新中国70年工业品供求格局的历史演变与改革方向

曹建海,孙亚红

(1.中国社会科学院 工业经济研究所，北京 100044；2.中国社会科学院大学 研究生院，北京 102488)

一、新中国70年工业生产能力的巨变

(一)1949—1978年工业生产能力从无到有

1949年新中国成立以后，中国迅速进入了经济恢复和以工业为重心的经济建设当中。从1950年起，特别是第一个五年计划时期(1953—1957年)，中国集中主要资源，启动以苏联援建的156个大型建设项目为中心、由694个大中型建设项目组成的工业建设。先后经历了苏联援助(1950—1960年)和自主建设(1961—1969年)两个阶段，期间由于受到“大跃进”“三年困难时期”“文化大革命”的影响，到1969年才全部建设完成，整整历时19年。苏联援建的156个大型建设项目的意义在于，将中国工业技术水平从落后发达国家一个世纪，迅速提高到20世纪40年代的水平，由此也打下了此后二十多年最重要的工业化基础。1964—1978 年，基于国防战备及工业均衡分布要求，中国开始了史无前例的三线建设。1966—1975 年的“三五”时期和“四五”时期，中国累计向三线地区投资1 173.4亿元，分别占到“三五”时期和“四五”时期全国基本建设投资比重的 52.7%和41.1%，涉及六百多家企事业单位的重建、搬迁、合并，整个工程规模堪称浩大。三线建设从经济效益角度看存在许多问题，但从国防建设和西部地区工业化角度看有着一定的意义。

总体来看，1949—1978年是中国工业填补空白、奠定工业化基础的30年，改变了中国几千年来农业国家的基本面貌。然而，由于长期坚持“以阶级斗争为纲”的总路线，经济建设和工业生产长期处于大起大落状态，工业品产量虽然有明显增长，但工业品总产量，特别是人均工业品产量均处于极低的状态。国家统计局数据显示，除卷烟在1978年达到人均122.8支、布匹达到人均11.5米稍显宽裕外，中国绝大多数工业产出与需求相比，处于极为短缺的状态。以发电为例，1978年中国人均发电量仅有266千瓦小时/人，全国绝大部分农村依靠油灯照明；金属切削机床仅有18万台，大中型拖拉机有11万辆，汽车仅有15万辆；家用电器生产基本处于空白阶段。

(二)改革开放以来工业生产能力的巨大飞跃

虽然前30年为工业的发展奠定了基础，但直到改革开放初期，中国工业生产能力仍然极为有限。经过四十多年的发展，特别是改革开放政策的巨大推动，很多工业品生产从无到有、从小到大，实现了生产能力的巨大飞跃。国家统计局数据显示，2010年中国已经有220种工业品产量居世界第一位。与1979年相比，2018年中国原煤产量为36.8亿吨，增长6倍；水泥产量为22.1亿吨，增长30倍；粗钢产量为9.3亿吨，增长27倍；平板玻璃产量为8.7亿重量箱，增长37倍。消费品方面，与1979年相比，2018年汽车产量为2 782万辆，增长146倍；家用电冰箱产量为7 993万台，增长2 664倍；彩色电视机产量为18 835万台，增长18 835倍。2019年中国汽车产销量分别为2 572.1万辆和2 576.9万辆，汽车产量连续11年蝉联世界第一。空调、冰箱、彩色电视机、洗衣机、微型计算机、平板电脑和智能手机等一大批在新中国前30年处于生产空白阶段的家电通信产品，目前产量和产能均跃居世界第一位，其中手机、计算机和彩色电视机等工业品占全球总产量的比重为70%—90%。

值得注意的是，自2017年以来，中国原油、卷烟、布、硫酸、化肥、水泥、拖拉机、汽车、电冰箱和移动电话等工业品产量出现一定程度的下降，但仍然位于世界第一位，验证了中国工业发展的巨大潜力和成就。部分工业品产量下降的原因，有需求结构变化推动的产业升级的因素，更重要的是2016年以来中国对重化工业实行去产能、提升经济质量的政策效果。当前，中国大部分工业品的生产能力处于世界首位，但就产能利用率而言，除了天然原油存在严重产能不足、主要需要从国外引进因而产能利用率较高外，多数工业品的生产能力存在利用不足问题。在现代服务业、数字经济和知识产品需求开始占据主导地位的情况下，主要依靠工业品数量增长推动经济增长，不仅无助于经济效益的提高，而且由此导致的产能过剩和生态环境问题，成为未来经济增长的负担。

