贸易平衡、财政赤字与国内大循环经济发展战略

贾根良

(中国人民大学 经济学院，北京 100872)

2009年，贾根良[1]指出，“国内经济大循环战略是……破解美元霸权和应对外向型经济发展模式危机的根本性措施”。2010年6月15日，贾根良[2]在《中国经济社会发展智库第三届高层论坛》的主题报告《国内大循环经济发展战略与转变对外经济发展方式》中提出，“中国急需尽早作出战略规划,逐步实现从国际大循环经济发展战略向国内大循环经济发展战略的大转型”。在笔者看来，自国际金融危机爆发以来，这种战略大转型一直是中国经济变革的内在规律性要求，中美贸易摩擦和新冠肺炎病毒(后文简称“新冠”)疫情的爆发只不过是使其重要性日益突显而已。但是长期以来，由于出口导向型经济发展模式的路径锁定和对人们思维模式的支配性影响，许多人无法适应美国与中国“硬脱钩”以及在美国主导的全球化体系中“去中国化”的新形势，对“贸易归零”即贸易平衡时代的到来毫无思想准备。最近，国内经济学界围绕着应对新冠疫情而发行特种国债的问题爆发了有关“财政赤字货币化”的激烈争论，暴露出人们对财政赤字问题存在着普遍的认知错误。为了解放思想，推动中国经济尽快形成习近平总书记所倡导的“国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，本文在笔者的新著中有关贸易平衡和中国财政金融改革研究的基础上[3]，进一步阐明财政赤字、财政主权和人民币基础货币发行机制的改革在国内大循环经济发展中的战略地位。

一、贸易平衡或略有逆差的对外贸易新战略

1990—2019年，中国除了1993年出现贸易逆差外，其他年份均为贸易顺差，自1994年国家外汇管理体制改革后，贸易顺差和外汇储备就开始扶摇直上，特别是在2003—2013年，由外汇占款发行的人民币占到基础货币发行的95%以上。即使是在中美贸易摩擦和新冠疫情对中国外贸大冲击的情况下，我们的政策仍是极力维持贸易顺差。为什么要这样做呢？流行的看法认为，因为贸易顺差比贸易平衡可以创造更多的就业机会，因此，保外贸就是保就业。但笔者认为，这种观点是静态的和片面的。如果我们不生产这些出口大于进口的产品并卖到国外，而是将生产这些贸易顺差产品的生产性资源用于生产内需的产品，并将其再次投入到国内扩大再生产，难道它不会比贸易顺差时创造更多的就业吗？笔者将举例说明这个问题。

2017年中国的对外贸易顺差为28 700亿元，约合4 277亿美元，即中国用28 700亿元的生产性资源交换了4 277亿美元的外汇储备，并在国内发行了28 700亿元的基础货币，我们假设生产这些贸易顺差产品在国内创造了2 000万人的就业。现在假设不再使用国内生产性资源生产这些净出口产品，而是调整生产结构为国内市场生产同样价值的产品并完全销售出去，此时，进出口达到平衡。试问，在将生产性资源转为国内生产时，它是否也同样创造了2 000万人的就业？而且，与这些净出口产品销售到国外不同，为国内生产相同价值的产品(包括生产资料和可用于雇用工人的消费品)却留在国内并被生产厂家再次用于扩大再生产，它是否又会创造出新的就业？而新生产的内需产品如果再次被投入到再生产中，在国内是否还会创造出新的就业？虽然在这个过程中，就业乘数效应是逐次递减的，但与流行的看法相反，在贸易平衡条件下，这些实际的生产性资源留在国内远比贸易顺差能够创造出更多的就业。

创造就业就必须有实际的生产性资源，但自1994年人民币汇率改革以来，连年的巨额贸易顺差将净生产性资源源源不断地输往国外，焉能比每年贸易平衡创造出更多的就业？不仅如此，每年的净出口减少了可供本国居民购买的额外产出，增加消费就成了“无源之水、无本之木”。况且，中国连年的贸易顺差还导致了国内持续的通货膨胀：出口商赚取的外汇在国内不能使用，只能兑换成人民币才能用于国内购买(在结售制之下形成中国人民银行资产负债表中的外汇占款)，但由于贸易顺差产品已经运到国外，由此发行的人民币已经没有实际的经济资源与之相对应，这难道不会导致通货膨胀吗？在新冠疫情爆发前的二十多年中，由于中国经济结构存在的问题和国内有效需求不足，大量过剩的低端产品被廉价输往英美等发达国家，反而使发达国家物价比中国物价还稳定、日常消费品的价格比国内还便宜。

