国土空间规划背景下的县域乡村建设规划编制研究——以广东省四会市为例

文｜广东省城乡规划设计研究院 秦晴

一、背景意义

1.1 研究背景

2015年底，住房和城乡建设部出台了《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，提出要“着力推进县(市)域乡村建设规划编制”。十九大乡村振兴战略提出产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求。2019年5月9日，中共中央、国务院出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出构建“五级三类四体系”核心内容，标志着我国空间发展和空间治理进入了生态文明新时代。

1.2 “县域”行政管理单元

“县”是我国设置的一种地方行政建制，是基本的行政和经济单元。习近平总书记在会见全国优秀县委书记时指出，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。县域乡村建设规划的编制，使“综合统筹型”县域乡村建设规划 +“实用简单化”的村庄规划相融合，成为实现乡村振兴、城乡融合发展的重要抓手。

图1 “三区三线”示意图

1.3 “乡村地区”释义

人居聚落分为城市和乡村两大类，“乡村地区”是一个地域空间概念，是乡村聚落生产、生活、生态、文化的空间载体，具有分散性和低密度性。本文所指的乡村地区，是指城镇开发边界以外、与行政管理边界相适应的行政村和自然村为载体的地域空间。

1.4 重要意义

2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，要求以主体功能区规划为基础，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（简称“三区三线”）。乡村地区涉及农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田，是国土空间的重要组成部分，是实施“乡村振兴”战略的空间载体。

2019年6月，国土空间规划局颁布《市县国土空间总体规划编制指南》，提出乡村振兴发展要求：一是一二三产融合发展，统筹安排城乡生产、生活、生态空间；二是耕地保护与现代农业，明确农业生产空间保护、开发和治理的方向和任务；三是美丽乡村建设，优化乡村空间布局、提升人居环境质量。县域乡村建设规划在推动城乡产业有机融合、提出空间发展指引与管制规则、健全国土空间开发保护制度、引导乡村有序发展等方面具有重要意义。

二、现状问题

2.1 乡村地区面临的困境

当前，广大乡村地区面临的普遍困境：一是产业发展薄弱，自身造血功能不足；二是效益导向明显，环境保护压力较大；三是经济发展粗放，建设用地使用低效；四是管控制度缺位，农房建设管理较难；五是基础设施匮乏，日常管理维护不足；六是乡风文明不足，乡土文化面对挑战。因此，县域乡村建设规划的编制要重点关注乡村产业布局、底线要素梳理、建设用地集约、管控政策完善、基础设施补充、乡土文化保护等内容。

2.2 传统规划编制的不足

近年来，全国多地编制的县域乡村建设规划开展了多种形式的探索，丰富了乡村规划成果体系。但是与健全国土空间开发保护制度，体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性还有差距。突出的短板是乡村地区“多规合一”关注不够，规划编制技术手段相对单一，项目建设实施环节比较薄弱，空间管控体制机制不够完善。

三、核心内容

四会市是珠三角连接大西南地区的重要节点，乡村地区长期面临缺全域统筹、缺建设资金、缺长效管控的困境。2017年，四会提出创建省全域社会主义新农村建设示范县，四会市域乡村建设规划作为专项规划，肩负起促进乡村振兴发展、充实国土空间规划体系、统筹乡村地区自然资源、完善乡村地区空间管控的多重任务。

2019年6月20日—21日，自然资源部在福建省厦门市召开推进“多规合一”国土空间规划工作现场会，提出统筹协调、科学划定“三条控制线”，满足农民合理需要，实现所有规划一张底图等要求。因此，本规划围绕优化自然资源配置、加强乡村空间治理、关注生态空间修复和全域整治、激发乡村产业发展活力等重点内容，形成了“1+6”成果体系，实现乡村地区自然资源配置一盘棋、空间要素管控一张图。

3.1 工作组织

（1）横向多部门纵向多层级联动

乡村地区涉及多个部门的事权划分，市域乡村建设规划横向要实现相关部门协同联动；纵向要落实主体功能区划和国土空间规划、衔接专项规划、指导村庄规划，实现层级传导。本规划横向与住建局、创建办、多规合一指导中心等部门联动，纵向市、镇、村相关规划三级传导，实现信息互通资源共享，绘制乡村空间管控一张图，为县级国土空间规划的编制提供支撑。

（2）多主体、全过程、多形式的公众参与

创新公众参与内容，除了常规的村民主体、专家领衔、领导决策，广泛动员各部门、镇街、村委会、乡贤、企业家、媒体、技术人员等参与规划编制全过程，并且通过图册、展板、报纸、网络等宣传，加强规划成果的可实施性。

图2 多部门管控要素矢量化

图3 分区、分级、分类策略示意图

图4 大数据分析图

3.2 技术方法

（1）实现乡村地区“多规合一”

