如何开展预算事前绩效评估工作

敖梅林

（江西省萍乡芦溪县财政局，江西 萍乡 337200）

一、事前绩效评估概述及意义

在十八大报告中，明确指出加强预算绩效管理、实施预算事前绩效评估是当前各单位推进财政管理实现精细化、科学化以及规范化的客观要求。事前绩效评估是指单位借助科学合理的评估方法，以单位发展规划、部门战略计划以及项目申报书等资料为依据，对政策、申报项目进行可行性、必要性、绩效性进行客观评估。

在预算绩效管理中，首先，事前绩效评估有利于项目预算的核实和合理化调整。事前绩效评估在前期借助专业人士提供的标准等，对项目、政策的合理性和有效性的评估，既分析项目开展的可行性和必要性，又对超标准或超规模的项目投资进行调整或者剔除，强化了单位对预算资金的监管控制力，为单位资金使用效率也提供了保障。其次，事情绩效评估有利于预算执行力的提升。事前绩效评估工作深入地对项目实施方案以及资金的使用情况进行了分析，其所提出的预算定额也成为部门控制资金使用的标准，协助编制部门预算，并督促项目相关单位负责人严格落实项目，实现预期资金收益。最后，有利于单位预算管理的公开以及透明化。事前绩效评估深入预算管理各环节，分析预算编制的合理性、预算执行的力度，同时也为政策、项目的实施必要性、可行性进行了准确估量，设定了科学的绩效目标，将单位预算管理公开化。

二、事前绩效评估的思路、方法及要点

（一）事前绩效评估的内容

从事前绩效评估理论来分析，事前绩效评估的理想应用情况应根据评估思路，借助评估方法，以评估要点为基准对项目进行必要性、可行性以及绩效性分析。

首先，事前绩效评估的整体评估思路为先进行子项目安排合理性评估，再开展预算安排合理性评估，最后进行项目整合和分类。子项目安排合理性评估主要是对子项目的性质进行分析，识别其是否在公共财政保障范围内，是否为必须建设的项目，以及实施的受益方和意义。同时，对预算部门项目的设置、分级细化等进行审查，比如判断项目的设置与构成是否合理、分级细化是否细致合规等；预算安排合理性评估是以项目实施单位或部门所提供的预算相关资料为依据，对项目预算支出额度、内容等进行判断，并以此对评估项目目标的可行性、实施方案论证的必要性、实施方案的完善性、经费结构的科学性以及实施计划的合理性等；项目整合和分类是指在对所有子项目充分了解后，科学、规范地进行相似项目整合和层级项目细化，确保各项目的结构、内容的稳定，规范项目分类管理。

其次，评估方法主要有基础数据采集法、问卷调查法、邀请项目对应领域的专家进行专家咨询以及论证、预测分析法。

最后，事前绩效评估要点可以从事前评估的三个目标出发：第一，项目立项的必要性。在此阶段，预算事前绩效评估的要点为立项依据的充分性、需求满足度、财政投入相关性以及项目设立重复性。第二，项目实施可行性。此阶段，事前绩效评估要点为决策程序规范性、实施方案的有效性、资金保障度以及运行可持续性。第三，项目实施绩效性。此阶段，事前绩效评估要点为投入经济性、绩效目标合理性以及预算编制合理性。按照预算事前绩效评估的思路、方法和要点，单位可以较为准确地进行预算资金配置和资源规划，以更少的投入获得更高的社会效益。

（二）现阶段单位所用事前绩效评估模式

目前，虽然预算事前绩效评估已经在单位间得到应用，但整体上应用时间较短，在我国单位间的实践才刚起步，并未对其制定出一个统一的评价机制，各地方财政部门一般在借鉴事前绩效评估思路、要点的基础上，按照其需求来进行事前绩效评估工作。一般单位常用的事前绩效评估模式主要有三种：

第一，只进行绩效目标管理和项目可行性判定。这一模式下，预算部门在参考预算项目实施内容、设定的绩效目标以及预期效益等的基础上，制定事前绩效评估问题评分表，设定明确的评估标准和依据，对所有的项目进行可行性评价，并依据可行性进行排序，剔除那些可行性不达标的项目。在此过程中，事前绩效评估并未和单位的预算管理相联动，所以项目的可行性判定不会影响到项目的预算编制。

第二，将绩效目标管理、项目可行性判定和预算管理相结合。此模式和第一类模式相似，只是在第一种模式的基础上，将项目可行性判定的结果纳入单位预算编制的考量数据中，在评定了项目的可行性后，需结合预算匹配原则等对可以立项的项目进行合理的绩效目标调整，进而得到最终的评估结果。

第三，在确定预算的基础上进行绩效目标管理。这一模式下的事前绩效评估只是对项目预算和相应目标进行匹配性分析、跟踪监督以及事后评价，除了根据需求和分析结果对绩效目标进行适当调整外，不涉及项目可行性分析和预算调整。