由此，我们不得不得出一个与人们的直觉相反的结论——进口是收益，而出口是损失。贸易顺差实际上是国民福利的净损失，以此为核心的国际大循环经济发展战略或出口导向型经济发展模式实质上是一种使己受损的发展战略和发展模式。这就是笔者为什么在十多年前就开始反对出口导向型经济发展模式并倡导国内大循环经济发展战略的重要原因，并为之提供了替代性的对外贸易新模式——贸易平衡[4]和中国对“一带一路”国家实施进口资源(逆差)、出口制成品(顺差)和略有逆差的贸易战略[5]。所谓略有逆差的贸易战略，是指在国际贸易中使用人民币结算，通过中国增加货币供给购买国外实际经济资源，用于提高国民福利的净收益。在笔者看来，现代货币理论学派的“出口是一种成本，而进口则能带来收益”这一命题不能绝对化，美国正是将其推向绝对化，导致了去工业化和国内阶级矛盾日益尖锐。如果将“出口是一种成本，而进口则能带来收益”绝对化就有可能在对外关系上走上金融化的道路，这种道路是历史上威尼斯、荷兰和英国相继衰落的重要原因，这就是笔者在2010年为什么提出中国在总体上要奉行贸易平衡战略的主要原因。在国际贸易因新冠疫情受阻的情况下，中国低端产品生产过剩问题将更加严重，中国应尽快采取国内大循环经济发展战略，才能将这些过剩产能在国内转变为生产力。

那么，如何从贸易顺差走向贸易平衡或略有逆差呢？有人可能会认为，通过再进口与净出口价值相等的实际经济资源并投入国内市场用于生产和消费，不就可以走向贸易平衡从而解决就业损失和通货膨胀问题吗？这种思路就是中国在2011年采取并延续至今的扩大进口战略。且不说目前由于新冠疫情导致进出口大幅度萎缩，使得这种战略在现实情况下不具备可行性，更重要的，这是一种路径锁定的错误思路：虽然它有助于中国对外贸易的平衡，但无助于解决中国低端产品出口过剩、贸易条件恶化、高端产品以及核心技术的国内市场被进口产品冲击等问题，扩大进口战略将进一步恶化中国贸易结构(即出口低端产品并进口高端产品)，不利于推动经济发展方式的转变[6]。

综上所述，如果要实施贸易平衡或略有逆差的贸易战略，就必须从调整国内经济结构入手，将原先用于净出口的资源投入到国内产业升级的再生产之中[6]。美国在19世纪初因第二次英美战争意外地走上了独立自主、自力更生的工业化道路，这说明，由于战争所导致的贸易中断在强迫发展模式的转型上起到了决定性作用。与之相类似，国际贸易因新冠疫情的阻断对于打破扩大进口战略的路径依赖具有积极的重要作用，贸易阻断的时间越长，扩大进口战略就越难以实行，贸易阻断就越有可能作为打破旧有模式路径依赖的力量发挥作用，从而强制性地使贸易平衡成为推动经济结构转变和产业升级的有力措施。

但是，上述讨论可能会引发两个质疑，第一个质疑是将原先净出口品占用的资源转产为国内适销对路的产品并非易事。事实确实如此，但这种生产调整的技术问题不应被夸大，笔者认为，可以从格力电器在新冠疫情刚爆发之时就新建生产线生产从未涉足过的口罩这个事例中得到启发。实际上，转型之难的关键在于思想层面，公众尤其是政策制定者已经习惯于以小店主的思维模式维护出口商和某些省份的短期利益和既得利益，而无法理解“进口是收益，而出口是损失”在国民净福利上的宏观经济效应。由此可知，政策制定者和经济工作者深刻认识贸易顺差战略为何不利于国家整体利益是转型成功的基本条件之一。例如，在中国，贸易顺差长期居高不下的重要原因之一就是低估人民币汇率和出口退税等鼓励出口政策的结果。人民币汇率低估导致了中国出口产品的贱卖和进口产品的价格居高不下，大规模的出口退税通过中国巨额财政支出补贴了外国消费者，加剧了内需的不足。2017年中国对外贸易顺差总额为28 700亿元，而该年出口退税金额就高达13 870亿元，出口退税金额几乎占顺差总额的50%。如果取消每年如此高额的出口退税，并在国内实施同等金额的销售税减税，就可以大幅度降低贸易顺差并使绝大部分贱卖到国外的产品在国内销售出去。而在这个过程中，曾经的出口商会渐进转向为国内生产，这也在客观上优化了国内的产业结构。

