消费税改革的多维透视：财政之于国家治理的实践逻辑

马万里

(山东大学商学院，山东 威海 264209)

党的十八届三中全会赋予财政新的历史定位——国家治理的基础和重要支柱，这既是新时期对财政作用认识的进一步深化，也包含着对财政发挥引领性作用、实现国家治理现代化的现实期许。因此，财政之于国家治理不仅局限于理论上的解读与演绎，即理论逻辑；亦应从具体的改革实践着手，在更加具象化的时空境遇中感知财政之于国家治理的功能机制，即实践逻辑。消费税改革即是财政之于国家治理实践逻辑的体现。2019年10月9日，国务院印发了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，在继续保持增值税“五五分享”的同时，后移消费税征收环节并稳步下划地方。由于消费税改革超越了自身的局部均衡视域，使其具有一般均衡的政策效能，从而凸显财政改革牵一发而动全身的杠杆效应。由此可见，作为一项“顶层设计”，消费税改革因其具有“一体多面”的多重效应，从而对国家治理现代化具有重要的实践意义。基于如上背景与意义，本文将着重回答以下问题：消费税征税环节下移对消费税自身以及社会治理会产生什么影响？《消费税立法(征求意见稿)》的出台对国家治理体系和治理能力现代化意味着什么？消费税征税权改变对理顺政府间财政关系有什么现实意义？当我们进一步将视野投向更为现实的国家治理主体——地方政府时，消费税改革对地方政府政策遵从有哪些激励效果？

一、财政与国家治理：逻辑关联与功能机制

(一)从影响机制看，财政是国家治理的物质基础，为各项政策的落实提供财力保障

财政与国家治理的领域高度契合。经济领域，通过财政资金和税收杠杆调整产业结构，推动供给侧结构性改革；利用税收返还和补贴政策优化区域和城乡结构，带动国家全局发展；支持创业孵化基地等建设，促进大众创业、万众创新，稳定就业。政治领域，稳定的财政收入为保障国家安全、营造安定和谐的社会环境提供了坚实的物质基础。文化领域，财政在教育事业发展上投资巨大，有利于培养高素质人才，为国家文化“软实力”的提高储备大量人力资源。社会领域，财政始终是改善民生的中坚力量，在养老、医疗、卫生、教育等方面发挥着基础性作用。生态领域，环境保护税的征收配合大量绿色发展政策的实施，多方面引领企业转变发展方式，助推可持续发展。从国际上看，各国政府早已放弃“守夜人”角色，以自由竞争为前提的公共财政论早已破产，财政只会更加深入地干预社会经济活动(1)叶子荣、段龙龙：《“国家治理论”：中国特色社会主义财政本质的科学阐释》，《财政研究》2017年第1期。。可见，财政作用发挥的机制和方向与国家治理目标完全契合，并通过财力支持起到基础和支柱性作用。

此外，财政活动的主体以往专指政府，财政收入及支出的取得、规模和方向均取决于政府意志。在“多元交互共治”(2)高培勇：《论中国财政基础理论的创新——由“基础和支柱说”说起》，《管理世界》2015年第12期。的现代国家治理理念下，政府不仅是治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。由此可以达成国家治理主体之间的良性互动，即：政府通过税收等手段筹措财政收入以服务社会，社会主体通过预算监督等渠道约束政府行为。财政在国家治理中起到了桥梁作用，正如熊彼特所言：“现代国家的形成与国家财政的变化相伴而生”(3)[美]约瑟夫·熊彼特：《经济分析史》第1卷，朱泱、李宏译，北京：商务印书馆，1991年版，第302页。。

