乡村振兴战略中美丽乡村建设优化策略研究

鹿风芍，齐 鹏

(中共山东省委党校[山东行政学院]校刊编辑部，山东 济南 250014；山东社会科学院人口学研究所，山东 济南 250012)

“绿水青山就是金山银山”的科学论断引领着美丽中国的建设。2020年3月30日下午，习近平总书记在创造性提出“两山论”的浙江省安吉县余村考察时说，这里山清水秀，不需要太多装扮，发展“美丽乡村”得天独厚，特别是有新发展理念，走对了路子，相信余村未来会更好。美丽乡村建设事关农村百姓生活，是推进生态文明建设及美丽中国建设的重要举措，也是改善农村生态环境、提升乡村建设水平的需要。党的十九大关于乡村振兴战略的提出更是赋予了美丽乡村建设更丰富、更饱满的内涵。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》进一步指出：“改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务，事关全面建成小康社会，事关广大农民根本福祉，事关农村社会文明和谐。”美丽乡村建设既是美丽中国建设的基础和前提，也是乡村振兴战略的必然要求和内容。

一、美丽乡村建设的理论依据

乡村是自然系统与社会系统相互交织的复杂统一体，美丽乡村建设涉及的内容不仅局限于乡村生态环境和人居环境的改善的生态文明建设，还涉及产业发展、政治生态、社会治理、文化建设、公共服务等方面。总结学界相关研究，关于美丽乡村建设的理论依据主要集中于以下三个方面：

多中心治理理论。该理论最先是由美国学者迈克尔·博兰尼提出的，其倡导多中心秩序，该秩序有多个参与主体、多个权力中心，而且各参与主体地位平等、相互独立，在互助合作过程中，彼此相互制约、相互监督。主要内容可概括为：治理主体多元化、治理目标明确性、治理手段合作化以及治理过程互动性(1)[美]迈克尔·博兰尼：《自由的逻辑》，冯银江泽，长春：吉林人民出版社，2002年版，第24页。。由于美丽乡村建设是一个牵涉诸多责任主体的复杂系统，需要政府、企业、农民个人和社会广泛参与，只有实现各主体密切合作，才能充分发挥集体合力。

乡村复合生态系统理论。1981年生态学家马世俊指出，社会与经济、自然是复合性、整体性大系统，彼此关系紧密且不可分割。在乡村大系统中，经济的上层建筑是社会，经济是社会的基本，是联系社会与自然的中介，而自然是经济与社会的基础，是乡村复合大系统的根基(2)彭天杰：《复合生态系统的理论与实践》，《环境科学丛刊》1990年第3期。。同样，美丽乡村建设的过程也是社会与经济、自然等因素彼此互动的过程，其中农村社会文化—农村经济发展—农村自然环境构成了乡村符合生态系统。

农业生产和农村生活的多功能性理论。郑向群等认为，农业具有经济、生态、社会和文化等多方面的功能，而提升其多功能性，重点在于拓展农业生产模式和完善生产条件。此外，乡村生活实践也具有多方面功能，对整个乡村大系统中的社会、经济、文化及生态环境等均具有提升质量、强化效能的作用。提升乡村生活实践的多方面功能，主要在于转变生活方式和改善生存环境(3)郑向群、陈明：《我国美丽乡村建设的理论框架与模式设计》，《农业资源与环境学报》2015年第2期。。因此，推进美丽乡村建设，必须充分考量农业生产与农村生活的多功能性特征，认识到其复杂性、多样性及系统性。

二、国外美丽乡村建设经验及其启示

国外的美丽乡村建设运动约始于20世纪30年代，当时西方发达国家正处于由传统农业向现代农业转变的时期。总结国外有关乡村建设的做法可以看出，其发展模式与路径主要分为三种：以美国、德国为代表的现代农业型；以日本、韩国为代表的高价现代农业型；以荷兰为代表的效益农业型。现代农业型模式主要为一些自然资源相对丰富的国家所采取，而高价现代农业型、效益农业型主要为一些自然资源比较短缺的国家所采取。

美国基于工业化基础，选择的是“特色乡村”之路。重视农业与工业的协调与发展，以城市带动乡村建设。主要特点：一是依据各地传统与风俗习惯，因地制宜建设乡村，突出地区个性，这是美国乡村建设最突出特点；二是建立由联邦政府、地方政府、开发商等多元主体组成的资金筹集渠道，由政府主导投资，并偏重乡村基础设施建设的投入；三是建立完善的农业立法体系，通过立法把乡村建设的各种政策、目标和措施法律化，使各参与主体及环节都有法可依、依法办事。日本实行的是“造村运动”，提出“一村一品”战略。针对自然资源严重缺乏的国情，日本高度重视“农村、农民、农业”三者的协同发展。一是通过采取对农田的整治改良、农业基础设施的建设、骨干农业生产者的培训等措施，促进农业振兴发展；二是通过对农用道路修建、亲水空间与景观建设等农村生活环境设施的建设改造，促进农村建设发展；三是强调农村发展的个性化与特色化，振兴发展特色农产品的开发生产，注重品牌培育和产地建设，促进特色产业的发展。韩国在继日本之后掀起的“新村运动”与日本多有类似。荷兰则是通过“农地管理”实现了多目标体系的乡村建设。荷兰是自然资源贫瘠的国家，人多地少、地势低、水患多，可使用土地有限。所谓“农地管理”，就是把土地、水等资源以及相关农业项目进行全方位统筹规划与整治，以最大限度地提高农业土地利用率，从过去一味强调农业经济的单一模式，转向以多目标构成的乡村系统性建设，在农业发展、水资源利用、自然生态环境保护等诸方面提升质量、增加效益，在此基础上大力发展旅游、休闲等产业，进而提升乡村生产、生活的品味和质量，满足区域民众生活的多样需求。