二、财政赤字在国内大循环经济发展战略中的关键作用

对上述讨论可能引发的第二个质疑则是更具根本性的问题：正是因为国内有效需求不足，这些产品才不得不通过外需加以消化，如果将净出口品占用的资源转为国内生产使用，在国内有效需求本来就不足的情况下，生产过剩的情况必然更加严重，同时，过剩产品的消费群体亦是必须解决的问题。时下，新冠疫情的爆发使中国对外贸易急剧萎缩并出现大量产能过剩，过剩产能转向为国内生产时，“产品卖给谁”的问题更是当务之急。

从根本上来说，中国的贸易顺差是国内居民消费不足和企业部门投资不足导致的，是有货币支付能力的有效需求不足的产物，从而使净出口产品所代表的实际经济资源在国内得不到“就业”(凯恩斯广义的就业概念)，因而采取了通过国外需求消化这些实际经济资源所生产出来的过剩产品(净出口产品)，而前述人民币汇率定值过低和出口退税则更加强化了国内的有效需求不足。在这种情况下，要想使这些实际经济资源不再转化为输送到国外的净出口产品，除了采取渐进提高人民币汇率定值并逐步取消出口退税外，政府还需要通过增加财政开支提供基础货币供给(现金和准备金)，以购买这些资源转产国内适销对路的产品，确保有货币支付能力的有效需求与生产能力相一致。如此，国内有效需求不足即“产品卖给谁”的问题就可迎刃而解。在比贸易顺差创造更多就业的同时，它也解决了净出口时的通货膨胀问题，而中国政府通过财政赤字提供的基础货币供给量正好等于因出口商兑换人民币而发行的人民币数量。

中国政府通过财政赤字提供的基础货币供给量正好等于因出口商兑换人民币而发行的人民币数量的含义是什么呢？这需要先从主权货币的性质谈起：一个主权国家如果不发行货币，其国民就没有可用于交税的货币，主权政府通过财政开支发行主权货币并通过税收回笼货币，这是现代货币体系运行的基本事实。在封闭经济条件下，如果税收等于其财政开支，国内私人部门就不可能有净盈余(净货币收入)；只有在财政开支大于税收即赤字开支的情况下，国内私人部门才可能有净盈余，亦即财政赤字=国内私人部门的净盈余，亦即财政赤字+国内私人部门的净盈余=0，正是所谓的赤字开支在提供基础货币供给并转化为私人部门的净盈余，因此，财政赤字是经济发展的常态。

一般地，现代货币理论学派将封闭经济条件下的上述会计恒等式表述为：国内政府余额 + 国内私人部门余额=0，而在开放经济条件下，国内政府余额+国内私人部门余额+外国部门余额=0，这里的余额可正、可负、可为零。在这个会计恒等式中，国内政府余额为负时，意味着本年度该国出现财政赤字；国内私人部门余额为正时，意味着本年度该国的私人部门实现盈余；外国部门余额为正时，意味着本年度外国部门作为一个整体对本国实现了贸易顺差。按照这个会计恒等式，自20世纪70年代末以来，美国政府部门的财政赤字(负值)+美国国内私人部门盈余(正值)+美国对外贸易逆差(正值)=0，即美国国内私人部门盈余(正值)+美国对外贸易逆差(正值)=美国政府部门的财政赤字(正值)=美元作为所谓“国际储备货币”的发行量。

假定美国国内私人部门盈余为0，美国政府部门的财政赤字=美国对外贸易逆差，在中美进行贸易的情况下，中国对美国的贸易顺差成为美国政府财政赤字的一部分，这说明，中国对美国贸易顺差和美元外汇占款是美国政府运用财政赤字调配中国实际经济资源服务于美国经济的产物。更一般地，在中国对外贸易顺差的情况下，中国政府部门的财政赤字(正值)=中国国内私人部门盈余(正值)+中国对外贸易顺差(负值)=中国国内私人部门盈余+外国政府因进口中国产品而发生的财政赤字(负值)，即中国国内私人部门盈余(正值)=中国政府部门的财政赤字(正值)+外国政府因进口中国产品而发生的财政赤字(正值)。

当中国不再允许外国政府通过财政赤字开支调配中国实际经济资源服务于其国家利益，而是在贸易平衡的条件下，通过增加中国政府财政赤字将其实际经济资源服务于中国人民，那么，我们就会得到如下会计恒等式，中国政府部门的财政赤字=中国国内私人部门盈余=中国国内私人部门的财富。如此，中国国内私人部门财富的增加是由中国政府的财政赤字开支所提供，而不再是由外国政府的赤字开支所提供，这才是符合中国国家利益的“藏富于民”。