(二)从技术手段看，财政作为重要的国家治理政策工具，可以直接解决社会问题

从社会维度上看，国家治理的落脚点是民生，财政正是通过提供社会保障和公共服务，以“公平”促民生(4)刘尚希：《财政与国家治理：基于三个维度的认识》，《中国财经报》2015年7月7日。。财政本身的决策、执行运转等直接体现了国家治理的重要内容。财政的诸多手段均有此效用。首先，从转移支付制度看，通过专项转移制度扶持、均衡地区和产业发展；通过社会保障金制度解决收入分配差距问题；通过养老金、抚恤金、失业补助等照顾特殊群体发展。其次，从预算管理体制看，通过预算收支安排调节政府和公民等国家治理主体的利益关系；通过财政收支透明化保障公民民主监督，提高政府服务意识。再次，通过税收调节政府和市场经济主体的关系，为企业发展和创新提供更加宽松的环境，促进经济高质量发展。此外，通过政府间财政关系的调整，合理划分中央和地方政府的财权和事权，使中央政策的制定更精准地切合地方利益需要，提升地方政府政策执行的积极性，提高公共服务供给效率，满足社会需要。

(三)从结构优化的角度看，财政制度的现代化与国家治理体系的现代化息息相关

财政的发展和完善本身就是国家治理现代化的一部分。美国政治学者福山把现代政治诸要素归纳为三点，即“强大的国家、法治和负责制政府”(5)[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，桂林：广西师范大学出版社，2014年版，第424—435页。。所以，国家治理体系现代化的当务之急是完善法制，建立责任体系，提高依法治国水平。然而，到目前为止我国仍未在税收和预算方面建立严密的法律体系。因此，税收主体法的制定应尽早提上日程，各单行税法也应尽早确立。目前我国各级政府问责机制尚不完善，存在权力滥用、官员行为异化的现象。这些也依赖法律的不断完善加以解决。依法治税作为依法治国方略实施过程中的必要部分，税收相关法律法规的完善是国家治理体系现代化的必由之路，是国家治理能力现代化水平提高的体现。

作为财政制度的组成部分，消费税改革会对国家治理体系和国家治理能力以及二者的有机互动产生重要影响。因此，下文将在财政与国家治理的关联框架内，详细阐释消费税改革与国家治理的互动关系及其对国家治理的影响。

二、消费税改革与有效社会治理

(一)税收纽带下的国家与社会互动

当国家发展由低级进入到高级阶段以后，国家治理的核心任务必然是由维护统治阶级利益为根本目的转向维护公共权力的公共性，因此，“公共性是国家公共权力的基本特征，也是国家公共权力的善性之源”(6)向玉乔：《国家治理的伦理意蕴》，《中国社会科学》2016年第5期。。由于在本质上是公共的，公共权力因而只能用于处理社会公共事务，维护社会公共利益。在国家治理现代化背景下，公共权力的适用范围只能是个人所无法有效发挥作用的社会公共领域，国家治理的首要价值目标在于维护社会公共利益，满足社会公共需要。可见，公共权力运行的成本来源于社会公众的税收缴纳，从而形成现代社会的“税收国家”(7)[美]熊彼特：《税收国家的危机》，[美]哈罗德·M.格罗夫斯：《税收哲人：英美税收思想史二百年》，刘守刚等译，上海：上海财经大学出版社，2018年版，第180—221页。。因此，税收国家是纳税人和国家之间双向互动的基本模式。如图1所示，在国家与社会双向互动的社会治理模式下，国家以税收的形式取得足够的财政收入，用以满足公共需要，从而确保在社会各领域“脱嵌”的同时，以税收和公共支出的形式使脱嵌领域“有机”(8)“有机”对应的是“机械”，源于涂尔干的社会分工思想。涂尔干认为，在劳动分工较低的传统文化中，大多数的社会成员从事相似的职业，共同的经验和共享的信念使他们相互结合，是相似性的紧密联系，社会是个几无分化的同质体，社会与个人的关系也是直接的，其成员之间的团结可称之为机械团结。有机团结指由于社会的分化，每个人都按照社会的分工执行某种特定的或专门化的职能，这种分工或分化使每个人都在一定程度上必须依赖其他人，每个人的个性不仅可以存在而且也成为与其他人相互依赖的基础与条件，由此形成社会有机统一体。参见埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，北京：生活·读书·新知三联书店，2017年版，第33—92页。地“嵌含”于社会之中(9)波兰尼认为，市场经济是广义经济体的一部分，而经济体又是更广义社会体的一部分，因此，当经济、政治、宗教等从社会“脱嵌”以后，如何使这些分立的领域能够有机地嵌含于社会之中，从而达至终极目标——公平正义，是现代国家面临的重要挑战。参见[英]卡尔·波兰尼：《巨变：当代政治与经济的起源》，黄树民译，北京：社会科学文献出版社，2017年版，第110页。。在此过程中，国家的权威合法性与社会认同共同构成了国家建构的财政逻辑。