总结美国、日本等发达国家在美丽乡村建设方面的经验，可以对我国推进乡村振兴有所启示。其一，立法先行，制度保障。国外美丽乡村建设，离不开健全完善的法律法规保障，以确保有法可依，使美丽乡村建设有序进行。如德国颁布的《帝国土地改革法》《土地整理法》《联邦国土规划法》等；日本为改善乡村环境，颁布了《持续农业法》《家畜排泄物法》《肥料管理法》，还制定了一系列管理规章制度，保障了美丽乡村建设的顺利进行。其二，统筹城乡发展，缩小城乡差距。工业化高度发达后，发达国家非常重视城乡一体化发展，对农村的政策倾斜力度较大。在农业方面，改革传统的农业模式，推进传统农业向现代农业转变，释放了生产力，增加了农民的经济收入。如日本在政策和财政上向农村的倾斜，使得城乡差距较小。日本“造村运动”最终目标是“造人”(4)郑兴明：《乡村振兴的东亚经验及其对中国的启示———以日本韩国为例》，《兰州学刊》2019年第11期。，通过普及农村教育、采取措施鼓励农村劳动力自由转移等措施，提升了农民的受教育水平，非农就业机会大大增加，收入大为提高；通过财政的转移支付，缩小地区间、城乡间发展差异，做到经济发展成果城乡共享。其三，立足于乡村资源，发展乡村特色。发达国家的美丽乡村建设非常重视本土资源的挖掘与开发，发展特色产业。例如，日本的“一村一品”战略，以振兴特色农产品、发展乡村经济为主要目的，依托乡村特色，注重品牌建设；荷兰则立足于丰富的农业资源与优美的乡村环境，发展了乡村旅游业与休闲服务业。其四，做好传统乡村文化保护与传承，确保可持续发展。国外美丽乡村建设非常注重乡村文化的传承与保护，出台相关法律、法规与制度，以保护传统乡村文化。如韩国在新村运动中通过组织专家和学者在农村开展各种培训、教育活动，加强“伦理教育”和科学技术普及工作，构建了韩国农民诚信、勤勉、节约、自助、合作的社会新风，较好地继承、维护和发展了乡村传统文化；日本也非常注重传统文化保护，首先是对村民进行保护、传承地区传统文化的意识培养，继而组织村民参与到传统文化传承保护的行动中去，将对农村生态环境、历史文化资源的保护提升到与经济发展同等重要的地位。

三、乡村振兴战略中美丽乡村建设面临的现实困境

在各级政府、农民个体、企业、社会组织等力量的共同努力下，我国美丽乡村建设取得了显著成效。乡村生态环境大为改观，基本公共服务设施逐步建立与完善，促进了农村经济的发展，农村农民精神文化水平也有较大提高。但与乡村振兴战略的要求相比，目前美丽乡村建设仍存在诸多问题。

(一)认知层面：对美丽乡村建设认识不足，规划科学性有待提高

首先，对美丽乡村建设的认知方面，无论是作为政策执行主体的政府工作人员，还是农民群体自身，都存在着认识不足的问题。目前，对于美丽乡村建设的认识仍停留在表面，或者将其与乡村自然生态、卫生等环境的改善等同，内涵与外延狭窄，与乡村振兴的战略高度不一致。乡村振兴中的美丽乡村建设，不仅包含农村精神文明建设、社会主义新农村建设等内容，还被赋予新的内涵、理念及外延，如乡村基本公共服务、养老服务、产业发展、基层组织建设等，都属于美丽乡村建设的重要内容。不同层级政府和不同职能部门对美丽乡村建设认识不够，在实施或参与美丽乡村建设时所表现出的积极性和行动力必然不同，难以形成系统合力。此外，对美丽乡村建设认识不足，易导致政策僵化、执行教条化。例如，由于传统的土地制度难以顺利流转与规模化经营，亟需改革土地制度、生产经营方式，但由于思想观念保守、缺乏创新动力等导致土地规模化经营始终不能取得突破性进展，而且对民间投资又顾忌良多，对市场资金的介入又过度地谨慎防范等，以致于资金、人才、技术等资源非常匮乏，美丽乡村建设迟迟不能取得突破性推进。