在这种情况下，生产者再也无需通过出口赚取美元再兑换成人民币，而是直接通过政府支付人民币并使其为国内生产，中国政府减少了“僵死无用的”美元金融资产，但却增加了与其等值的实际经济资源。在贸易顺差时，中国人民银行“被迫”因外汇占款发行的人民币并不表现为中国政府的财政赤字，而是表现为外国政府的财政赤字；当原先的贸易顺差产品占用的资源转向为国内生产时，由此发行的人民币就表现为中国政府的财政赤字。这就是前述“中国政府通过财政赤字提供的基础货币供给量正好等于因出口商兑换人民币而发行的人民币数量”的含义：中国的基础货币供给将完全由中国政府的财政赤字开支和主权信贷所提供，从而终结外国政府的财政赤字开支通过其货币流入中国的形式将人民币作为其货币代用券主导人民币基础货币发行的历史。

那么，财政赤字开支将如何通过增加基础货币供给解决有货币支付能力的有效需求不足的问题呢？它将如何把原本用于净出口的资源转变为国内生产力，进而强有力地启动国内经济大循环呢？笔者认为，可以从以下两个方面进行分析：第一，财政赤字开支可以通过提高公费教育开支比重、提高医保中的公共开支比重将货币供给提供给教育部门、公共卫生部门以吸收过剩的经济资源。公费教育开支和公费医疗比重的提高程度与居民有货币支付能力的提高程度呈正比，这将大幅度降低居民消费的后顾之忧、有效促进居民最终消费，从而使居民有货币支付能力的消费需求不足问题得以解决。第二，财政赤字开支可以通过国家实验室、私有企业和国有企业将货币供给投入到核心技术研发和基础设施建设中，这将大幅度降低私人部门投资的不确定性和成本，提高盈利能力，调动企业扩大投资的热情，进而解决投资不足的问题。因此，在国内存在过剩的生产性资源的情况下，完全没有必要通过低估本币价值和采取出口退税的方法将其输送到国外，而是在现有价格水平上，通过本国政府赤字开支直接增加基础货币供给就可以解决国内有效需求不足的问题。这不仅可以使过剩产品的价值在国内得到实现，而且还可以将其转变为强大的生产力，极大地促进国内经济的繁荣并持续提高人民的生活水平。

目前流行的“政府财政赤字即恶魔”的理念之所以有误，其原因在于，在其概念中财政赤字开支的去向不见踪影。但上文已阐明，政府财政赤字在提高国内私人部门的收入和“藏富于民”的同时并没有神秘消失，而是提供了免费或收费极低的基础设施、核心技术、教育和医疗保障等公共产品。具有完全货币主权的政府因垄断了货币发行权，因而本国财政开支不会受其财政能力的限制，但要受其可以支配的实际经济资源的制约。因为在贸易顺差条件下，实际资源被输往国外被他国财政开支所支配。因此，只有在贸易平衡和略有逆差的情况下，才能使其可支配的实际经济资源得到保障。在这种情况下，财政收支的目标应该是同时实现充分就业和物价稳定的宏观经济目标，而不应考虑赤字率的高低。为了应对新冠疫情带来的巨大挑战，为乡村振兴战略中的农村基础设施建设、中国版绿色新政和新基建提供巨额公共投资的资金保障，消化由于新冠疫情阻断外销而导致的大量生产过剩，实施就业保障计划并保持物价稳定，中国政府应打破“政府财政赤字即恶魔”的理论迷信，解放财政生产力，这是实施国内大循环经济发展战略的题中应有之义。

三、完整的财政主权是解放财政生产力的基本前提

2016年，美国对中国商品贸易逆差高达其全球商品贸易逆差的47%，这就是美国学者将中美经贸关系称为“中美国”的原因。贾根良[7]认为，美国对中国经常项目逆差或者“中美国”的实质是，美国通过财政赤字开支，印刷不断贬值的货币，并占有中国人民的劳动成果，这是导致中国内需不足等许多问题的根本性原因。自20世纪70年代末以来，美国政府就一直在蓄意通过贸易逆差调配出口导向型国家的实际经济资源服务于美国的需要，并通过贸易逆差、美元对外直接投资、吸引其他国家企业在美国上市，为其他国家以放弃实际经济资源为代价持有美国不断贬值的金融资产提供美元。而美国为了保证美元霸权的垄断性收益和地位，对贸易顺差国使用赚取的美元购买美国实际经济资源设定了一系列具有针对性的限制措施，例如，《出口管制条例》、禁止向中国输出技术的巴统组织、《瓦森纳协定》、禁止中国对美国高科技产业投资、限制购并美国企业、只允许贸易顺差国家购买近乎零利率和不断贬值的美国国债等。