图1 国家与社会间的有机互动

我国现行的消费税满足国家筹集财政收入的作用凸显，而抑制不良消费、纠正外部经济、调节收入分配的功效不彰。国家治理现代化下财政的新定位要求进行新一轮财税体制改革，建设兼具促进市场繁荣发展、收入公平分配和建设和谐社会三种功能的现代税收制度(10)楼继伟：《深化财税体制改革，建立现代财政制度》，《求是》2014年第20期。。因此，消费税征收环节后移有利于实现如上社会治理目标，实现国家与社会之间的良性互动。

(二)消费税纳税环节后移有利于提升社会治理效果

1.有利于税收产生地和纳税实现地的统一，实现地区间公平收入分配

生产环节征收消费税，纳税的实现地在产品的生产地，而税收的产生地是在消费地，导致地区间税收收入不均衡。此外，在跨境电子商务蓬勃发展的现实下，对消费者购自国外的消费品，生产地纳税原则使得最终在国内实际消费的国外商品规避了纳税环节，生产地与消费地的分离造成了税款流失(11)根据中央财经大学财政税务学院课题组发布的《电商税收流失报告》，由于税收征管能力弱和纳税人主动纳税意识不强等原因，电商交易的总体税收流失额正逐年攀升。参见《电商税收流失的堵与疏》，http：//finance.sina.com.cn/roll/2016-12-30/doc-ifxzczsu6246702.shtml。。消费环节征收消费税，减少了按生产环节征税造成的税收流失，税收收入汇集到了消费者所在地，消费税的实际负担人和纳税人相一致，税收产生地和实现地相统一，有利于地区间税收收入的公平分配。

2.有利于构建现代税制

国家治理现代化要求税制改革的方向是构建以直接税为主体的现代税制(12)贾康：《新一轮税制改革的重点与实现路径》，《中国财经报》2014年10月14日。，不断提高直接税比重。中国目前尚处于间接税为主体的税制结构，因此，提高直接税比重有两种思路：一是保持现有间接税总量格局不变，通过新开征直接税税种来增加直接税收入比重；二是保持现有间接税总量格局不变，通过减速、减量并完善直接税征管，降低现有间接税收入并增加直接税的比重。二者比较，前者属于典型的税负增加型税改，必然会遭到来自社会各方的阻力，而后者因总量负担不变，相对易行。由于在消费环节征收消费税，税负无法转嫁，纳税人与负税人一致，从而使消费税具有了直接税的特征，有利于以直接税为主体的现代税制建设。

3.有利于提高国家认证能力，提升国家和社会的互动效果

“认证”指在数据与人或物之间建立一一对应的关系，就是信息统计(13)王绍光：《国家治理与基础性国家能力》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2014年第3期；尤陈俊：《当代中国国家治理能力提升与基础性国家能力建设》，《法制与社会发展》2015年第5期。。当前消费税之所以实行生产环节征税，这跟国家信息统计的认证能力不足有关。信息技术将人类推进到知识经济时代，从而突破了国家和各种社会组织之间的界限，突破了官僚制组织的层级壁垒。建立在知识经济基础之上的信息社会，必然要求构建一个与之相匹配的信息交流涌动机制，因为任何决策都依赖于信息，通过信息披露、信息凸显、信息可视化、信息预警等，可以达到干预决策行为的目的。消费环节征收消费税，由于纳税人众多，消费信息获取是关键，从而要求国家税收征管机构必须增强民众消费信息的获取能力。以统计数据质量为中心，以强化认证能力在税收征管中的作用为导向，普及信息化征管、大数据建设等高科技征管手段的应用，这是创新国家治理方式的有效途径，有利于提升国家和社会的互动效果。