其次，目前美丽乡村建设合理规划方面需进一步提高。一是对美丽乡村建设规划功能的认识存在偏差，影响美丽乡村建设的效果和质量。片面强调规划的绝对性，规划对象选择不精准以及由规划所造成的高成本，使资源浪费严重(5)韩喜平、孙贺：《美丽乡村建设的定位、误区及推进思路》，《经济纵横》2016年第1期。。二是存在规划脱离实际、起点不高或不够全面的问题。美丽乡村建设规划制定相对落后、仓促，规划人员责任意识缺失，对规划地域的实际状况缺乏深入了解与论证，对问题缺乏统筹考虑，相关参与人员缺乏专业素质或仅是应付工作而已(6)蔡雪雄：《福建省美丽乡村建设态势与思考》，《福建论坛(人文社会科学版)》2014年第12期。，是导致这种状况的主要原因。此外，美丽乡村建设规划还存在“拿来主义”的弊端，许多乡村套用现有的美丽乡村建设模式，组织编制及设计过程中存在“复制”的现象，而没有做到因地制宜、分类施策，使有些规划成果难以落地、实施，村庄规划呈现出相似度比较高的现象，不能发挥出村庄自身优势，不能挖掘人文历史特色和发展产业方面的自身特点，从而使美丽乡村建设偏离预期方向，难有预期成效。

(二)参与主体：主体相对单一，缺乏多元主体互动参与机制

美丽乡村建设是一项自然因素与社会因素相互交织，由政府、企业、社会组织和农民个体共同参与的复杂体系，需要多元主体的密切合作与协调，美丽乡村建设的推进才能有突破性进展，才能取得有效成果。但是，当前参与美丽乡村建设的主体仍比较单一，缺乏多元主体参与的协作机制。

首先，农民个体内生动力不足，缺乏参与的主动性与积极性。农民是乡村振兴以及美丽乡村建设的主体，农民群众在美丽乡村建设过程中既要承担主体性责任，又是美丽乡村建设的主要受益对象。然而，在政策执行过程中，某些地方农民对政策实施的关注度与主动性不足，有些地方基层干部和群众“等、靠、要”思想严重，成为乡村建设的局外人，他们的主体性地位与作用难以充分发挥，使得政府在美丽乡村建设中唱独角戏。究其原因，一是农民知识水平和认知层次有待加强，缺乏对美丽乡村建设的正确理解；二是政府的宣传解读不够，单纯依赖行政性指令或干脆不经向农民宣传解释而直接干，造成农民对参与建设的排斥。在此情况下，美丽乡村建设必然缺乏群众力量支持、群众智慧贡献，导致内源性活力和动力不足，难以长久维持。

其次，作为美丽乡村建设的发起者、政策支持者、资金保障者的政府，面临着资金供给不足、支持乏力的问题。美丽乡村建设中由于某些政府部门存在组织权力独大、信息渠道单一等问题，导致资金规划不当，不仅资金缺口较大，还出现重复建设、资源浪费等现象，造成总量供给不足、共享率低，不能很好地满足广大农民群众的文化生活需求；在美丽乡村建设的政策执行过程中，特别是基层政府执行具体政策时，常常出现一些矛盾或困境，如政府资金到位缓慢、计划数额与实际数额不符、资金不足，这些都给基层政府及相关部门造成了不便，导致美丽乡村建设推进困难。

最后，乡村基层组织参与相对不足，执行力仍有待加强。由农民自发成立的群众性自治组织，以为农民生产、生活服务为基本目的，其成员来源于农民，且更了解农民的自身需求，是美丽乡村建设的基层力量。然而，部分农村群众性自治组织责任担当意识薄弱，对村庄发展不关心、不作为，积极性不高、执行力不强，导致美丽乡村建设工作进展缓慢；还有部分农村群众性组织建设不规范、自治性约束不强，没有发挥应有的作用。有些乡村经济合作组织的成立，如农民专业合作社等，多半是为了获取国家对“三农”的相关补贴资金，没有在乡村产业发展中真正发挥作用；而国家以各种优惠政策鼓励、引导建立的千万元乡村经济合作组织等基层组织，实践成效不高、未实现预期目标(7)于法稳、李萍：《美丽乡村建设中存在的问题及建议》，《江西社会科学》2014年第9期。。

(三)农村生态：经济生态基础薄弱，自然生态改良困境重重

农村生态条件作为美丽乡村建设的重要依托，是美丽乡村建设与发展的基础和条件。然而，目前农村生态条件并不乐观，主要体现在农村经济生态和农村自然生态两方面。

首先，农村经济生态基础薄弱。目前，受市场化、城镇化及工业化发展的长期影响与制约，农村经济发展缓慢，实力与后劲不足。由于长期的资源外流和土地制度变革，农村村集体经济衰退、农业边缘化、以土地流转为机制保障的农业规模化经营仍没有形成，以致农村经济形式仍然以传统种植业为主，现代农业发展缓慢。在此情况下，农村经济基础难以支撑美丽乡村建设。由于农村空心化、农民老龄化、城镇化水平低、城乡发展差距大、农村土地整理难与流转难、农业人才流失严重、老人农业生产率低等，以致很难为美丽乡村建设提供优质人才资源与产业发展支撑(8)王文龙：《中国美丽乡村建设反思及其政策调整建议——以日韩乡村建设为参照》，《农业经济问题》2016年第10期。。与我国中东部的农村地区相比，地处西部的农村经济条件更为恶劣。由于西部地区自然条件、生态经济发展基础薄弱，起点比较低，虽然近几年随着乡村振兴战略和扶贫攻坚工作的实施，西部生态经济建设的支撑条件得到较大改观，人才、资金、技术等突出问题得到很大改善，但有竞争力的生态经济产业链仍未形成。