规划在“多规合一”一张图的基础上深化细化乡村地区建设用地和非建设用地的空间管控要素，通过“定量、定界、定位”相结合的“三定策略”，确定2020年乡村地区生态红线、基本农田、建设用地总量，划定各种管控要素矢量化边界线和高精度空间坐标，形成多部门共享的规划成果数据库，实现乡村地区“多规合一”。与此同时，将各类空间要素分解到行政村，为国土空间规划背景下要求编制“多规合一”的村庄规划奠定基础。

（2）分区管控、分级配套、分类提升

通过GIS 运用多因子分析方法，综合考虑村庄现状区位条件、建设规模、经济人口、公共服务设施水平、产业规模、交通条件、建设工程条件、自然生态条件、旅游资源等，确定每个因子的权重，构建村庄整体评价模型，得出村庄综合评价值，对村镇发展条件的潜力与优劣作出总体评价与判断。结合城镇、农业、生态三类主体功能区布局，将全域乡村分为城市和产业集聚区、城镇转型区、特色农业区、一般农业区、生态缓冲区、生态敏感区6 类，分区制定发展政策；将行政村分为中心村、一般村和城镇转型村，分类配套服务设施；将自然村分为干净整洁村、美丽宜居村和特色精品村，分类提升建设风貌。助力四会市国土空间格局优化、乡村振兴发展和土地利用控制精细化。

（3）大数据分析引导资源精准投放

通过乡村地区用电量的大数据分析，通过GIS 运用多因子分析方法构建全域村庄的整体评价模型，合理分配乡村建设用地指标，高效配套交通、公服、市政等服务设施，引导有限的建设资金精准投放，极大地增强了规划成果的科学合理性。

（4）管控要素入库信息资源共享

针对乡村地区规划数据薄弱的问题，全面梳理历史文化保护紫线、永久基本农田、林业生态红线、水源保护区等内容，实现多源数据集成，并将“一书、两表、三图”核心成果纳入四会市空间信息平台，推动城乡“规划-建设-管理”一体化，实现乡村地区“一张图”管理，助力国土空间基础信息平台和“一张图”实施监督信息系统建设，为国土空间规划实施、监督、评估、预警工作提供了重要的数据支撑。

3.3 规划实施

（1）配套服务设施共建共享共管

根据《市县国土空间总体规划编制指南》要求，规划按照村庄分级科学制定交通、公服、市政配套服务设施标准。为了集约用地、节省投资、加强管理，打破传统按行政区划配套服务设施的做法，强调基础设施与公共服务设施的全市统筹、多村共建、村民共享，避免重复建设、节约资源投入。

（2）乡村建设行动计划逐年落实

提出“示范试点”建议，突出罗源镇新农村示范片、X816 沿线景观改造、青云村、扶利村、程村等建设，将有限的资金资源、人力物力投入到试点地区，先行探索建设经验，打造多种类型的特色美丽乡村名片。

为了避免乡村地区三分钟热度的短期建设行为，我们协助市创建办制定了三年滚动逐年落实的乡村建设行动计划，统筹推进乡村规划建设，全程把控规划建设进度，保障全域乡村规划有效推进实施，实现轻重缓急、有序建设、久久为功。

（3）指导乡村建设项目施工效果

为了落实国土空间规划相关要求，提升人居环境质量、促进乡村风貌改善、加强项目建设效果，规划编制建设图集纵向深入指导项目施工。重点选取新农房建设、旧房改造、节点景观设计、巷道改造、空旷地改造、乡土植物等6 类要素，提供简单直观的样式参考，彰显乡土气息、保留乡村风貌。

3.4 管理机制

规划立足县级政府国土空间治理的职责和权限，加强管理机制的针对性和可操作性，搭建了机构、政策、技术、人才、资金、监督于一体的乡村地区管理体系。机构方面，成立了四会市镇村空间规划委员会；政策方面，颁布了四会市镇村空间规划委员会工作规程、四会市农村住房建设管理办法（试行）、四会市乡村建设规划许可管理规定、创建示范县工作方案；技术方面，编制了四会市域乡村建设规划成果图纸及数据标准，将核心成果纳入四会市空间信息平台；人才方面，制定了四会市乡村人才振兴工作方案；资金方面，协助创建办编制了创建办资金使用办法、年度投资计划等；监督方面，制定了省级社会主义新农村建设示范县考核管理办法……全方位服务乡村地区的长效管控。

四、结语

县市域乡村建设规划从宏观的用地统筹到微观的建设指导尺度跨越较大、各地的规划编制探索也不同，一定程度增加了规划的难度和复杂性。因此，在国土空间规划的要求下，四会市域乡村建设规划系统地关注地域特色、全域统筹、乡村地区、建设实施、空间管控等内容，希望能够支撑国土空间规划“五级三类四体系”的构建，在工作组织、技术方法、规划实施和管理机制方面做出有益的探索和尝试，以期为乡村振兴发展尽绵薄之力！

表1 2017-2019年四会市社会主义新农村建设项目一览表