江浙沪三省市运动休闲特色小镇公共政策文本的量化分析

刘 成，徐思敏，刘兰娟，潘怡雯

2017年8月，国家体育总局公布全国第一批试点建设的96个运动休闲特色小镇名单，作为中国经济最发达地区之一的江浙沪三省市共有11个小镇入选(分别为：江苏4个、浙江3个、上海4个, 占比11.5%)，运动休闲特色小镇成为新时期江浙沪体育产业发展的新动力。公共政策是由国家公共权力机关制定，为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的价值分配方案，属于一种文献资料。把公共政策文本作为观测指标展开文本分析，通过分解政策文本内各要素，解读文本中话语所要表达意思的过程，能更有效的观察政策意图、政策过程和组织行为。本研究通过对江浙沪三省市已颁布的与运动休闲特色小镇相关的公共政策文本进行量化分析，深入考察运动休闲特色小镇建设过程中三省市政府部门间关系、跨部门合作机制和政策主题热点，试图为提升江浙沪三省市运动休闲特色小镇相关扶植政策制定与实施的科学化水平提供参考借鉴。

1 研究框架与研究方法

1.1 研究框架设计

以江浙沪三省市运动休闲特色小镇公共政策文本为主要研究对象，逐一筛选上海、浙江、江苏的省市级地方政府官方网站的相关政策法规、工作动态等栏目，获得2015-2019年三省市级地方层面公开发布的与扶持运动休闲特色小镇直接或间接相关的70部公共政策和行动类相关文本为研究样本，进行文本量化分析。

1.2 研究方法

1.2.1 文献资料法

搜集近年来国内外相关文献资料，了解最新政策走向。

1.2.2 文本分析法

对70部政策的政策演化、政策主体间关系、政策内容展开探讨，提炼江浙沪三地运动休闲特色小镇扶持政策呈现出的基本特征。

1.2.3 社会网络分析法

根据江浙沪地方部门联合发文行为，运行netdraw软件构建社会网络图谱，分析三省市地方政府跨部门合作机制。

2 结果与分析

2.1 政策颁布数量年度演化趋势

2014年10月，“特色小镇”一词在浙江省杭州市云栖小镇被提及。2015年4月，浙江省人民政府出台《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，计划花3年时间打造100个省级特色小镇，特色小镇的概念内涵、申报流程与建设要求逐渐清晰。2015年12月，习近平总书记在中央财办提交的《浙江特色小镇调研报告》上做了重要批示，认为特色小镇建设大有可为。作为新型城镇化与乡村振兴的主要结合点，以及促进经济高质量发展的创新平台，以浙江省为代表的特色小镇创建模式引起其他省市高度关注。伴随近年来特色小镇在浙江省的蓬勃发展，以体育产业为主题的小镇建设模式开始受到重视。2015-2019年，江浙沪三省市相继出台70部相关政策文件(2016和2017年出台的政策数量最多，均为18部)。其中，三省市各自出台的政策总体数量依次排序为：江苏省29部、浙江省27部、上海市14部，江浙两省多于上海市。概而言之，江浙沪地方政府积极响应中央号召，通过制定一系列有利于当地经济和社会发展的该类政策文件，依靠打造独具内涵的运动休闲特色小镇，推进新型城镇化和区域协调发展进程，壮大健身休闲产业。

2.2 政策制定主体分析

审视70部政策的制定主体，从政策制定的次数来看，江苏省体育局(13次、占比44.83%)、浙江省体育局(17次、占比62.96%)和上海市人民政府(7次、占比50%)是各自省市此类政策主要制定主体。进而统计三省市此类政策制定的参与主体情况可知：江苏省的参与主体涉及面较广，参与制定政策数量在3次以上的部门多达11个，主要包括省体育局、省政府、省旅游局、省发改委等，政策制定参与主体呈现多元化趋势；浙江省次之，该省参与制定此类政策数量在3次以上的部门有4个，主要是省体育局、省发改委、省林业厅和省旅游局；上海市此类政策参与主体明显单一，该市参与制定此类政策数量在3次以上的政府部门仅为2个(上海市人民政府、上海市体育局)。

2.3 政策文本网络图谱分析

本研究提取70部政策样本中具有合作关系的政策主体相关数据，形成20*20的共线矩阵，运行netdraw软件构建出的政府部门合作网络图谱发现：70部政策文件中，江苏省有6部、浙江省有5部、上海市有1部政策文件属于多部门联合制定颁布。三省市的此类政策联合制定主体形成的3个子网络主体各自独立，互不相连，表明三地均是以各自省市辖域为单位发布本省市此类政策，相互间没有合作关系。江苏省子网络图谱由12个政策参与主体组成，他们共同出台了6部此类政策文件，各主体间的合作度较高。其中，江苏省体育局、江苏省旅游局、江苏省建厅相互间的联系最密切。浙江省子网络图谱由6个政策参与主体组成(浙江省发改委、浙江省体育局、浙江省旅游局、浙江省交通运输厅等)，他们共同出台了5部此类政策文件，但6个主体间的相互合作关系较为发散，联系不太紧密。上海市子网络图谱由2个政策联合制定主体构成(上海市人民政府、上海市体育局)，且仅仅多部门联合制定了1部此类政策文件，政策联合制定主体单一，合作度不高。