4.有利于从整体上提升社会治理效果

现行消费税名义上由生产者纳税，但实际上生产者在价格链条中将税负通过转移定价(14)生产企业以较低价将产品出售给分公司，再由分公司以正常的市场价格出售商品，由于大部分商品的消费税只在生产环节转入销售环节的第一个环节征收，在从价计税的征税方式下，较低的销售价格意味着较低的消费税税收缴纳，生产厂商以此减少出厂环节消费税的征收。、返利协议(15)生产商直接以低价将商品出售给销售企业而无需再建子公司，货物发出之前与销售企业达成返利协议，商品销出后通过返利给予生产企业差价补回，以达成返利部分免交消费税。、分别销售(16)由于成套商品的税率高于拆分后部分商品的税率，生产企业以低税率将拆分后的部分商品销售给销售企业，由销售企业完成商品的组装以及最终的消费，便减少了生产厂商出场环节所需缴纳的消费税。等各种手段转嫁到消费者身上。一方面，在征税对象普遍性的征收原则下实际上凸显了税收累退性的弊端，不能有效发挥公平收入分配职能(17)聂海峰、刘怡：《城镇居民间接税负担的演变》，《经济学》(季刊)2010年第4期；聂海峰、刘怡：《城镇居民的间接税负担：基于投入产出表的估算》，《经济研究》2010年第7期。；另一方面，由于消费税税负的隐蔽性，消费者感受不到切身影响，从而不能很好地发挥抑制不良消费的作用。此外，生产环节征税不利于规范生产企业行为，营造公平有序的社会环境。征税环节后移能够使消费税向直接税的性质转变，弥补了间接税不能实现税负公平和量能负担原则的弊端，在调节收入分配差距、发挥自动稳定器功能方面作用较为突出，有利于社会公平正义目标的实现，有效避免生产企业逃避税收，减少企业避税行为。此外，消费环节征税有利于引导消费者理性消费，调节生产结构，以实现绿色发展、可持续发展，矫正社会不良行为，实现社会治理方式转变，提升社会治理效果。

三、消费税改革与贯彻依法治国基本方略

(一)税收法定与依法治国

依法治国是国家治理的基本方略。十九届四中全会强调坚持和完善中国特色社会主义法制体系，提高党依法治国、依法执政能力。因此，要进行高效的国家治理，需以良好的法律基础作为保障，具体到税收领域，则体现在税收法律体系现代化建设上。税收法定已经成为现代社会税法的基本原则，是税收法治与依法治国的内在要求和体现。良法基础上才能有良治和良序(18)张千帆：《良法 良治 良序》，《炎黄春秋》2015年第8期。。为了使公民的财产权免遭非法侵害，就必须要求对税之课征有法律依据，依法治税。由此，推进消费税立法有利于完善税收法制，规范政府征税行为，提高税收法治水平，保障纳税人的切身利益。

图2 消费税立法与依法治国

截至目前，我国18个税种中仅有个人所得税、企业所得税和环境保护税三部税法，税法制定过程也存在过度仰仗法规、部门规章及司法解释决定具体实施方法的弊端。在地方层面，税收法律约束性不强，法律效果受限，加之不同地区税法标准不同，使各地税收实施效果存在较大差异(19)刘尚希、樊轶侠：《论高质量发展与税收制度的适应性改革》，《税务研究》2019年第5期。为了完善税收法律制度，贯彻依法治国基本方略，财政部、国家税务总局于2019年12月3日发布了《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》，以法制为消费税改革保驾护航。因此，消费税立法的推出是依法治税乃至依法治国的实质性举措，制定税收单行立法是税收法治化的体现，为落实税收法定原则奠定基础。