然而，在过去的二十多年中，中国国民和经济学家们没有理解利国利民的贸易平衡或略有逆差的发展模式的优越性，并视财政赤字为“洪水猛兽”，认识不到本国政府财政赤字开支在提高国内私人部门收入和“藏富于民”的同时，还会大幅度提高整个社会的生产力，反而陷入贸易顺差是好事和贸易顺差越多越好的观念中不能自拔。君不见，当中国对外贸易顺差连续出现几个月减少的时候，社会上不是对此忧心忡忡吗？而且通过引进外国直接投资、中国企业在美国上市、流入中国的美元游资、允许美国在中国的金融机构直接向中国倾泻美元等各种形式，净流入的外国货币仍在不断地侵蚀中国的主权信贷。在笔者看来，这些净流入中国的外国货币都在通过“鸠占鹊巢”的形式大幅度侵占中国政府通过赤字开支发行基础货币促进内需发展的财政主权。笔者认为，我们必须认识到这个问题的本质。在现代国家货币制度下，因为主权货币政府垄断其货币发行权，因而其不需要通过税收和借债(例如，国债)为其开支提供融资。无论是从历史角度来说，还是从逻辑角度来讲，主权货币政府都只能在通过财政开支创造货币后，才能使用其进行征税。换言之，主权政府通过财政开支创造货币，并通过税收回笼货币。税收作为回笼货币的手段主要具有三种功能：第一，通过税收驱动人们使用主权货币。第二，通过税收消灭私人部门的部分消费能力，缓解通货膨胀压力，稳定总需求。第三，税收具有财富分配、收入分配和抑制不良行为等功能，但它唯独不具有作为主权政府财源的功能，换言之，它并不是主权政府的财政收入。而国债则具有两种功能：第一，它是主权货币政府为私人部门贮藏财富提供的有息金融资产。第二，它是中央银行稳定目标利率的一种手段。因此，在税收和国债并非国家财源或收入的现代货币制度下，国家财政主权本质上就是货币主权，特别是对其主权货币发行的垄断权，任何损害一国货币主权的行为都是对其国家财政主权的侵犯。

正如笔者在前文已经指出的，中国对美国的贸易顺差和通过其他各种非贸易形式流入中国的美元都是美国政府赤字开支的产物。中国金融系统中积累的美元越多，中国就为美国的军事开支、救助华尔街金融利益集团和其未来的“绿色新政”提供越多的实际经济资源；中国积累的美元金融资产越多，中国就越不能运用中央政府的财政赤字扩大内需并应对国内所面临的许多重大挑战。综上，以中国金融系统中美元金融资产所伪装的美国财政赤字开支与中国政府财政赤字开支的能力此消彼长，流入中国的美元越多，中国政府赤字开支的空间就越小，其对中国财政主权的损害就越严重，从而导致了中国政府“捧着金饭碗要饭吃”的种种怪象：美元流入大幅度挤占中国政府通过财政赤字开支可以为核心技术创新、教育、医疗卫生、社会保障和农业补贴等诸多方面提供急需的财政资金；中央政府某部门向国外私人金融机构高息发行以外币计价的美元债和欧元债；一些地方政府借高息外债建设高收费的高速公路。

大量美元涌入中间也是导致中国面向内需的广大中小型民营企业融资难和融资贵的根本性原因，这在2003—2013年期间尤为明显。第一，在这一时期，由于外汇占款几乎成为人民币基础货币发行的唯一途径，这导致了广大的非外向型企业资金严重短缺。第二，在外汇占款增加的银行准备金利率低于存款利率的情况下，商业银行不得不通过大力发展商业银行理财产品提高贷款利率，从而催生了影子银行的爆炸式增长，面向内需的经济活动的借贷成本急剧上升。第三，在这10年中，因外汇占款发行的人民币基础货币占比高达95%，外汇占款基本上堵死了中央银行为政府财政开支提供基础货币的途径，以至于地方政府18万亿元的投资不得不与私人部门争夺已经由前面两个因素严重压缩了的信贷资金，这不仅导致了地方政府债务的急剧增加和高昂的借债成本，而且也对面向内需的私人部门的融资产生了严重的挤出效应。综上，中国广大中小型民营企业融资难和融资贵的根本性原因在于因外汇占款发行的人民币基础货币[3]。针对这些问题，贾根良[4]早在2011年就提出了保护中国金融系统的金融保护主义战略，在此不再赘述。