二、工业品从极度短缺到充裕的成因分析

中国工业品从极度短缺到充裕的根本原因在于国家发展战略的调整，由“以阶级斗争为纲”转变为“以经济建设为中心”。在此基础上，通过推进改革开放、引进国外先进技术，特别是利用加入WTO和20世纪90年代国际产业转移的契机，实现由工业弱国到工业大国，再到工业强国的嬗变。

(一)改革是推进工业生产能力扩张的最大动力

1978年开始的经济体制改革，主要通过两种方式实现：一是打破了农业资源向工业转移的枷锁，实现了农村劳动力和土地资源由低效率的农业部门向更高效率的工业部门转移；二是经济资源从低效率的国有部门向更高效率的民营部门配置。通过改革打破计划经济体制，资源在市场价格信号的指导下进行配置，经济效率大幅度提高。这种典型的由市场配置资源的改革，一直延续到1994年分税制改革的实行，极大地调动了全社会参与经济建设和生产的积极性。此后随着中央财政所占比重逐年提高，中央政府的宏观经济政策在社会资源配置中开始发挥越来越重要的作用，经济体制由市场主导逐步转向政府宏观经济政策与市场机制并行的阶段。党的十八大之后，经济体制改革向纵深方向发展，进一步简政放权，使市场在资源配置中起决定性作用，同时发挥政府的作用。

改革的重要作用在于激活了微观经济主体的潜力和活力。在计划经济时期，作为工业经济活动的微观经济单位，国有企业生产什么、生产多少和如何定价等决策都由并不掌握社会需求信息的中央政府部门作出，由此造成的亏损也多由财政补贴弥补，客观上形成了企业挥霍浪费和软预算约束的弊端。软预算约束进一步延伸到投资领域，企业投资盲目追求规模，导致全社会投资规模失控，挤压生活领域的建设和生产，导致传统体制下建设性物资和生活消费品均处于短缺状态。而市场配置资源体制下企业依据市场信号安排投资和生产，并以最低成本生产必要产出，或者以固定成本生产最大产出，有效避免了各种资源浪费。

20世纪80年代开始兴起乡镇企业办工业的热潮，在巨大的市场缺口引导下，乡镇企业打破所有制形式和经营行业的行政限制，逐步成为改革开放初期中国工业生气蓬勃的新生力量。在乡镇企业的冲击下，国有企业改革也由承包制、公司制和股份制发展到国有控股上市公司，与乡镇企业改制或后期创业而形成的民营公司、上市公司，共同构成了市场竞争主体，国有经济主导基础设施和基础材料产业，以民营经济为主导的非国有经济则在消费品、竞争性投资品、高新技术、互联网等领域投资和发展，共同推动了中国工业生产能力跃居世界第一、成为工业强国的进程。

(二)对外开放拓展了工业资源和市场的范围

对外开放包括市场开放和外商投资准入两个方面。贸易理论说明，即使不存在技术进步，只要企业、个人或国家专注于自身拥有比较优势产品的生产，并与贸易伙伴进行交换，获得自己没有或生产效率相对优势不足的产品，就可以实现来自贸易的收益，进而促进经济增长。中国过去四十多年的经济快速增长，其主要源泉在于伴随市场规模扩大而获得的来自贸易的收益。随着中国追赶发达国家的后发优势的发挥，市场规模扩大的同时必然伴随着技术进步，体现在更加专业的分工和更快的专业化水平提升，进一步带动了市场规模扩大的速度和边界。随着市场化过程中叠加市场交易规则的制度改善，曹建海和王帆[1]认为，中国奇迹得以三位一体的实现来自贸易的收益、来自技术进步的收益和来自制度创新的收益，其中来自贸易的收益是入口和出发点，是获得另外两种收益的必要条件。