(二)消费税立法有利于贯彻依法治国基本方略

1.消费税法的制定有利于提高税收法治化程度

当前，我国税收立法仍存在“法律倒置”现象和“授权立法多于职权立法”问题，税收总则尚未制定，税收领域问题的解决缺乏法律依据。税收的重大决策权诸如征多少税、向谁征税、在哪个环节征税、如何用税等都由少数官员说了算，正处于“税收国家的不完备形态”(20)姚轩鸽：《“税收国家”内涵与类型新探——兼论建设完备型“税收国家”的中国困境与策略》，《财税法论丛》2014年第1期。，亟待彻底优化和完善。税收法洽化建设的发展，是财税法体系逐步建立和完善的必由之路，有利于切实保障纳税人的相关权益，完善税法体系，使税收运作有法可依。消费税作为我国重要的税种，其独立税种法律的制定本身就是税收法律的一部分，有利于税收立法进程的推进，进而提高我国税收法治化程度。

2.消费税法的制定有利于提高依法治国水平

治国凭圭臬，安邦靠准绳。国家不断发展进步的过程也是法律制度体系不断完善的过程。中国特色社会主义法治体系是全面依法治国的总目标总抓手，也是坚持和发展中国特色社会主义制度的重要支撑，是推进国家治理现代化的重要依据。国家制度与法律制度的关系是“体”与“形”、内容与形式、实体与载体的关系(21)张文显：《国家制度建设和国家治理现代化的五个核心命题》，《法制与社会发展》2020年第1期。，因而消费税法的制定一方面是中国特色社会主义法治体系建设的一部分，彰显了国家对税收法治建设的意志和决心；另一方面进一步促进了我国法律体系的完善，有利于执法人员有法可依，促进依法治国目标的实现。

3.消费税法的制定有利于增强国家治理能力

习近平总书记指出，“全面依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”(22)习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2014年版，第62页。。依法治国的有序推进有利于国家治理体系不断完善，而优化与国家治理体系相适应的税收制度是财税体制改革的两“翼”之一(23)刘尚希、武靖州：《从国家治理视角进一步推进财税体制改革》，《国家治理》2019年第40期。。财政作为国家治理的基础和重要支柱，其作用需要政府通过征税获得财政收入为前提，以各种手段直接或间接干预经济活动以维持社会秩序。此次消费税法的制定，通过使消费税征收有法可依，以法律手段保障税收收入的获得，为国家治理提供充足财源。通过税收立法实现财税体制改革以推进国家治理体系不断完善，以制度保障增强国家治理能力。

(三)消费税立法有利于中央和地方关系制度化与规范化

消费税立法直接关系到中央与地方关系制度化与规范化。税收体制作为处理中央和地方关系的载体，其制度化、规范化水平直接涉及中央和地方两个积极性问题。从1994年实行分税制到2003年所得税分享方案的确立，到2008年成品油价格和税费改革，再到2016年全面推进营业税改征增值税，历次税收体制改革的突出特征都表现为中央政府主导的自上而下的行政性关系调整(见表1)，中央和地方关系缺乏制度化保障机制，中央政府的决心和意志代替法律成为央地关系的准绳，制度化的权力配置与调整模式的缺位是目前中央和地方关系不尽协调的主要原因。

表1 行政性税收体制变革

税收体制以及央地分配关系的制度化是央地关系从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程，是央地关系发展和成熟的过程，同时也是国家治理体系规范化、有序化的变迁过程与现实表征。推动消费税立法是上升到法律层面调节央地收入分配关系，是央地关系制度化和规范化的重要举措，是十九届四中全会“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”的要求与体现。

四、消费税改革与理顺政府间财政关系

(一)政府间财政关系与国家治理

国家治理依赖于国家能力。政府间财政关系作为国家治理制度体系的重要组成部分，它对国家能力有着至关重要的影响，进而决定着国家发展战略目标能否得以顺利实现(见图3)，是国家治理现代化的主要实现机制。政府对公共服务的提供影响着国家的市场增进能力，政府的宏观调控又影响了国家的组织动员能力，两大能力作为国家能力的直接组成部分印证了国家治理现代化背景下改善政府间财政关系的必要性(24)吕冰洋：《“国家治理财政论”：从公共物品到公共秩序》，《财贸经济》2018年第6期。。其中，公共服务供给能力直接影响了国家能力的实现。因此，建立财权与事权相适应的制度，加快推行新一轮财税体制改革为地方政府提供财政收入保障，提升其公共服务能力，是当前理顺政府间财政关系的重点。