针对上述状况，笔者认为，应实行贸易平衡或略有逆差的贸易战略，应逐步取消出口退税并对外资对中国直接投资设置门槛、严格限制中国企业在美国上市、严厉打击流入中国的游资。政府部门应该停发美元债和欧元债，国务院应禁止或干预地方政府和国内企业借入外币贷款等。特别是在特朗普执政后，笔者指出，美国对中国经济战略正在发生重大转变：美国对来自中国的产品征收高进口税，其目的就在于隔离美国本土与中国市场，刺激美国在一定程度上恢复本土的中低端生产能力，重建创新所需的完整产业链，增加就业以缓和国内阶级矛盾，因此，美国正在从通过贸易逆差输出美元为主的战略转变为通过贸易逆差和金融手段直接向中国输出美元并重的战略，并有可能在未来转变为以后者为主，在这种情况下，中国必须谨防美国政府通过在中国的金融机构直接向中国倾泻其主权货币进而损害中国财政主权。上述政策建议旨在捍卫中国财政主权，保护中国货币金融系统，这是解放财政生产力的前提条件。只有在货币主权得到完整保护的情况下，中国才能全面建立通过财政赤字开支、再通过发售国债为私人部门提供金融资产的基础货币发行新机制。大力发展国债市场不仅可以为中国人民银行将国债作为中国货币政策调控的主要工具创造条件，而且也为人民币国际化，特别是外国持有人民币外汇储备提供投资途径。只有在货币主权得到完整保护的情况下，我们才能充分地运用赤字开支的财政能力为核心技术创新、新基建、中国版绿色新政、乡村振兴战略和应对老龄化问题等诸多重大挑战提供巨大的财政支持；只有在货币主权得到完整保护的情况下，我们才能运用财政赤字开支的能力，实现中国从国际大循环向国内大循环的战略大转型。

四、改革人民币基础货币的发行机制

那么，中国为什么要建立通过财政部赤字开支发行人民币基础货币的新机制？如何建立这种新机制呢？2012年上半年以来，由于外汇占款增长速度的下降，人民币基础货币发行机制改革的窗口实际上就已经打开，特别是在2014年4月，中国人民银行口径的外汇占款大幅下滑了50%，这就为人民币基础货币发行机制的改革提供了较好的环境。在外汇占款增速下降后，中国人民银行先通过降准、降息增加流动性，并通过中期借贷便利(MLF)、常备借贷便利(SLF)和抵押补充贷款(PSL)等工具对流动性进行调节，然后在2015年初重启了通过对商业银行再贷款发行基础货币的途径。但中国人民银行的再贷款和提供流动性的创新工具只不过是“出借”基础货币的行为而已，并不能增加整个私人部门所有的净金融资产，因为中央银行增加流动性的货币政策操作只是将私人部门手中的一种流动性差的资产(国债)转变成一种流动性强的资产(主权货币)，或者是在借予私人部门以主权货币的同时产生了新的私人部门的负债(待偿还的再贷款)。私人部门作为整体反而要为中国人民银行的再贷款支付利息并使其净金融资产有所减少，因此，再贷款无助于降低私人部门的负债率。同时，通过再贷款提供的基础货币(准备金)数量受制于私人部门抵押资产的价值，有限的准备金数量使利率下行程度非常有限，这就是为什么再贷款不能解决中国企业总体负债率(又称杠杆率)长期居高不下的问题，不能解决中国中小型企业融资难、融资贵的问题，因为私人部门要降低杠杆率就必须增加作为分母的净金融资产，只有财政部赤字开支才能做到这一点。

回想一下前述会计恒等式：在贸易平衡条件下，财政赤字=国内私人部门盈余=国内私人部门的金融资产，因此，增加财政部赤字开支将增加私人部门的净金融资产，从而降低其杠杆率。同时，财政部赤字开支的增加将导致银行体系准备金总额的增加，过多的准备金将使同业拆借市场的货币供给大于需求,其利率就会下降甚至下降为零，这对于解决中小企业融资贵的问题是根本性措施。但为了避免出现利率下降为零或利率过低的情况，财政部通过发售国债吸收银行体系中过多的准备金，并通过出售国债为私人部门提供有利息收入的金融资产以推动国债市场的发展。在美国，财政部的赤字开支得到了中央银行的配合，但在中国，这不仅受到“中央银行独立”这种意识形态的束缚，而且也缺乏相应的制度安排，这在很大程度上严重制约了中央政府通过赤字开支调动国内过剩产能和调控国内经济的能力。