其次，农村自然生态改良困境重重。一方面，农村的长远发展需要稳定的自然环境，而“我国是世界上灾害发生率较高的国家，频发的自然灾害将对美丽乡村建设水平的提升产生不利影响”(9)刘德林、周倩：《我国美丽乡村建设水平的时空演变及影响因素研究》，《华东经济管理》2020年第1期。；另一方面，受传统经济发展模式、资金条件的限制以及农民知识水平和认知层次的影响，农村地区的生态环境保护意识依然淡薄，经济发展与生态保护的矛盾仍然存在，自然生态状况不容乐观。农村点源污染与面源污染共存、生活污染与工业污染叠加、城市和工业污染加速向农村转移的现象在我国广大农村地区依然存在，农村生态环境保护基础薄弱。农村人居环境质量普遍较差，垃圾、污水处理问题亟待治理解决(10)刘彦随、周扬：《中国美丽乡村建设的挑战与对策》，《农业资源与环境学报》2015年第2期。。由此可见，农村自然生态的不良发展是美丽乡村建设的阻碍因素之一。

(四)乡村文化：传统文化开发存在盲目性，文化传承与保护未受到重视

美丽乡村建设的目标，不仅在于改善农村生态环境和提升农民生活质量，同样关注农民精神面貌的提升与改观，作为农民精神生活的重要载体——传统乡村文化的传承与保护至关重要。然而，随着市场经济和城镇化的纵深发展，城镇化进程中的盲目性和急功近利，使得人们重物质而轻精神、重利益而轻情感，价值观念、风俗习惯等逐渐发生了改变，传统乡村文化不断受到冲击与消解。

传统乡村文化是美丽乡村建设的灵魂，两者密不可分，缺乏乡村传统文化的支撑，美丽乡村建设必然丧失精神主旨。美丽乡村建设为传统乡村文化的保护与传承提供物质基础，传统乡村文化的保护与传承又为美丽乡村建设提供精神内涵与发展动力。然而，在美丽乡村建设进程中，传统乡村文化的挖掘、保护与传承工作却不容乐观。目前乡村本土文化挖掘不深、整理不够，缺乏品牌文化，产品雷同，开发程度不足，缺乏体验性(11)乔海燕：《美丽乡村建设背景下浙江省乡村旅游转型升级研究》，《中南林业科技大学学报(社会科学版)》2014年第1期。。首先，在美丽乡村建设的整体规划中对传统乡村文化的保护与传承缺乏整体性、系统性设计。在美丽乡村建设规划的制定过程中，对外在自然环境的整治与农村基础设施建设较为重视，而对地域文化的融合主观能动性不足，对本土独特的地域文化挖掘重视不够，使得农村文化资源中的许多特色和丰富的内涵尚未得到深入挖掘、整理、总结与发展，不仅未将充满地方特色的文化元素融入到规划中，甚至对原有地域文化造成伤害。其次，在美丽乡村建设过程中，传统乡村文化正遭遇“建设性”破坏。一味追求美丽乡村的“外在美观”，忽视了美丽乡村建设的“宜居”本质，忽视原本具有的文化特征，使大量作为具有乡村特色、乡村气息的标志性古老建筑与历史遗留下来的文物遭到破坏；而这种外在层面的追求不仅是对古老村容村貌的破坏，导致文化的断层，而且缘于其中利益因素的再分配而带来的淳朴乡风的改变，在更深层次上对源远流长的人文乡土情怀带来毁灭性打击。

(五)民生短板：农村公共服务尤其是养老服务有效供给不足

改革开放后，农村人口尤其青壮劳力大量进城导致农村严重空心化，留守问题突出。目前，青壮劳力离开乡村，多是携带妻儿进城或在城镇结婚成家，进城的核心家庭化趋势明显，留守妇女和留守儿童在减少，农村户籍新生儿绝大多数是在城镇出生和成长，老人却极少跟随子女进城。城镇化背景下大量农村青壮劳力进城，不仅导致农业生产后继乏人和农业劳动力严重短缺，还导致农村常住人口严重老龄化，农村传统养老模式难以为继；加之城乡社会保障制度二元化和农村社会养老严重滞后，导致农村养老困境空前。这也正是乡村振兴战略和美丽乡村建设实施的重大背景。农村常住人口是农村公共服务的需求主体，迫切需要根据农村人口结构变化和民生痛点创新公共服务。美丽乡村建设可以化解农村空心化现象，能够增进广大农村群众福祉，满足广大农村群众日益增长的美好生活需要。是故，加强和创新农村公共服务尤其是养老服务，是美丽乡村建设和乡村振兴战略的重要一面。近年来，农村公共服务有不少创新点，但短板问题依然突出。以农村幸福院建设为例，其兼具社会养老服务和传统农村养老模式特点，是近年来应对农村常住人口严重老龄化和养老困境的有益举措，但存在入住率低、服务对象有限、财力保障不足、运营模式单一、管理粗放等亟待解决的问题。农村失能老人是最急需照料的群体，但现有幸福院服务不仅不向其倾斜，反而普遍拒斥。这就造成了一方面养老服务供给总量不足，另一方面养老服务设施部分闲置的现象。可见，农村公共服务有效供给不足，已成为制约美丽乡村建设的重要制约因素。