图3 政府间财政关系与国家能力

从实践角度来看，分税制改革后，我国政府间财政关系垂直不平衡的态势出现并不断强化，由此引申出的公共服务供给失衡、土地财政、地方债失控等一系列问题急需解决，政府间财政关系的再调整已经进入日程，因此，必须有效发挥地方政府在公共服务供给上的积极性，提升国家治理能力，服从服务于国家治理的现实需要。

(二)消费税划归地方有利于规范政府间财政关系，提升国家治理能力

1.有利于地方税系建设

分税制改革以来，地方政府税收自主权被不断上移，全面“营改增”后地方政府彻底失去了主体税种，直接后果是地方税收所得均需从各种共享税中被动取得，依靠税收分成获得的收入占地方总收入的80%左右，地方独享税仅占地方财政总收入的20%，一定程度上又回归到了“分成制”的旧体制(25)吕冰洋：《政府间税收分权的配置选择和财政影响》，《经济研究》2009年第6期。。按照财权与事权相适应的原则，迫切需要通过确立地方主体税种、优化税种结构以完善地方税系。消费税的部分税目具有明确的地域性，受益对象大多为本辖区居民，将消费税划入地方税系，符合受益原则。虽然消费税在税收收入上暂时不能弥补营业税的缺失，但在税收的调节作用上却类似于营业税，具有较为明显的经济调节作用。且消费税税收收入相对稳定，税源较为集中，在分税制之后税收收入增长了20多倍，表现出了强大的增长潜力。将消费税划归地方，为地方政府确立了自主税种，扩大了地方政府的征税自主权，优化了地方税税种的设置，有利于地方税系的完善。

2.缓解地方政府财政支出压力，提高公共服务供给能力

从横向比较来看，美国联邦政府本级财政支出占比在50%左右，法国中央政府本级支出高达80%，世界多数国家中央政府本级支出均在40%以上(26)马海涛、任强：《我国中央对地方财政转移支付的问题与对策》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2015年第6期。。反观我国，分税制以来中央政府财政支出比重持续走低，近几年仅占15%，除外交、国防等专属支出外，其他财政支出主要由地方政府承担。由于税权的不断上移、支出责任的不断下放，我国中央与地方政府间存在显著的“财政体制纵向不平衡”(27)李永友、张帆：《垂直财政不平衡的形成机制与激励效应》，《管理世界》2019年第7期。。在防范化解地方债风险的背景下，消费税划归地方可以一定程度地替代地方债成为地方政府的可支配财源。地方政府拥有对消费税的全部征税权后，可以根据地方发展特色和需要对消费税进行自主调节，不断提高筹集财政收入的能力，将更有利于缓解税收不足的窘境，可以填补地方财政收支缺口，增强地方政府的公共服务供给能力。

3.有利于建立协调均衡的政府间财政关系，提高国家治理绩效

财权的不断丧失和事责的不断扩大，使得地方政府职能履行愈加被动，中央政府对地方政府转移支付不合理并未解决地方政府财政压力问题。大量转移支付容易增加地方政府对转移支付资金的依赖程度，财政支出规模往往呈现出非理性扩张态势，产生“粘蝇纸效应”(28)付文林、沈坤荣：《均等化转移支付与地方财政支出结构》，《经济研究》2012年第5期；毛捷、吕冰洋、马光荣：《转移支付与政府扩张：基于“价格效应”的研究》，《管理世界》2015年第7期。。此外，地方政府预算内财源不足与财政压力是造成土地财政、地方债扩张等的现实诱因之一(29)根据2018年统计数据，地方一般公共预算本级收入97905亿元，地方政府卖地收入为65096亿元，土地出让收入约为同期地方一般公共预算的66.48%，2017年该比例为56.9%，显示出地方政府对土地财政的强依赖性。数据来源：财政部网站。。由此可见，诸多现实问题的存在影响了政府间财政关系的良性运行，公共服务供给能力差异与地区差距问题依然严峻。消费税划归地方有利于缓解地方政府的财政支出压力，让地方政府有足够的财源履行政府间财政关系约定的职能职责，从而建立事权和支出责任相适应的制度，提高各级政府公共服务供给能力和水平。在中央和地方政府间财政关系良性运行的基础上优化国家治理体系，持续释放国家治理效能。