普遍的观点认为，1995年3月通过的《中华人民共和国中国人民银行法》第二十九条是一项意义深远的制度安排，因为其规定“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”，这被看做是切断中央银行向财政透支的制度安排，关闭了政府主动超发货币之门，是中央银行独立的制度保障。这条法律规定是仿照美国联邦储备法制定的。但我们的研究发现，美国财政部已经通过相关制度安排绕开了美国联邦储备法禁止中央银行直接购买国债的制度障碍。通过创造货币的方式进行赤字支出，美国财政部可以通过在商业银行设立的特殊的“财政部税收和贷款账户”(Treasury Tax and Loan Accounts)间接地从中央银行取得融资，以确保美国财政部总是可以通过美联储为其开支票的方式进行支付，以至于美联储无法限制财政部的赤字开支。这与财政部直接将国债卖给中央银行并没有本质区别，这也就是说，在被奉为中央银行独立典范的美国，美联储实际上并不是独立的，中央银行独立是一个伪命题[8]。

但是，许多发展中国家并不知道美国已经通过相关制度安排绕开了这条法律规定的限制，也不知道澳大利亚等一些发达国家的中央银行法并没有这种法律规定。例如，最近刚出版的一本宏观经济学教科书指出，澳大利亚、新西兰、加拿大和英国等一些主权经济体的中央银行参与政府债券一级市场，不受法律限制。然而，在实践中，除加拿大外，这些国家的中央银行对一级市场的参与有限。自1913年美联储成立以来，这一禁令就被写入了美国法律，尽管有时也有例外，如在第二次世界大战期间，当时财政赤字达到GDP的25%[9]。因此，在进行制度改革时，发展中国家常常将美联储的这条法律规定作为发达国家中央银行独立的先进制度的经验加以学习，而美国政府和IMF也常常将其作为给发展中国家提供贷款的重要条件，这就使美国政府可以将这种虚假的先进制度作为一种工具，剥夺发展中国家运用国家货币发行垄断权为其工业发展和技术创新提供主权信贷的权力，从而为巩固美元霸权和控制他国财政金融提供了制度条件。

基于以上讨论，笔者建议对《中华人民共和国中国人民银行法》第二十九条进行修改，允许中央银行直接购买财政部“国债”。因为财政部和中央银行都是国家机构，其净利息收入最终都要上交国库，“国债”只是记账凭证而已。这种改革的目的不只是为了节省一大笔公债费用，更重要的是与原有法律规定相比，它将为中央政府实现公共目标提供更大的政策操作空间。特别是在当前发达国家零利率和负利率而中国利率水平比其高很多的情况下，中央银行直接购买财政部的“国债”不仅可以避免吸引投机性外资流入中国兑换成人民币损害中国财政主权，而且也避免了为外资购买中国国债无谓地支付比国外高很多的利息。日本的经验也说明了修改中央银行法这一法律规定是非常有必要的：在过去的十多年中，日本中央银行持续购买日本国债，目前其持有量已占其国债总额的50%左右，但由于受制于中央银行不得直接购买财政部国债的规定，多年来，日本中央银行在财政部发行国债后，不得不再从二级市场买入日本国债，这种费时费力的绕道行为完全属于多此一举。在修改《中华人民共和国中国人民银行法》第二十九条后，财政部实际上仍可以在一级市场上将大部分国债出售给私人部门，因为在国民经济中，一国国债的总规模大致上等于私人部门的净金融资产，国债发行给私人部门是后者储蓄增长的基础。同时，它也是中央银行将国债买卖作为利率调控政策工具的需要。此外，人民币货币区的建设也离不开国债市场的发展。

五、余 论

本文讨论了中央政府扩大财政赤字开支在推动中国从国际大循环向国内大循环的战略大转型中的关键性作用。但在这种战略大转型完成后，政府财政赤字作为内需发展新引擎的作用不应被夸大。政府财政赤字作为国内大循环的新引擎一般是在有货币支付能力的国内需求不足时发挥重要作用，其功能是通过财政赤字开支来弥补国内私人消费和投资的不足，以达到充分就业的目的，但在国内消费和投资两旺的情况下，国民经济各部门之间相互需求就可以形成良性的国内大循环，财政赤字的作用就会有所下降。因此，这就涉及到笔者提出的国内大循环经济发展战略的最初含义，即贸易平衡之下国民经济各部门之间的平衡增长：“通过让民族高质量生产活动和农村市场与原先用于出口的廉价工业制成品之间相互提供市场,实现国民经济的平衡发展”[2]。为了应对新冠疫情所导致的外需急剧下降，为了避免美国因应对新冠疫情而通过大规模货币发行的财政赤字开支掠夺中国实际经济资源，中国迫切需要通过国内经济结构的重大改革，实施笔者在十多年前就提出的国内大循环经济发展战略：通过在乡村振兴战略、价值链高端(新基建和绿色新政)与原先用于出口的廉价工业制成品之间建立互为市场的良性循环，迎接中国经济增长的“黄金时代”。