对外开放还可以促进或倒逼国内改革。与旨在消除大锅饭和懒惰习惯的承包制等内源性改革不同，曹建海和王帆[1]指出，外源性改革，即以市场开放倒逼的改革，一直是中国进行经济改革的主要动力。从1978年起，决策层一直尝试通过对外开放来完善体制，从20世纪80年代初期深圳特区的率先开放，到20世纪90年代初期中央决定开放浦东新区，再到2001年中国加入世界贸易组织。按照世界贸易组织规则要求，中国修改了三千多条法律法规，采取了不少实际性的改革举措，经济、政治、文化和社会等领域有了很大变化。

对中国工业的推动、示范和技术外溢作用最强的是通过对外开放建立外商投资企业，外商投资企业推动了中国工业发展。首先，外商投资为中国经济建设提供资金，弥补了工业发展过程中的资金缺口。其次，外商投资企业的进入可以强化竞争效应，增强国内企业危机意识以及采取先进技术和先进管理经验的动能。再次，外商投资企业进入之后，通过上下游供应链关系，也带动了相关产业和企业按照国际规范经营发展。最后，外商投资企业经营过程中的人才流动，特别是外商投资企业中掌握先进技术和管理经验的人才流出，有效实现了先进技术和管理经验由外资企业向内资企业的扩散。

(三)工业技术引进及其创新推动工业产能形成

新中国成立后的工业技术水平提高，基本上是建立在技术引进的基础上的。从“一五”时期的156个大型建设项目，到改革开放后“四三方案”“六五”时期引进3 000项技术，再到20世纪90年代持续进行的以硬件设备为主导的技术引进。中国加入世界贸易组织以来，技术许可、咨询和服务迅速增加。吴延兵[2]研究发现，中国的自主研发和国外技术引进对生产率有显著促进作用。尤其是2014年以来，中国的自主研发能力进一步增强，自主创新与技术引进协同发展。

伴随着技术和关键设备引进，外商直接投资也蓬勃发展，成为引进先进技术的重要环节。Jiang等[3]的研究指出，与国外企业合作的中国企业比其他中国企业规模大、生产能力强、更能获得国家补助；外资企业的技术不仅转让给了合资企业本身，也转向了参与投资的中国企业；技术转让的溢出效应超过了同行业竞争带来的负面效果，因而合资企业给同行业其他中国企业带来了正外部效应。20世纪80年代以来，中国通过设立深圳经济特区和上海浦东经济特区，在全国各地兴建工业园区、高新技术开发区、经济技术开发区和自由贸易区等，吸引了全世界的外商投资进入中国市场。

(四)城镇化与重化工业相互推动

1998年以来，中国推行住宅商品化改革，加上住房消费金融的兴起，推动了21世纪初期房地产市场的繁荣。2003年8月12日，国务院颁布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，提出完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房，将之前作为供给主体的经济适用房纳入保障房范畴。这个政策促进了国内房地产市场的大繁荣，中国城市房价自此节节上涨，买房和房价成为全社会关注的热点。

伴随着房地产市场的繁荣，中国城镇化加速发展，进而推动中国重化工业快速发展。2008年美国爆发金融危机影响了中国出口经济，为扩大内需，政府出台新增4万亿投资计划，房地产市场也加大了救治力度，房地产和基建市场拉动下的钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和造船等行业再次步入供销两旺、供不应求的局面。2002—2019年，中国粗钢产量由1.8亿吨增加到10.0亿吨，年均增长率为10.6%。根据世界钢铁协会数据，中国粗钢产量占全球产量的比重，从2002年的20.1%上升到2019年的53.3%。第二大钢铁生产国印度2019年粗钢产量为1.1亿吨，在世界粗钢总产量18.7亿吨中占比仅为5.9%。

在中央政府强调绿水青山和绿色发展之前，城镇化与工业化之间的这种互动存在城镇过度开发、空置率高和基建材料生产导致的严重环境污染问题。这决定了依靠房地产市场拉动的这种重化工业化只能存在于历史的一个时段，不具有长期的可持续性。

(五)地方政府竞争发挥重要作用

在中国工业生产能力形成的进程中，地方政府及其之间的竞争发挥着非常重要的作用。中国地方政府加入GDP竞争始于1994年的分税制，中央政府在财政收入中的比重逐渐提高，地方政府为增加税收源头，通过打造工业园区与相邻城市竞争投资资源。这不仅事关地方的GDP和税收问题，更是长时期以来地方官员业绩考评获取锦标的依据。