四、乡村振兴战略下美丽乡村建设的优化策略

党的十九大报告中提出的实施乡村振兴战略，对美丽乡村建设从全局和战略高度提出了高标准、高要求。尽管乡村振兴战略持续发力，美丽乡村建设也取得较大成就，但仍存在较大提升空间。本文在总结国内发展经验及存在问题、借鉴国外有益做法的基础上，提出如下具体优化策略：

(一)加强美丽乡村顶层设计的系统性、科学性，理顺政府管理职能

1.坚持系统、科学规划，做好美丽乡村顶层设计。美丽乡村建设是一项系统性、复杂性的整体性工程，因此，在政策执行之前，要对美丽乡村建设的目标任务、指标体系、整体进程等子要素进行科学、细致及合理的规划，强调整体理念和系统思维。从宏观角度，必须把美丽乡村建设置于农村经济社会发展的整体框架，坚持系统性思维和顶层设计理念，使美丽乡村建设与农村产业发展、文化建设、服务供给、生态维护等有机统一、浑然一体；把美丽乡村建设与乡村振兴战略相融合，在乡村振兴中规划、设计、推进美丽乡村建设，形成长期性、战略性框架，有计划、有步骤、分阶段稳步推进，同时也要看到其艰巨性，不可急躁冒进、跃进；要针对整个乡村复合生态系统的要素和行为在时间尺度和空间尺度上进行综合规划，坚持系统论观点及统筹兼顾的工作方法，对美丽乡村建设进行科学谋划、合理设计，设计一个完整的系统架构，再细化内部指标体系、理顺内部结构(12)郑向群、陈明：《我国美丽乡村建设的理论框架与模式设计》，《农业资源与环境学报》2015年第2期。。从微观角度，应因地制宜地把群众需求与项目设计、建设紧密结合起来，同时兼顾农村地区的经济发展、人口状况、公共服务等，以需求为导向，以实效为目标，设计体现区域特色的不同发展模式，突出特色，不能刻板模式化、千篇一律化，避免规划与模式的“拿来主义”；要做到渐进式推进美丽乡村建设，按照由点到线到面的逻辑程序，在实践中切实打造“精品、品牌、力作”，并积极推进美丽乡村建设的试点工作，使之成为美丽乡村建设的新常态。

2.加强管理与责任落实，完善美丽乡村建设长效机制。管理与责任落实是做好美丽乡村建设的重要环节。推进美丽乡村建设涉及大量的人财物事项，没有有效的管理和制度机制作保障，不仅很难取得积极的建设成果，即便取得了丰硕成果也极易丧失，所以对美丽乡村建设必须加强事务管理与责任落实，坚持全国“一盘棋”，形成各级政府及其相关部门有效协调、项目资金等有效衔接的工作局面。首先，加快美丽乡村建设的规范、标准及机构建设。目前国家对美丽乡村建设虽然制定了具体文件，但相关规定还是比较宽泛、笼统，各地区应结合本地特点及特色，进一步细化规则，形成具有可操作性的标准机制，以利于美丽乡村建设的有效、顺利推进。其次，强化完善美丽乡村建设联动、协调机制。美丽乡村建设涉及众多部门、机构及组织等，需以有效形式或机制强化彼此之间的联动、协调，如成立专门的协调机构，形成“外部会商、内部协调”的工作机制，筑就系统合力，统筹推进美丽乡村建设各项政策举措的及时、有效落实，避免推诿扯皮现象的出现。再次，强化责任落实，建立长效管控机制。基于对美丽乡村建设的科学系统规划，进一步细化各主体、各部门等的职责，形成各司其职的工作局面，建管并重，建立党委牵头负责、各部门及相关主体参与、上下一体的长效工作模式，使美丽乡村建设进一步科学化与规范化。最后，健全监督与问责机制。依托基层党委政府、村级班子等，加强对美丽乡村建设的检查、督查及不定期抽查，发现问题及时整改，对好的典型及时宣传推广，对违纪违规违法行为严肃问责，形成监督与问责长效化、常态化。

(二)发挥好政府的引导力，拓宽资金来源渠道，完善多元主体参与机制

福利多元主义理论在福利供给机制上所强调的多元主体责任共担机制，也同样适用于具有福利性的美丽乡村建设。目前，美丽乡村建设的最主要责任主体是政府，政府财政投入是建设资金的主要来源渠道。然而，政府财政是有限财政，特别是随着经济发展、社会进步、民生需求的齐头并进，财政开支不断增加，以致政府财政面对美丽乡村建设对资金的大量需求，往往出现支持乏力、需求回应慢、资金到位时间长等弊端。因此，必须进一步拓宽资金来源渠道，构建多元主体参与机制。