三、事前绩效评估案例

以某县基层医疗卫生所为例，该卫生所修建时间较早，原有占地面积3750平方米，其中用于医疗卫生业务开展的范围仅有1959平方米，自修建以来，虽然有过几次中小规模的修缮活动，但整体而言，卫生所医疗条件有限，业务活动空间不足，可容纳医患空间较小，医疗设备等固定资产的采购也较为受限，卫生所的医疗服务水平难提升，不能满足当前日益攀升的居民医疗需求。基于此问题，提出卫生院建设项目，预估总投资为5200万，其中建筑安装费4604.3万，建筑工程其他费212万，预备费385.2万。为了判定该项目实施的必要性、分析该项目的可行性以及制定项目绩效目标，开展预算事前绩效评估，具体内容流程如下：

（一）评估思路

针对该卫生所的预算事前绩效评估思路，主要从以下几点进行分析：第一，分析项目实施的必要性。评估人员需要结合卫生所现有的业务收支情况、人员结构以及公共卫生服务提供状况和现有医疗设施数据等来对充分掌握卫生所的实际需求和理论需求。第二，分析项目的需求度。以调查问卷等形式来了解居民对医疗服务的需求，结合近年来卫生所服务对象等来了解居民对卫生所现有医疗设备的需求情况以及医护人员对医疗硬件更换的需求，以此作为分析该建设项目的依据。第三，分析项目建设的规模，适当进行调整。按照县级卫生所建立标准，结合卫生所医护人员所提出的需求、居民医疗需求等信息，和项目预估建设方案进行比对，对建设内容进行分析，提出相应的建议进行优化。第四，编制绩效目标。以“投入-产出-结果-影响力”为依据，结合项目成本、进度、质量以及风险四方面管理，对项目制定相应的绩效目标，作为项目开展的指导依据和后期完工后的考核依据。第五，分析项目建完后的实际运营情况。依据当前卫生所现有的人员情况、业务情况、建设规模等来对项目建设后卫生所的运营情况进行预估，分析预期人员结构变动情况、业务收支以及该县财政负担等情况。

（二）评估结论

首先，从项目实施必要性来看，该县现有的卫生所是县里居民主要就医的场所，医疗需求度较高，而该卫生所却由于建设时间较长，地域性限制较强，医疗卫生条件不高，就医环境、医疗服务水平、医疗设施磨损度等都不及居民预期，不利于居民就医，扩大业务规模、更换更为先进的医疗设备等的需求迫在眉睫，建设项目实施具备高度必要性。其次，从建设规模评估来看，卫生所最终建设规模为：减少医院床位，从原本的67张减到43张，同时合并部分功能型科室，调整护理科室，优化整体业务布局。建筑面积也从原本的7760平方米缩减到7045平方米。再次，从医疗相关设备购置数据来看，原计划需要投入662万元采购80套医疗设备，在经过价格协商，投入资金缩减到319.85万元，调整率为51.68%。最后，从项目整体预算和该县财政负担来看，经过多方缩减，原定5862万的预算投入，缩减到4464.98万，调整率为23.83%。而在结合卫生所建设后的预期收支估算后，财政补贴为467.74万元。

从上述情况可以看到，该建设项目事前绩效评估模式采用了将绩效目标管理、项目可行性判定和预算管理相结合的模式，通过对卫生所医疗需求的分析，对项目建设规模、投入资金预算等进行了反推，对项目预计方案的预算、建设规模等内容进行了评估，并提出了优化建议，大大减少了由于信息不对称等因素而带来的预算增加问题，比如该卫生所在医疗设备采购中，原定预算为六百多万，但实际经过各方沟通，只用320万左右就可以解决，投入资金规模缩减一半有余，大大提高了资金的利用率，也规避了采购中常存在的违规操作和腐败风险。

（三）提高事前绩效评估的策略

影响项目预算事前绩效评估的因素主要有政策制度、评估结果的应用以及事前绩效评估人员的综合素质等。首先，政府部门还应结合当前事前绩效评估应用情况，对相关制度、规章等进行进一步完善。比如建立审理委员会来健全委托鉴证项目复核审理制度；实施“三级复核审理”来提高项目评审的客观性和合理性。其次，各单位应加深对事前绩效评估思路、要点的理解，科学运用事前绩效评估方法，并根据评估结果，决定是否立项或对项目规模、预算等情况进行适当调整，更加满足绩效性要求。最后，单位还需加大人才管理力度，除了引入第三方专业评审机构外，还需及时招募专业能力过硬的事前绩效评估人员，打造一支专属的事前绩效评估团队，对单位项目预算管理提供良好的服务，协助单位在提高社会效益的同时，实现资金的高效利用。

四、结束语

事前绩效评估的应用对公共资源利用率、预算资金的使用率等的提升有着重要的意义，虽然现阶段事前绩效评估在我国应用的时间还较短，但各单位都需加大对事前绩效评估的重视，深度解析和掌握事前绩效评估的思路、方法和要点，选择资质较好的第三方评审机构，在结合项目类型、规模等的基础上，合理开展预算事前绩效评估工作，促进单位持续发展。