五、消费税改革与地方政府政策遵从

(一)地方政府政策遵从与国家治理

党的十九届四中全会强调，“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并进一步强调“制度的生命力在于执行”。其中，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”(30)⑥ 习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《求是》2014年第1期。，换言之，治理体系即规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序；“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力”⑥。由此可见，国家治理体系和治理能力是一个有机的整体，其中的关键环节就在于执行，只有通过执行的过程，才能彰显制度的生命力，才能确保国家治理能力在现代化的过程中不断提升。

在国家治理的空间视域下，制度体系需要通过横向和纵向的遵从过程才能转化为执行力与治理能力(见图4)：横向体现为国家与民众的关系，此时，国家治理能力体现为社会大众对国家制度体系的遵从；纵向体现为中央与地方的关系，在行政吸纳社会、行政借道社会组织(31)黄晓春、周黎安：《政府治理机制转型与社会组织发展》，《中国社会科学》2017年第11期。以及地方政府掌控经济发展主动权(32)曹正汉、史晋川：《中国地方政府应对市场化改革的策略：抓住经济发展的主动权——理论假说与案例研究》，《社会学研究》2009年第4期。的现实情境下，国家治理能力提升与治理目标的实现有赖于地方政府带头遵从国家治理制度体系，遵从中央政府的政策要求，维护中央政府权威。

图4 横纵维度下的制度遵从

在我国，政策、制度(33)关于制度与政策的关系，燕继荣认为，把制度与政策放在二维空间来考察，由于制度本身具有多面性，因此，制度与政策可能具有不同的关系模式：(1)如果把制度视为政策形成的程序和机制，那么政策就是制度运行的结果；(2)如果把制度视为政策执行的规则，那么制度就是政策实施的工具和手段。参见燕继荣：《制度、政策与效能：国家治理探源——兼论中国制度优势及效能转化》，《政治学研究》2020年第2期。的制定主体在中央，中央政府以国家整体利益为政策制定导向，力争国家整体利益最大化。政策的执行主体在地方，地方政府上承中央，下连民众。中央政府与地方政府利益一致，相互辅助和促进，国家治理绩效才能最大化。然而，地方政府为增进自我利益，常常自发产生内生性的“偏离”行为，“上有政策、下有对策”，以变通方式执行中央政府的政策。地方政府行为偏离彰显了政府行为短视化、机会主义的特点，造成公共服务供给结构失衡、公共资源利用无度、公共秩序混沌无序、公共组织效率缺失、公共政策执行失范(34)陈潭：《集体行动的困境：理论阐释与实证分析——非合作博弈下的公共管理危机及其克服》，《中国软科学》2003年第9期。等多方面问题，进而导致公共政策公共性偏离(35)王春城：《公共政策公共性偏离的发生机理》，《国家行政学院学报》2014年第4期。。一方面，地方政府行为不遵从损害了中央政府权威，不利于国家宏观政策的制定和执行，中央政府统御全局、统领各方的能力受到质疑；另一方面，中央政府政策有效性削减，国家治理能力受到制约。因此，必须高度重视地方政府行为偏离问题。