首先，根据多中心治理理论，进一步增强政府政策引导的功能，明确政府职能。政府的职能主要体现在规划制定、政策导向、财政支持、部门协调、监督管理、公共服务等方面。在美丽乡村建设过程中，在政府引导下，积极扶持企业参与，鼓励农村自治组织管理，调动农民主体参与积极性，形成“多元共治”的局面。此举措能够动员、整合各方力量，实现优势互补。其次，创新体制机制，充分调动社会力量参与美丽乡村建设。美丽乡村建设要建立“政府指导、目标引导、乡村主体、科技帮扶、项目带动、多方参与”的工作机制，形成政府政策推动、农民主体参与、企业资本融入、社会组织积极介入的建设格局与发展机制(13)唐柯：《推进升级版的新农村建设》，唐柯主编：《美丽乡村》，北京：中国环境出版社，2013年版，第20—25页。。进一步拓宽资金来源渠道，构建多元化融资、筹资机制，通过发挥企业组织的经济带动作用，利用市场化手段，积极发展、壮大乡村集体经济，建立财政主导、金融支持、企业带动、村集体参与的多元化资金投入体系。要加快政府职能转变，打通NGO参与美丽乡村建设的渠道。通过改善NGO参与美丽乡村建设的经济环境、社会环境，提高NGO自身参与美丽乡村建设的能力，最大限度发挥NGO在美丽乡村建设中的作用。最后，大力培育农村基层组织，发挥基层群众的力量。深入贯彻落实农民群众是乡村振兴与美丽乡村建设主体的政策，立足实际，大力培育发展乡村各类经济组织、社会组织等，充分发挥乡村基层组织在产业发展、公共服务、养老服务、生态环境维护与治理等方面的积极作用。

(三)加强主体队伍建设，推进内生动力的可持续发展

1.培育农民内生动力，增强农民主体性地位。首先，多措并举，提高农民群体对美丽乡村建设的正确认知与参与能力。在发挥政府引导、企业带动、农村基层组织积极参与的基础上，加大美丽乡村建设政策宣传，培育、凝聚农民参与美丽乡村建设的内生动力、活力，增强其主体性地位，发挥其主体性作用，改变目前政府主管、农民顺从或被农民排斥的被动局面，正确处理好政府主导与农民自主管理之间的关系，而不是单凭政府的一厢情愿。建立农民民主参与机制，自始至终都要在规划、建设、管理以及经营等方面下功夫，确保美丽乡村建设与政府对村庄的规划发展、农民对村庄的美丽愿景融合统一，真正让美丽乡村建设变成实实在在的乡村发展工程、惠民工程，实现农民心中所想、所要、所求，而不是显现政绩的形象工程，实现乡村建设、政府政绩双赢。其次，要注重培养与提升农民的乡村建设自主意识，充分发挥农民的主体作用。农民的乡村建设自主意识高低与农民的素质水平正相关，因而需要大力培养与提升农民正确的价值取向与行为习惯。要强化乡村精神文明建设，把精神文明建设与乡村文化建设、传统文化保护、淳朴乡风培育、农民整体素质提升等紧密联系并协调推进，形成美丽乡村建设的系统性发展合力，把美丽、生态、文明、纯净之理念融于农村发展、农业振兴、农民生产生活及自身发展的各个方面，在潜移默化中引导农民生活方式、行为方式、交往方式及价值取向等渐进性转变与提高，使之与美丽乡村建设相融、相辅，从而推进美丽乡村建设由“政府主导”向“农民自主管理”转变。最后，应注重农民自身权益的维护，保障其基本知情权，为农民的积极参与创造条件。只有从政治上、经济上和思想上将农民组织起来，注意维护农民的合法利益、主体地位，彻底清除影响农民参与的各种障碍，农民参与美丽乡村建设的积极性、主动性才能提高(14)王文龙：《中国美丽乡村建设反思及其政策调整建议——以日韩乡村建设为参照》，《农业经济问题》2016年第10期。，美丽乡村建设活力、发展动力才能增强，农民对美丽乡村建设的主体积极性才能真正被激发出来。为此，必须以恰当、灵活的形式建立健全农民参与机制，切实落实农民在美丽乡村建设中的知情权、参与权、决策权和监督权，以参与凝聚力量、以参与激发热情、以参与实干担当，把农民真正变为推进美丽乡村建设的主力军、推动者。

2.加大人才培养与引进，补足美丽乡村建设人才短板。乡村缺人才，这是目前乡村振兴战略、美丽乡村建设的重要制约瓶颈，推进美丽乡村建设必须多措并举，从而破解这个难题、补足这个短板。首先，要做好本地人才的挖掘与培养。对本地各类人才要全面摸排、建档立卡、动态管理，并建立定期培训制度，让其与美丽乡村建设真正相融，在其中真正发挥聪明才智，同时实现自己的人生价值。其次，把美丽乡村建设与助贫、脱贫结合起来，对贫困家庭成员要加强技能培训，政府投入兜底，让他们在美丽乡村建设各岗位上真正发挥积极作用，从而助力乡村脱贫攻坚工作。最后，打造人才引进体系。依托乡村振兴战略、美丽乡村建设，利用财税、社保、金融等优惠政策招引城市人才到乡村就业创业，“明确创新乡村人才的培育、引进、管理、评价和保障机制，积极鼓励引导农业科技人员、返乡农民工、工商业主‘三类人才’入农村创新创业”(15)刘长江：《乡村振兴战略视域下美丽乡村建设对策研究》，《四川理工学院学报(社会科学版)》2019年第1期。，搭建平台、完善服务载体，为下乡人才创造良好条件，打造就业创业发展环境，将人才资源转变为发展动力，让他们的文化知识、科技项目等在美丽乡村建设上大放异彩。

