债券募集资金高效投放，实现有效投资的要求，应要求申请债券的相关项目应获得较为完备的审批手续，方可实现资金的高效使用。对于尚处于前期阶段、尚未达到开工条件的项目，可适当放缓债券申请进度，以减少资金闲置。

考虑到目前基建领域项目的多样性和复杂性，建议进一步加强各行业主管部门对于各项目申请债券的监管职责，凭借行业主管部门的专业能力和监管能力，减少成熟项目和前期项目扎堆申报的情况，以切实解决实际的资金缺口。

（三）加强专项债券发行使用的基础工作

部分地区对专项债券的认识了解还不够准确，债券风险防控意识不强。建议加强对专项债券的基本业务知识进行培训，提高各地区加强专项债券使用管理、风险防范的意识。同时建立部门协同配合机制，健全专项债券项目安排协调机制，加强政府部门与金融单位之间的沟通衔接，支持做好专项债券发行及项目配套融资工作.