(二)消费税改革有利于调整地方政府利益导向，助力国家治理现代化

1.有利于调适地方政府的利益激励，使地方与中央保持同心共向发展

中央与地方的关系，归根结底是一种利益关系，作为利益的体现，中央政府代表的是国家的整体利益和社会的普遍利益，地方政府代表的是局部利益和地方的特殊利益(36)辛向阳：《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》，北京：中国社会出版社，2008年版，第18页。，因此，新时代推进国家治理现代化需要穿透治理体系的结构之网，触及地方政府的利益诉求，谋求更加现实的动力机制。消费税下划有利于维护地方利益，使地方政府在制度遵从上更有积极性。消费税的征税对象包含贵重首饰、高档手表、小汽车等高价消费品，随着人们生活水平的提高，这些奢侈品的购买量必将不断提升，消费税收入将会满足地方政府更多的财政需求，支出压力得以缓解。在此基础上，地方政府能够减少对土地财政和隐性举债的依赖，顺应了国家稳定房价、抑制房地产投机、防范重大风险的政策调整方向，使地方与中央保持同心共向发展，共同致力于国家治理现代化。

2.有利于提高地方政府政策执行力，提升国家治理能力

消费税划归地方，对地方政府行为有正向的激励作用。主体税种的确立保障了地方政府的自主利益，理清了政策执行上由于中央政府与地方政府利益矛盾形成的内部障碍。固定财源的保障，破除了地方政府为维护自身经济利益而在政策实施上选择与引导方向相违背的行为桎梏，提高了执行中央政府政策、遵从中央政府制度的积极性。此外，消费税立法使中央和地方间的利益分配关系更加规范化、制度化，这本身就是国家治理体系现代化的表现。地方政府依法征税本身，就是对国家治理体系的遵从，不仅有利于规范我国经济秩序和社会秩序，而且有利于中央政府顶层设计在地方层面的具体实施，从而提高国家治理能力，与国家治理现代化目标相契合。

3.有利于转变地方政府行为导向，提高国家治理绩效

此次消费税改革将征税环节下移为消费环节，一方面，地方政府的投资冲动受到抑制，有利于引导地方政府以辖区内居民的实际消费需要为导向进行产业结构调整和升级，激励地方政府将发展重心由“物”转移到“人”上，转变以往由投资拉动经济增长的发展模式，实现经济向高质量发展的转变。另一方面，地方政府要想获得更多的财政收入，必然要采取措施引导和鼓励当地居民进行消费，更加注重人民获得感的提升。地方政府必将不断加强城乡基础设施建设，提高治安管理能力，创造更多就业岗位，完善社会保障和科教文卫等相关公共服务供给，以吸引更多外来人口进入辖区内部生活和消费，有利于增加当地消费税收入。在获取充分的财政收入后，地方政府便有财力进行经济建设，进而进一步改善消费环境，提升整个辖区的消费水平。这一运作机制就成为良好的经济循环，同时也契合了我国经济高质量发展的目标，有利于提高国家治理绩效。

六、结语

在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的当下，消费税改革对我国国家治理体系和治理能力现代化具有深远的影响，表明我国国家治理体系日趋成熟与完善，从而助力于国家治理能力的不断提升。与此同时，我们也应注意到此次消费税改革的不足及其潜在的消极影响，从而有可能抑制其积极作用的有效发挥：一是改革后的消费税基本延承了传统生产环节征税的做法(37)根据《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》的相关规定，十五类应税商品中，甲类卷烟和乙类卷烟实行生产和批发环节征税；金银首饰、铂金首饰和钻石及钻石饰品实行消费环节征税，超豪华小汽车实行生产和销售环节征税，其余商品实行生产环节征税。参见《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810356/n810961/c5140457/content.html。，对地方政府由以“物”为本向以“人”为本的治理转变激励不足，并抑制了社会治理效果；二是消费税征税对象是不良消费、能源耗费、环境污染类商品，消费税划归地方有可能激励地方政府偏向税基扩大的异化行为，从而与消费税本身作为调节性税种的政策意图相违背；三是获取更多税收收入的动机有可能引发地方政府间横向恶性税收竞争，形成“以邻为壑”式的税收洼地效应。因此，应在消费税立法与征管实践过程中做好理性预期与应对，及时纠正可能出现的负面影响，更好地发挥“财政是国家治理的基础和重要支柱”的作用，以更好助力于国家治理体系和治理能力现代化。