自从十年前较详细地论证了国内大循环经济发展战略以来，笔者为此提出了一系列相关政策建议，其中最重要的有两点：第一，以改善国内市场环境为目标的“内部改善”，这与刺激国内消费需求和改善收入分配等扩大内需的措施具有同等重要性。“内部改善”包括改革流通体制、打破国内市场分割、抑制地方政府过度竞争的不利影响、构建统一大市场以及使用财政投资建设免费高速公路等基础设施，目的就在于打通阻碍国内大循环的各种关卡，使居民生活和企业经营成本最小化，提高国内市场运转的整体效率和竞争力。第二，国内经济一体化。世界经济发展史的比较研究说明，发展成功的国家莫不把国内经济一体化作为最重要的事项置于国际经济一体化之上。在这方面，笔者特别强调了劳动者的实际工资增长与企业生产率提高及其赢利能力之间互为因果的良性循环对国内大循环战略的重要性：“对于我国这样一个发展中的大国来说，由于具有广阔的国内市场规模，国内市场的一体化比外部市场一体化不晓得要重要多少倍。当我们把眼光聚焦于内需，聚焦于国内市场一体化之时，我们就会发现，劳动者的工资不再简单地是成本反而是内需最重要的源泉，劳动者的工资增长和企业生产率(及其盈利能力)的提高之间具有高度的正相关关系”[10]。

国内大循环经济发展战略是中国走向独立自主、自力更生发展道路的必然选择，历史经验为其提供了强有力的证据。广大的发展中国家曾在20世纪70年代掀起过一场轰轰烈烈的建立国际经济新秩序的运动，此次运动彻底失败的根本原因在于，当时推动国际经济新秩序的各区域集团自给自足程度低并形成了对美国的依赖，有的依赖美国的粮食、有的依赖美国的军火、有的依赖美国控制的中东石油、有的则依赖美国的核心技术，而各个区域集团在政治上的联合是极其脆弱的。在这种情况下，当时力量比较全面和自给自足能力强的美国就对各个区域集团逐个击破，瓦解了这场声势浩大的运动。这个历史经验说明，要建立国际经济新秩序，就必须有一个力量比较全面和自给自足能力强大的大国发挥领导作用，这个大国必须坚持独立自主、自力更生的发展道路，而不能指望同盟者和合作者给予坚定的支持。因此，正如中国革命的历史经验所说明的，作为构建国际经济新秩序的坚强堡垒，大国的根据地建设极为重要，独立自主、自力更生和强大的自给自足能力是其基本前提。

国内大循环经济发展战略并非不重视对外贸易和外部市场的重要性，因此，笔者曾指出，“以中国为龙头，团结广大的第三世界国家，建立一种与美元体系相平行的国际经济新秩序”[4]。所谓不对称全球化战略，是指通过保护主义与发达国家处于半隔绝、半脱钩状态(浅度全球化)，同时又与同等发展程度或比自己落后的国家建立高度密切的经贸关系(深度全球化，但很多时候并非自由贸易)，由此而实现经济崛起，这是世界经济史中带有规律性的后发经济大国崛起的道路。在不对称全球化战略的具体政策建议方面，笔者曾指出，中国在对外经济贸易关系上应该通过双领先战略和价值链高端战略引领“一带一路”，并借“一带一路”推进人民币国际化。所谓双领先战略，指的是在战略性新兴产业和第四次工业革命的核心技术创新上对内实施创造国内领先市场战略和对“一带一路”国家实施领先供应商战略；所谓价值链高端战略，指的是在不放弃并强化中国在制造业价值链中低端竞争优势的条件下，构建由中国企业控制并占据核心技术和价值链高端环节的全球价值链；所谓人民币国际化新方略，指的是通过贸易和实体经济活动推进“一带一路”国家或地区使用人民币进行结算、贷款和投资，这是人民币国际化成功的基础。