孔孟文化遗产保护世行贷款项目的实践和经验

孔 健

以孔孟文化遗产地保护为宗旨的世界银行贷款项目，是我国文化遗产系统首次利用外资进行文化遗产保护的大型外资项目，该项目也是山东省首次利用世界银行贷款进行文化遗产保护尝试，项目实施地点位于济宁市所辖曲阜和邹城两座历史文化名城。

一、文物保护类世行贷款项目基本情况

曲阜市文物局承担的文物保护类世行项目建设内容包括：曲阜明故城文化遗产保护、管理和展示；鲁国故城文化遗产保护、管理和展示；尼山文化遗产保护、管理和展示；基于可续旅游的文化遗产展示体系，以及孔孟文化数字信息系统。文物保护类项目总投资金额为人民币1.3亿元，其中利用世行贷款金额为人民币5627万元，地方政府配套资金为人民币7521万元。截止到2017年6月底，曲阜市文物局共签订世行贷款合同40个，完成较大的工程项目20个，提款报账69次，累计完成项目投资金额人民币1.3亿元，占计划总投资100%，其中世行贷款支付人民币5627万元，地方政府配套支付人民币7521万元。

二、文物保护类世行项目实施过程情况

世行项目第一次在文化遗产保护领域运用，是个全新的事物，项目实施面临巨大的挑战和困难，实施过程经历了由缓慢、滞后、改善、转折、加速的曲折历程。项目实施初期滞后的原因如下。

（一）项目提款报账滞后

一是对世行项目程序不熟悉，特别是对提款报账流程不熟悉。二是初期提款报账审核程序太繁琐，提款报账的流程层级（省、市、县三级财政和世行项目办）多，加大了审批周期，导致支付承包商的周期变长，制约项目实施进展速度。三是项目办、实施机构、承包商、监理缺乏世行项目经验，缺少熟悉世行或国际工程管理和技术人员，不能及时进行工程计量，导致提款报账申请滞后。

（二）缺乏从事世行项目的工作经验，缺少项目实施管理方面的技术支持

项目实施过程中，设计方虽熟悉地方工程惯例，但缺少综合的设计经验，资源配备不充分，导致设计反复，不能及时提供设计文件。设计不完整、技术规范和清单与设计文件不匹配，项目招标文件达不到世行要求，被多次退回进行修改，严重影响了世行项目的进度。

（三）项目监理单位缺乏对工程造价的管理和控制

1.项目实施过程中，监理单位由于缺少世行贷款项目经验，缺乏对工程造价的管理和控制，频繁更换监理工程师，导致项目在经过监理批准结算时，存在较高的核减率。

2.项目中期调整，是造成项目进度缓慢的一个因素。随着项目的进展，原实施方案中少数措施已不能满足目标要求，依据世行项目评估报告，信贷协定，世行和省项目办根据项目中期检查情况研究后，对少数项目的投资比例和工程量进行了适当的微调。中期调整重组涉及比较多的子项目合同，影响了子项目合同的采购和实施以及世行项目的进度。

3.项目中期调整后工程进度大幅度提高。一是把实施条件发生变化、实施期内无法实现的项目进行了重新梳理和分析，对项目设计内容进行优化调整，使项目更具有可实施性，为最终实现项目目标奠定基础；二是各级政府重视加强对项目的支持力度，及时给予资源协调；三是世行加强技术支持和督导，世行与省项目办针对问题项目协调安排，每半月的问题项目报告，每月一次的视频或电话会议，每年两次的世行检查团，及时发现和解决项目实施过程中出现的问题；四是针对各级项目办和实施机构均不熟悉世行贷款项目的规则，缺少国际工程管理的经验，省项目办经过招标选聘了具有世界文化遗产保护和世行项目经验丰富的意大利海缔雅咨询公司，作为本项目的管理咨询单位。并在世行支持下，创新地聘请PMC为项目监理咨询顾问，进行驻地服务。通过各种培训和指导，让参与世行项目人员熟悉世行项目的规则，PMC的投入为加速项目后期建设起到了至关重要的作用。

三、文物保护类世行项目的实践经验

（一）完善的组织机构是世行贷款项目实施的有效保障

为保证项目规范管理和有序实施，曲阜市专门成立了由市委副书记为指挥长，发改委、财政、审计、住建、文物、规划、环保、水利等有关部门主要负责人为成员单位的世界银行贷款项目指挥部。指挥部下设世行项目办公室，具体协调文化产业园、文物局、规划局、水利局四个实施单位世行项目的推进实施。