具体而言，地方政府通过给予进驻企业各种补贴和优惠政策，作为招商引资和集聚工业企业的主要手段，由此形成迄今为止仍然长盛不衰的、以工业园区为主流的产业园区热。住房和城乡建设部统计数据显示，2018年中国城市建设用地面积为56 075.9平方公里，比1981年增长7.4倍，年均增长率为5.6%。在全部城市建设用地中，工业用地占20%左右，而国际平均水平在8%—10%左右。城市工业用地增长事实上也成为推动工业增长的一个因素。在注重GDP增长的政绩考核体系下，政府官员倾向于利用土地产权模糊和金融体系软预算约束的制度漏洞，对土地资源进行强有力的控制，以实现招商引资的目的。

不同于商业住宅用地价高者得的土地出让逻辑，地方政府为了在未来获得税收，通常在土地征用及基础设施开发之后，以很低的协议价格甚至“零地价”提供给工业投资者，诱使大量投资进入工业领域。此外，由于土地使用权的购置成本不属于沉没成本，土地使用权的转让能为投资方提供额外巨额收益，形成对企业投资的实质性补贴，产能投资额越大，企业获取的投资补贴越多。显然，巨额的投资补贴会使企业在产品市场之外获取额外的投资收益，进而扭曲企业的投资行为，导致企业的产能投资和产量大于利润最大化时的产能投资和产量。

三、产能过剩问题及治理成效

产能过剩是指建成的生产能力总量超过实际需求总量。在市场经济条件下，在经济增长、产业结构调整升级和淘汰落后产能的过程中，实际生产能力在一定时期和合理区间内落后于或高于投资、消费水平和出口需求是一种正常的经济现象；国际上一般认为正常的产能利用率为80%—85%，如果低于80%，则可以认为发生了产能过剩问题。低于合理范围的生产能力过剩，不仅导致设备闲置、产能利用率过低和大量建设投资浪费，而且还会使市场供过于求、产品积压、价格下滑，出现行业整体亏损，对区域、产业和企业的持续发展十分不利。

(一)20世纪90年代以来产能过剩的几个阶段

1. 20世纪90年代工业品首次进入相对过剩时代

改革开放初期，中国工业品供给处于全面短缺阶段。20世纪90年代后期，中国经济尤其是工业经济告别了短缺经济，进入了相对过剩的时代。这一时期的过剩经济主要集中于轻工业和日用消费品行业。根据1995年统计数据计算的88个一级工业产品和消费品的产能利用率显示，低于80%产能利用率的达到63个，占比为71.6%；低于50%产能利用率的为23个，占比为26.1%。一方面，大众消费品相对需求量过剩，黑白电视机和彩色电视机的产能利用率分别为47.8%和46.1%，印染布产能利用率为23.6%，奶粉产能利用率为44.1%，肥皂产能利用率为42.2%，中成药产能利用率为34.3%，家用洗衣机、家用空调、吸尘器、排油烟机和摄像机的产能利用率分别为43.4%、33.5%、43.2%、40.2%和12.3%；另一方面，工业产品内部出现明显的结构性过剩。石油加工类中焦化设备产能利用率为83.3%，而加氢精制设备产能利用率为59.4%；炼钢整体产能利用率为81.6%，而电炉钢产能利用率为56.4%；中厚钢板和薄钢板的产能利用率分别达到83.3%和92.0%，而热轧钢材、冷加工钢材、线材和无缝刚管的产能利用率分别为63.7%、53.0%、75.1%和68.0%；化学纤维中粘胶纤维产能利用率为94.7%，而合成纤维产能利用率为74.1%；汽车整体产能利用率为44.3%，其中轿车产能利用率为64.9%，载货汽车产能利用率为35.9%。这一时期工业品、生产资料和生活资料出现销售困难和价格下跌，主要是因为采取了紧缩性财政政策和货币政策，抑制了有效的投资和消费需求，出现有效需求没有充分释放下的供给过剩。