(四)深入挖掘乡村文化底蕴与特色，注重文化传承与保护

“留得住青山绿水，记得住乡愁”是习近平总书记对新农村建设的殷殷嘱托，也是对乡村文化传承与保护的厚望。乡村文化的传承与保护是乡村振兴、美丽乡村建设的重要内容，对农村政治生态、经济生态、文化生态等有着重要影响。然而，在城镇化、工业化快速推进以及市场化纵深发展的影响下，去传统化的潮流、行为、观念及方式等正在向乡村蔓延，正在瓦解、消蚀乡村文化遗产植根的生态和土壤，对乡村传统文化保护与传承带来了极大冲击和挑战，所以推进美丽乡村建设必须做好乡村文化特色的保护与传承，实现美丽乡村建设与乡村文化挖掘、保护、传承以及弘扬等统筹推进、共同发展。

1.充分认识乡村传统文化保护的时代价值，确保美丽乡村建设可持续发展的内在动力。厘清美丽乡村建设与乡村传统文化保护的关系，使二者相辅相成、相互融合、相互促进。美丽乡村建设为乡村传统文化保护提供了强有力的物质保证与良好的生态空间、社会环境、文化氛围，“乡村产业与人居环境的升级将会带来乡村人口回流，形成更具蓬勃生命力的乡村社会形态。在此过程中，通过乡村家风文化建设，传承传统礼仪文化，将会为乡村创造一个更加和谐的社会文化环境，有利于乡村经济、文化的进一步发展”(16)张丽波、陈晓玲：《乡村振兴视阈下传承传统礼仪文化》，《广西社会科学》2020年第4期。。反过来，乡村传统文化保护也促进了乡村产业发展、乡风品质提升、村容村貌改善，为乡村振兴、美丽乡村建设提供了精神动力。价值重建是化解乡村文化危机的有效途径，需要对乡村传统文化进行再认同、再创新，建立城乡文化“互哺”机制，用先进文化来引领、推进乡村文化建设(17)赵霞：《传统乡村文化的秩序危机与价值重建》，《中国农村观察》2011年第3期。。

2.将乡村传统文化保护工作做细做强，激发乡村传统文化在美丽乡村建设中的灵魂作用。良好的生态环境能够促进与保护农村传统文化的传承与发展，而进步的农村社会文化又可以反过来有效保护农村的生态环境，所以乡村传统文化保护工作意义重大。针对于此，需要采取有效措施，将乡村传统文化保护工作做细做强：相关部门需要对乡村文化进行全面普查和整理，对目前乡村文化的种类、现状与特色等有清楚的了解与把握，形成集传承人、流行地、特色及精粹等乡村文化信息数据库，为制定乡村文化保护规划、政策措施等奠定基础；乡村文化的保护需要加强法制宣传与教育，以法制提升人们的保护意识，以法制约束人们的实践行为，同时加大文化保护执法力度，形成常态化，对破坏乡村文化遗址、遗产、相关设施等行为切实严厉打击、惩处，筑牢乡村文化保护的法制之网；建立健全乡村文化保护管理机制与工作考评机制，基于乡村新形势、新变化，从发展乡村文化产业、加强宣传教育、运用科技手段以及建立村落博物馆、展览馆、体验馆、乡愁之地、文化创意园等方面入手，创新乡村传统文化保护手段、保护方式、保护机制；深入挖掘、整理乡村传统优质文化资源，创新发展乡村文化特色产业，引进“有机更新”的思想，结合美丽乡村建设、乡村文化振兴，在保证乡村原有特色风貌、乡村文化精神内涵等不变的前提下，推动乡村传统文化与现代元素、现代精神、现代技术等融合创新，以此保护乡村传统文化，促进乡村传统文化在新时代的弘扬与发展。

3.挖掘与整理乡村文化内涵与特征，形成自身特色，避免美丽乡村建设的同质性或模式化。保护以古村落为主要内容的乡村历史文化遗产是乡村文化建设与发展中走传统与现代相融合、产业开发与文化保护相统筹、自然生态与社会发展相和谐的可行发展模式，是乡村文化建设的最佳选择(18)邢双军、吴李艳、王亚莎：《新农村人文生态环境的保护与发展研究》，杭州：浙江大学出版社，2012年版，第18页。。借鉴日本的“一村一品”战略，因地制宜、分类施策地充分、深入挖掘乡村传统文化资源，如古遗址、古建筑、古村落、古景观、古名人、古精神、古技艺等，以乡村特色文化产业发展为依托，创新发展特色旅游文化、特色文化产品制造、特色文化技艺展示与体验等，同时做好政策宣传、文化教育工作，提高农民保护乡村传统文化的意识与责任。此外，在推进美丽乡村建设与乡村传统文化融合发展的同时，要增强精品意识、品牌思维，制定精品标准、品牌规范，形成有效机制，打造美丽乡村建设、乡村传统文化融合发展的精品力作并树立品牌形象，使其真正成为展示乡村之美、增加农民收入、带动乡村振兴的新时代力量。就像习近平总书记嘱托的那样，在奔小康的道路上，把绿水青山和乡土文化相结合，用充满乡土味的“美丽经济”带领大家走上了共同富裕之路，真正把绿水青山化作金山银山。