2.4 政策内容分析

2.4.1 政策内容分布特征

70部政策文件的政策内容主要涉及体育产业、体育旅游、特色小镇、体育健康、城镇化等多个领域。由于以体育+旅游为主要创建方式的运动休闲特色小镇产生于国家建设特色小镇的政策红利背景下，因此江浙沪此类政策内容中，体育产业和旅游业的占比较大。其次，特色小镇、体育健康、城镇化也占有一定比率，因为作为特色小镇的一种形态，建设运动休闲特色小镇是贯彻落实“全民健身”战略、推动新型城镇化建设、促进区域经济发展，以及实现供给侧结构性改革的重要举措。随着国人对健康的不断重视和国内特色小镇的蓬勃发展，以体育为特色的小镇建设模式开始探索起步。江浙沪三省市试图通过科学规划，突出体育主题，因地制宜地布局多个运动休闲项目，植入各种室内外运动休闲场地设施，将健身休闲和体育旅游、体育文化、运动康养、体育培训等相融合，打造多功能的运动休闲特色小镇，形成体育产业链，满足不同年龄人群的健身、休闲和旅游需求。目前，在全国96个运动休闲特色小镇示范名单中，江浙沪三省市11个运动休闲特色小镇中有5个是以运动项目为特色命名(占比45.5%)，涉及的运动项目包括：帆船、马拉松、电子竞技、户外(森林)运动、汽车运动。其他6个主要以体育旅游、体育健康或地名为特色命名(占比54.5%)。

2.4.2 政策文本关键词词频和语义网特征

我国的运动休闲特色小镇形成时间较晚，发展模式尚不成熟。本研究收集的三省市70部政策文件中仅有7部是以“运动休闲特色小镇”(或“体育特色小镇”、“体育健康小镇”)来命名，其他63部政策文本名称主要以“特色小镇”或和体育相关的名词命名。体现出目前江浙沪扶持运动休闲特色小镇的相关政策内容大多散落在有关特色小镇和体育产业建设的政策文件中，三省市颁布的直接支持运动休闲特色小镇创新发展的相关政策文件较少。笔者将这7部政策文本导入ROST CM6软件，通过关键词频和语义网统计，继续提炼江浙沪三地此类政策内容特征。

2.4.2.1 政策文本关键词频特征

江浙沪三省市的政策文本关键词频包括：空间、流程、考核、目标等4大类属性。其中：“辖区、省级、地区”等关键词归属“空间”属性，“申报、材料、项目”等关键词显现“流程”属性，“评估、审核、验收”等关键词蕴含“考核”属性，“共建、完成、重点”等关键词彰显“协同”属性。这些关键词汇的属性特征充分说明，作为一个新生事物，运动休闲特色小镇空间区域是立足于当地，鼓励各省市自主开发、积极探索；运动休闲特色小镇的申报建设由省市级地方政府及体育行政管理等部门根据当地实际情况进行，努力加强行业规范管理和政策引导，避免盲目跟风；通过建立深化考核与规范纠偏机制，强化监测评估和淘汰整改，支持与鼓励符合市场发展规律的运动休闲特色小镇建设，促进有序发展；运动休闲特色小镇是一个推动产业聚集、创新和升级的空间平台，培育建设应该具备一定的产业基础，产业融合过程涵盖技术融合、产品服务融合、组织机构融合、市场融合等多个方面，需要集聚多方力量，注重多产业相互关联、深度融合与渗透。

2.4.2.2 政策文本语义网特征

通过运行 ROSTCM6 工具，笔者构建出江浙沪此类政策文本语义网和基于 k- 核的凝聚子群显示：“休闲、运动、小镇、建设、特色、体育、试点、推进、规划、健康”等词语构成了江浙沪政策关键词共现矩阵中的一个重要凝聚子群。健康是人类永恒的主题和社会进步的重要标志，运动休闲特色小镇的“非镇非区”特征使之将体育产业、体育文化、运动健身、全民健康、休闲旅游、社区服务等多功能融为一体，以满足广大消费者的多重运动休闲需求，是未来我国此类小镇的发展热点之一。在政府引导、社会主导、市场化运作发展模式下，要积极搭建政府各部门高效的协调机制，明确落实省市体育局等各级政府部门职责，大力开展对运动休闲特色小镇的动态监测评估，通过对运动休闲特色小镇有重点的进行科学规划建设，为各省市的小城镇经济社会发展增添新动能。

3 小结

江浙沪地方政府积极响应中央号召，十分重视运动休闲特色小镇的发展建设，2015-2019年期间已颁布一系列政策文件，推进新型城镇化和区域协调发展进程，促进健身休闲产业发展。但三省市制定的与运动休闲特色小镇直接相关的扶持政策文件还不多，相关政策的出台泛而不精，缺乏对政策运行情况进行全面、科学的监测与评估。此外，尽管江浙两省相关扶持性政策由多元主体参与制定，显示出政策颁布是多元主体联动的过程，然而这种联动是一种府际内的联动，缺少跨区域合作。并且，三省市内部的政策制定主体合作度也存在一定差异。建议江浙沪三省市应不断挖掘自身优势体育产业，注重跨层级、跨区域的交流与协作，在出台更多有针对性、科学合理的扶持运动休闲特色小镇地方政策文件的同时，保持政策推出的渐进性，加强对政策活动的监测与评估，及时发现和纠正此类政策执行偏差，大力提高决策水平和政策质量，通过科学化、民主化决策，持续出台政策文件，探索更多符合本省市运动休闲特色小镇发展的特色道路，确保实现政策目标。