（二）充分的前期准备工作是项目实施成功的基础

自项目开始实施，曲阜市文物局就成立了世行项目办公室，挑选责任心强、经验丰富的文物保护、工程项目、财务等专业的管理人员集中办公。严格按照文物保护法和世界遗产公约的规定，稳步推进项目的实施。

在项目可行性研究和设计阶段，紧紧围绕项目目标，本着规划、方案先行的原则，先后12次向国家文物局编报孔庙孔府孔林古建筑修缮方案、尼山孔庙古建筑修缮及护坡方案、鲁故城北西段保护展示及环境整治方案、孔庙石碑石刻修复方案、孔氏府邸及县衙修缮方案等，用以指导文物保护工程的实施。为提升文物保护技术水平，专门委托了中国文化遗产研究院开展了《三孔及尼山古建筑彩绘、石碑石刻、木结构技术研究》，为工程的实施提供技术支持。

（三）健全财务管理制度有效保障项目资金安全

根据世行财务管理制度的规定，在工商银行开设世行专用资金账户，单独建立世行财务账套，确保世行资金专款专用、单独核算，保障世行资金使用的安全性和规范性，有利于项目资金的监督管理，杜绝了资金挪用和违规支出的情况发生。世行定期对项目实施单位的财务情况进行全面审计，每年都指定审计机构对项目单位财务使用情况进行严格的审计，并把审计报告分别向省审计厅、省财政厅、省项目办和世行报送。

（四）规范项目招投标程序有序推进项目进度

项目的推进过程中，遵循文物保护理念的同时，严格遵循世行贷款项目招投标程序，遵守国家有关法律、法规和规章，执行规定的建设程序、标准和规范，接受行业自律性管理，恪守职业道德，诚信守约；按照工程要求分别建立了以项目总监总负责、多名现场监理分工协作的监理机构管理体系，做到了项目的合法合规和有序推进。

（五）健全监测评价制度是项目管理的有效手段

按照世行的要求，在省项目办的指导下，进行全面的监测和评价。成立了专门的监测机构，指定了监测的程序、方法和指标体系。监测识别项目进行中成功的地方和存在的问题，便于对项目及时地进行调整，保证世行项目顺利完成。

四、世行贷款项目进行的有益探索

（一）关注对项目质量的管理

山东省项目办相继出台了《财务管理办法》《项目管理制度》《招标采购管理办法》《合同管理办法》，建立了世行项目的管理框架，促进项目管理进入良好的运行轨道。省项目办通过会议调度、组织培训、合同重要环节点进度考核、委托咨询专家组现场指导、现场检查、批准更新采购计划等方式，开展项目监测及工程管理的监测。

自从省项目办启动咨询服务以来，咨询顾问专家团队与省项目办和市项目办共同工作，提供项目监测和控制的实施计划和方法，监测和控制项目的实施。咨询公司还安排了由工程管理专家、工程造价咨询师、文保专家、水利专家、市政专家组成的现场咨询监理团队，对两地项目办和实施机构提供技术援助。通过咨询监理的现场服务，曲阜市和邹城市两地项目办和实施机构的合同执行能力得以提升。

（二）关注社会经济影响

世行项目实施前，注意收集旅游人次、游客满意度、生产生活环境、自然生态环境、就业水平等基线数据。项目实施后，用重新收集的数据与基线数据进行对比，可以得出项目实施对所在地的社会经济影响。如曲阜文物保护类项目实施后，经过调研，曲阜市导游服务的知识性和趣味性满意度由88.6%提高到97.0%，指示性标识牌的便利程度满意度由91.4%提高到95.4%，文物标识牌的知识性和趣味性满意度由72.0%提高到94.0%，景区工作人员的服务水平由64.2%提高到96.8%。

（三）关注项目对环境的影响

世行项目在运营过程中，委托曲阜市、邹城市环境监测站对施工噪声和TSP定期进行监测，保证项目实施效果；从监测数据及结论看，实施过程中的噪声、TSP等指标均符合国家有关规定和标准。识别、分析和评价了扬尘、固体废弃物、噪声等这些对环境影响，并制定了相应的削减措施和监测计划，编制了项目《环境管理计划》。

历经近8年的孔孟文化遗产保护世行贷款项目取得完美收官，成功引进了世行先进文物保护技术和管理理念，提高了文化遗产保护能力，正确引导了历史文化名城建设，促进了文化旅游业的可持续发展。