(五)改善乡村自然生态环境，加强乡村生态系统建设

从“两山论”的丰富和发展，到习近平总书记的生态文明思想，给乡村振兴和美丽乡村建设指出了可持续发展之路。“美丽乡村不能只美丽一时，乡村振兴更不能只求短平快。乡村振兴，既要接好国家加大投入的‘大礼包’，更要重视可持续发展的制度建设”(19)佘惠敏：《美丽乡村不能只美丽一时》，《经济日报》2018年3月21日。。根据乡村复合生态系统理论，乡村自然生态环境的改善与提升是美丽乡村建设的基础性工程，是乡村振兴的直接体现，不仅直接影响广大农民生活质量的提升，事关美丽乡村建设的成败，更是美丽乡村建设可持续发展的关键。

1.将生态文明理念融入农民日常生活、农业生产等各个方面，改善农村自然生态环境。习近平总书记指出，推动经济高质量发展，决不能再走先污染后治理的老路(20)《坚定不移走生态优先绿色发展之路》，《人民日报》2020年5月14日。。要将生态文明理念融入农民日常生活、农业生产等各个方面，这就需要统筹做好以下工作：一是严格控制农业生产、养殖及工业污染，大力发展循环型、环境友好型现代生态农业，加强污染治理，实现农村生产、生活废弃物的资源化利用。二是突出基础设施建设，在便民利民、完善功能上下功夫、见实效。三是加大财政支持力度，建立专款专用的长效化增长机制，在公共财政预算方面把农村废弃垃圾整治、日常生活保洁等经费纳入其中。四是动员、组织农民群众，做到田园绿化、庭院美化，在村口、路旁、门旁、地边等重要地点做到规划有特点、落实有成效。五是利用政策推进乡村危房改造以及空心村、废旧宅基地复耕改造利用，并结合目前的“大社区、中心镇”建设，因地制宜、规划先行、分类施策、稳步推进，促进乡村人口重新组合，提高乡村人口的聚集密度。六是加大对乡村生活垃圾分类处理、分类整治力度，全面推行“户集、村收、统运”的垃圾集中处理办法，加大对乡村农户生活污水的排放治理，形成规范化与标准化排放模式，积极整治、改造乡村厕所，清除露天茅坑、粪便池、垃圾间，全面建设无公害、清洁化厕所。

2.加大监督力度，创新完善环境治理机制和相关考评机制。在乡村振兴战略下，美丽乡村建设是一个漫长的过程，要促进乡村经济、文化的进一步发展，应加大监督力度，完善治理机制和相关考评机制。一是建立绿色GDP考核机制。把经济发展置于生态环境保护与可持续发展基础之上，实现经济发展与生态环境保护的统一，使GDP指标既能反映经济发展成果，又能体现经济活动所付出的代价，使对发展的考核与评价更加综合化、科学化(21)和沁：《西部地区美丽乡村建设的实践模式与创新研究》，《经济问题探索》2013年第9期。。这不仅是科学考核政府绩效的机制，也是建设美丽乡村的必然要求。二是创新乡村环境治理机制。继续推进经济发展方式的转变，在城镇化建设、经济发展、城市扩容扩延、乡村中心镇建设等方面，坚决把生态环境保护、生活环境优化置于首要位置，决不能以牺牲环境、人民健康为代价，真正建成美丽宜居乡村。三是加大乡村环境监督、监测与管理，形成城乡环境监管一体化机制。推进城乡发展规划一体化，把生态环境与民生改善置于发展的关键地位、主要环节，加大对生态环境保护的监督与奖惩，彻底扭转长期以来乡村环境被漠视、忽视的现状，从源头上强化对生态环境污染的系统性整治。

(六)提升农村公共服务尤其是养老服务，创新农村幸福院建设

没有什么比生命更宝贵。十八大以来，党中央始终坚持以人民为中心，始终将广大人民群众生命安全和身体健康放在首位。城镇化背景下大量农村青壮劳动力进城，导致农村常住人口严重老龄化，农村养老成为民生痛点，农村老人生命安全和身体健康面临较大风险。无论是乡村振兴战略、美丽乡村建设，还是新型城镇化建设，都必须充分考量这些农村民生痛点和风险，必须加强农村公共服务尤其是养老服务。农村常住人口是农村公共服务的需求主体，必须根据农村人口结构变化和民生痛点创新公共服务尤其是养老服务。农村幸福院建设是近年来应对农村常住人口严重老龄化和养老困境的有益举措，但必须进一步补足短板和创新服务。一是进一步完善顶层设计，加强制度保障。目前农村幸福院主要依靠各级地方政府规章制度运行，尚有许多需进一步完善的地方。二是明确农村幸福院建设规模、建筑规划以及设备、设施配套标准，建立动态监管和评估体制。三是在乡镇党委政府驻地重点建设乡镇幸福院综合服务中心。基于当事人自愿，尽量将全乡镇失能老人、留守老人、孤寡老人等群体中的亟待照料者转移至该中心，让其集中居住并为其提供较高水平社会养老服务。四是为乡镇公务人员参与幸福院管理与服务设计合理的激励约束机制。五是做好长远规划，充分考虑农村空心化趋势，防止幸福院将来大量空心化。六是将失能老人作为重点照料对象，创新服务，提升服务质量。最后，针对财力保障难题，要多渠道筹措资金，加大政府购买服务以及福彩公益基金专款划拨支持力度；充分调动全社会参与的积极性，鼓励慈善捐赠，鼓励社会资本以独资、合资、并购、等合作模式进入农村幸福院养老服务市场。