2.重化工业迅猛增长时期的产能过剩

这一时期经济运行的特点是：一方面，重化工业的投资和生产在市场需求引力下迅猛发展，产品市场几乎处于供不应求局面；另一方面，由于生产能力、投资资源和环境承受能力失调，中央政府相关部门提出产能过剩及其治理政策。韩国高等[4]测度了1999—2008年中国重工业和轻工业28个行业的产能利用水平，其研究结果表明固定资产投资是产能过剩的直接原因。

2006 年 3 月，《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》颁布，指出钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭和汽车等行业盲目投资、低水平扩张导致生产能力过剩，已经成为经济运行的一个突出问题。即使在这种情况下，一些地方和企业仍在这些领域继续上新的项目，生产能力大于需求的矛盾进一步加剧。

这一时期的经济增长已经严重依赖于投资增长。根据国家发展和改革委员会的统计分析，2004年和2005年国民生产总值分别增长9.8%和9.9%，而全社会固定资产投资从2004年的26.0%增长到2005年的27.2%。全社会固定资产投资对经济增长的贡献由1998年的26.5%上升到2004年的78.2%。出现上述现象的主要原因是企业的竞争主要依靠资源投入、产品数量扩张和价格低廉，而不是企业本身自主创新能力提高和产品质量改善。这一时期的经济快速发展是建立在高投资率驱动下、大量低水平重复建设上的，消耗了大量的能源、矿藏、土地和水，加大了中国经济结构调整和转变经济增长方式的难度，也加大了资源保护和环境治理的难度。

3. 4万亿投资计划后重化工业的再次产能过剩

为了应对国际金融危机，避免中国经济硬着陆的风险。政府推出了4万亿投资计划，给国民经济带来了强烈的投资拉动效应。由于产业投资利润率下降，而房地产市场价格攀升，很多中央企业开始进入房地产市场，推动了房产地的新一轮暴涨，向市场释放出了错误的价格信号，导致钢铁、水泥和玻璃等行业纷纷加大投资力度，扩张生产规模，导致原本就存在的产能过剩情况加剧，而常年对一些行业的倾斜性政策以及地方政府的政绩竞争都进一步加剧了产能过剩。过度刺激带来诸如产能过剩、高杠杆和僵尸企业现象[5]，导致本轮产能过剩具有范围广、更加严重的特征，从传统产业过剩蔓延到造船、机械，甚至光伏、多晶硅和风电等战略新兴产业。

国家统计局数据显示，自1995年4月至1998年1月，工业生产者出厂价格指数(PPI)出现比较明显的连续44个月下滑；自2008年11月至2009年8月，由于金融危机的影响，PPI出现快速下滑；自2011年11月至2015年底，PPI一直徘徊向下，尤其是2012年3月至2016年8月连续54个月出现负增长。这说明中国工业品产能过剩、库存积压、价格下跌和实体经济整体不景气的状况并未得到有效缓解。

(二)供给侧产能过剩治理取得一定成效，但形势仍然严峻

中国从工业大国向工业强国转变的过程，产能过剩的性质已经转化为绝对过剩，并且属于低水平、粗放式的经济发展方式。产能过剩之所以一直存在，与中国的经济体制和激励制度密切相关。2015年12月，中央经济工作会议提出“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务。2016年2月，国务院印发《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，提出了5年时间化解1亿—1.5亿吨的去产能目标。2016年和2017年分别退出产能超过6 500万吨和5 000万吨，彻底清除了1.4亿吨地条钢，完成“十三五”去产能的底线目标，钢铁行业产能利用率也从2016年中的72.0%上升至2017年底的77.0%。《煤炭工业发展“十三五”规划》规定，“十三五”期间必须化解淘汰过剩落后产能8亿吨。2016年和2017年累计共去除产能超4亿吨。煤炭行业产能利用率已从2016年的58.0%上升至2017年的70.0%。与此同时，利用资金和技术支持职工再就业，职工安置问题得到缓解，推动建立了中长期合同制度、增减挂钩和减量置换指标交易制度等长效机制。

国家统计局数据显示，自实施供给侧结构性改革以来，工业产能利用率一路攀升，从2016年第一季度的72.9%提升到2019年第四季度的77.5%。由于受新冠肺炎疫情影响，2020年第一季度产能利用率下降比较明显。总的来讲，受益于产能出清和环保趋严带来的供需格局改善，行业供给的质量和效率都得到了提升。

分行业来看，各过剩行业均出现不同程度的经营业绩提升、效益改善、资产负债率下降和产业集中度提高。例如，煤炭开采和洗选业销售净利润率从2013年的7.5%提高到2018年的12.8%，提高5.3%；同期黑色金属冶炼和压延加工业销售净利润率从1.7%增加到6.6%，提高4.9%；同期化学原料和化学制品制造业销售净利润率则从4.8%增加到7.9%，提高3.1%。

从行业集中度来看，在过剩比较严重的行业出现了产值和企业数量同时减少的情况，如煤炭和钢铁行业；存在严重结构性问题和淘汰落后技术的行业出现了企业数量减少和产品结构性优化同时进行的状态，如电解铝、化工原料、水泥、平板玻璃和火电行业。企业数量减少体现在：一是落后产能关停并转，二是具有实力的大型企业加快兼并重组。去产能后期的特点为通过有控制的产能置换达到从总量性去产能为主向结构性去产能、系统性优产能为主的转变。

经过几轮去杠杆政策的洗礼，过剩行业资产负债情况也有所好转，比较明显得到改善的包括化学原料和化学制品制造业，2018年其资产负债率比2013年下降8.9%，同期有色金属冶炼和压延加工业资产负债率下降6.0%。产能过剩行业人员分流和安置问题也基本得到了妥善处理。主要产能过剩行业的员工绝对数量明显下滑。随着员工人数的减少，人均生产总值增长，产能过剩行业出现了人效提高的现象。例如，与2014年相比，2018年黑色金属冶炼和压延加工业，有色金属冶炼和压延加工业人均生产总值分别增长61.0%和9.0%；同期电力、热力生产和供应业人均生产总值增长27.0%；同期煤炭开采和洗选业，化学原料和化学制品制造业人均生产总值均增长26.0%。

此外，当前由于消费结构升级，一些传统消费品出现了较为严重的产能过剩问题。以乘用车为例，根据全国乘用车市场信息联席统计数据，中国乘用车产能利用率从2017年的66.6%降低至2019年的53.7%。仅有广汽丰田、东风本田、广汽本田、天津一汽丰田、四川一汽丰田、华晨宝马、北京奔驰和东风日产8家合资企业产能利用率超过100%，占到2019年乘用车总销量的25.0%，并集中在日系和德系的合资品牌，表明中国汽车行业的自主品牌能力建设和价值链升级任重而道远。

四、解决工业品市场不平衡问题的政策措施

杨继东和罗路宝[6]检验了重点产业政策对土地资源空间配置的影响，研究发现：重点产业政策容易引发资源空间配置扭曲；地区间竞争是导致重点产业政策引发资源空间配置扭曲的重要原因；地区竞争越激烈，地方保护主义越强，空间扭曲越严重；资源空间配置扭曲是导致产能过剩的一个重要原因。无论是解决产品短缺还是产能过剩必须尊重经济规律。放松要素市场规制，转变地方政府职能，降低企业进入和退出行业的成本；激发微观经济自身的动能，加快调整经济结构，加大国有企业改革力度，发展科学技术，提高经济发展的质量，建立长效防范产能过剩的机制。

(一)深化要素市场改革，充分发挥市场配置资源的作用

深化土地和金融等要素市场改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。土地市场改革要求打通国有和农村集体所有制土地市场界限，加快建立权利平等、增值共享的土地交易制度。各级政府应把好土地关口，管好环保门槛，用好信贷闸门，对遏制产能过剩和推动转型发展负起责任。使市场价格真实地反映土地、资本和环境的成本，加强环境规制，将不符合标准的企业和产能挤出市场。金融市场应该妥善推进利率市场化，完善多层次资本市场体系，促进经济脱虚向实，推动经济结构调整，提高实体经济效率，将过剩产能化解在市场竞争之中。同时，去产能与去杠杆是相互联系的。中国的杠杆率偏高，社会总债务率偏高，其中相当大部分表现在工业企业债务融资偏高，即工业企业股本偏少、贷款和债券融资偏多。杠杆偏高，债权人与债务人之间协调难度更大。因此，如果能够更好地发展直接融资和降低债务杠杆，在一定程度上也有利于未来结构调整和企业重组变革。

(二)深化财税体制改革，促使地方政府向公共服务型政府转变

完善地方政府考核机制，弱化GDP权重，强化资源消耗、环境保护、科技创新和安全生产等综合性指标，健全自然资源和环境的产权制度和保护措施。编制资源环境资产负债表，明确承载能力的测度，设置生态保护红线，将环境评价加入离任审计，建立损害责任终身追究制度。深化“放管服”改革，简政放权，以“负面清单”为原则，提高为企业办事的效率，减少企业的制度性交易成本。强化地方政府融资风险责任制，实行“谁审批，谁投资，谁决策，谁承担风险”的原则[7]。坚持放管结合，确保监管公平、公正，提高透明度；推进政府服务体系建设，提高服务的能力和效率。

(三)深化国有企业改革，健全市场出清机制

国有企业改革是供给侧结构性改革的重要方面，也是产能过剩治理的重要领域。当前国有企业虽然基本完成了公司制改造和法人治理结构改革，但其借助国家政策进行行业专营以及利用政策优势获得社会绝大部分融资，而在投资、就业和环境保护等方面仍存在不少问题。例如，钢铁、电解铝和造船等产能过剩严重的领域，国有控股企业盲目、不计代价的投资起了关键作用。在承担政府委托业务与企业亏损补贴之间，国有控股公司仍然存在较为严重的软预算约束问题。改革国有企业，必须从根本上解决上述弊端，这就不是简单通过兼并重组和实行混合所有制所能解决的。借鉴欧美国家经验，对真正需要的国有全资企业，可以专门立法管理。对于混合所有制企业，割断其与政府的行政关联，由国有资产管理部门以出资人身份进行管理监督，促进企业按照市场化原则进行经营，并健全市场出清机制[8]，为新时期中国经济增长带来新动能。

(四)强化技术创新能力，化解低水平产能过剩

根据生产函数分析可知，生产能力是资本能力、技术能力和管理能力的结合。技术能力包括人的能力和生产设备的能力。改革开放初期，中国整体技术水平偏低，主要通过技术引进和模仿创新建立了世界工厂的地位。然而，技术可以通过购买和合资等形式实现转移，而技术能力是有目的主动学习的结果。路风[9]认为，技术创新能力是无法脱离管理、组织和劳动者本身独立存在的，更无法转移，必须经由自身刻苦学习得来。实践证明，技术引进和模仿在技术差距比较大的情况下对后进者能力提高是有效的。当技术差距不断缩小，技术引进和模仿的弊端不断显现。特别是国产化配套投资加重了技术路径依赖，容易被锁定在全球分工价值链低端，无法形成有效持续的技术积累。目前国内企业最稀缺的生产要素是核心制造技术，发达国家是先进的技术创新来源国，占据着全球产业竞争的制高点。中国虽然在部分技术上有所突破，整体上仍然落后于发达国家。随着中国经济的快速增长和规模扩张，技术引进和模仿政策与投资驱动型增长模式结合，造成低水平技术重复建设、过分依赖国外技术、自主创新不足和国际贸易摩擦等问题越来越严重，加快自主研发和建立技术积累的创新平台迫在眉睫。

(五)推进贸易政策改革，加强全球政策协调

从全球分工来讲，任何国家都有自己的比较优势，在有比较优势的环节，一国的产能是可以过剩的，出口可以化解过剩，关键在于行业和企业要有国际竞争力。大规模的产能过剩，必然推动企业寻找海外市场，一定程度上会影响国际贸易收支平衡，引发贸易争端。近年来，中国通过“一带一路”倡议，支持国产装备走出去，推进产能合作，取得了一定成效。今后需要进一步在知识产权保护、直接投资、技术转让和贸易平衡等方面，积极开展政策研究和国际合作。

(六)完善产业政策体系，从行业选择转变为支持基础研发和重视教育

转变目前有选择性的产业政策为无歧视的间接调控手段，维护市场的竞争机制和优胜劣汰，推动产业结构调整。进一步完善环境保护法律和制度，加强知识产权保护。支持基础性研究，为具有较强外部性和重大影响的应用型研究提供资助。开展教育和专业人才的培养，提供行业信息和技术发展趋势的专业咨询，促进行业内部与外部的交流。