新发展理念下高质量推动发展改革工作思路研究

◎文/以新发展理念引领发展改革工作研究课题组

一、贯彻新发展理念对做好发展改革工作的重大意义

（一）深刻认识新发展理念内涵

新发展理念是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的灵魂， 是新时代我国发展思路、发展方向、发展着力点和发展规律的集中体现。新发展理念是内涵丰富、体系严密、辩证统一的整体，创新是第一动力， 协调是内在要求，绿色是必须条件，开放是必由之路， 共享是本质要求。五大理念是一体的，相互贯通、 相互支撑、 相互促进，哪一个落实不到位，发展进程都会受到影响。 立足新时代、践行新理念，发展改革系统承担着更加重要的责任和使命。一是推动创新发展。坚持把发展基点放在创新上， 正确把握破除旧动能和引育新动能的关系， 切实肩负起经济发展 “项目办”“参谋部”职责。二是推动协调发展。 坚持“一盘棋”的战略思维，处理好局部和全局、当前和长远、重点和一般等关系，发挥发展改革系统的统筹协调推动作用，担起“协同办”的重大责任。 三是推动绿色发展。 坚持绿色优先倒逼高质量发展， 不能把生态环保和经济发展割裂开来， 做好以绿色发展推动调结构、转方式的引领工作。 四是推进开放发展。 坚持以开放促改革、促发展，主动对接和融入国家重大发展战略， 承担起服务国家大局的排头兵作用。五是推动共享发展。坚持以人民为中心提升服务水平，主动服务、快乐服务，让企业和群众有更多的获得感。

（二）把贯彻新发展理念作为重大政治要求

贯彻落实新发展理念是一项重大的政治原则、 政治纪律、政治要求，也是检验我们是否树牢 “四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”的一个重要尺度。一要坚持学深悟透。 要在全面系统学习的基础上， 突出重点、抓住关键，聚焦稳运行、提质量、优结构、促发展等关系天津发展的重点工作，提升思想认识，拓宽思路视野，自觉用新发展理念武装头脑。二要善于谋划创新。以解放思想、创新突破为切入点，把新发展理念贯穿发展改革各项工作，体现到“十四五”规划编制、 京津冀协同发展等重大规划、重大战略中。三要确保落实到位。 结合发展改革委职责，对号入座、分解任务、落实责任，一体坚持、一体贯彻、一体落实，以实干促发展， 确保各项任务目标最终都落到看得见摸得着的成效上。

二、对标新发展理念，发展改革工作亟待解决的问题

（一）发展动能转换问题

一是创新支撑转型升级能力不足。 企业创新投入和产出均低于全国平均水平，创新领军企业数量相对不足。 本地高校科研项目对可行性与经济性重视不够，本地企业缺少科研成果承接能力， 成果转化激励政策相对保守且落地难。 二是工业结构高级化进程滞缓。 工业内部结构仍带有明显的原料主导型特征， 工业战略性新兴产业增加值占规模以上工业增加值比重（2018 年21.8%）较北京、上海、重庆、深圳分别低4.7、5.2、1.1 和16 个百分点，高技术（制造业）增加值比重（2018 年13.3%）较北京、上海、重庆、深圳分别低10.5、1.2、4.7 和54 个 百 分点。 三是服务业竞争能力不强。 整体发展不充分， 新业态、新模式规模偏小，有影响力的品牌和有带动效应的龙头企业较少， 互联网信息服务等新兴服务业企业缺乏。四是金融服务实体经济质量有待提升。传统金融机构“众而不强”、竞争实力和综合服务能力偏弱， 直接融资对实体产业发展和转型的支持规模明显不足， 金融风险防控形势严峻。

（二）发展不平衡问题

一是落实京津冀协同发展有关要求还任重道远。 滨海新区在承接北京非首都功能疏解上的优势和作用发挥不够， 配套政策体系和综合环境不够完善， 与京冀两地的产业链有效衔接还不足，科技资源流动不够顺畅，吸引北京高端创新资源不足。二是城乡发展水平存在较大差异。 农村居民可支配收入仅为城镇居民可支配收入的53.78%（2019 年数据），城乡基本公共服务一体化水平不高， 农村基础设施和公共服务设施的历史欠账仍然较多、短板依旧突出。三是民营经济发展不充分。 民营经济比重低、 规模偏小、 活力不足，导致抗风险能力低、金融支持不足。

（三）发展可持续性问题

一是生态环境质量改善任务艰巨。 经济增长对能源依赖度高， 大气污染依然严峻，水源依赖性、单一性、脆弱性矛盾突出， 地表水劣Ⅴ类水体比例高于全国平均水平， 建设用地土壤污染风险管控压力大。 二是生态系统尚未得到有效保护与修复。以天然湿地为主的自然生态系统遭到严重破坏， 自然岸线已逼近保有率5%的底线（2018 年为5.06%）， 近岸海域水体污染仍较严重。

（四）发展布局问题

一是全方位对外开放水平还不高。较珠三角、长三角等地沿海省市而言， 天津开放水平总体偏低，与“一带一路” 沿线国家或地区在产能合作、贸易往来、人文交流等方面的联系不够密切。 二是经济腹地支撑及联动较弱。天津港双向网络组织效应不佳，外向航线网络偏弱，内部覆盖面广但组织能力不强，京津冀以外地区集装箱贡献率不足， 缺乏自港口直达西部腹地的铁路通道， 机场空域资源较少。

（五）发展公平正义问题

一是公共服务资源结构性短缺。 部分领域财政投入较少且增长较慢，“一老一小”供需矛盾突出，应急管理社会动员机制不够完善。 二是就业与收入分配结构性矛盾比较突出。 “人岗不匹配”矛盾、大学生“慢就业”现象明显。 居民人均可支配收入增速较上海、北京等城市低，城乡居民收入差距持续扩大。

三、发展改革工作落实新发展理念的路径思考

（一）以创新推进新旧动能转换

天津经济高质量发展的关键是新旧动能转换， 新旧动能转换的关键是创新。 当前， 创新驱动发展的供给不足，发展新动能“底盘”偏小，以创新推进新旧动能转换任重道远。使命是方向，问题是导向， 要立足创新驱动促进新旧动能转换， 让创新在助推新旧动能转换中发挥重大作用， 不断增强产业创新能力和内生发展动力， 推动发展质量变革、效率变革、动力变革。

1.推动全市新动能引育

加快以新动能引育助推经济高质量发展迫在眉睫、势在必行。打造全链条、全生态的“1（智能科技）+3（生物医药、新能源、新材料）+4（航空航天、装备制造、汽车、石油化工）”产业体系，是天津调结构、转动能，为高质量发展赋予内生动力的关键。 围绕“1+3+4”产业，以“三链”为抓手， 全力打造产业链有效衔接、 上下游互为场景的产业集群。一是串链，围绕车联网和智能网联汽车、 生物医药、新材料等领域，聚焦产业链条关键环节引育， 以点串链、以链扩面。 二是补链，围绕集成电路、 高端数控机床等短板领域， 推进产业链向上下游延伸， 形成产业集聚的“磁场效应”。三是强链，围绕信息技术应用创新、 海洋工程装备、 现代中药等优势领域，强化基础设施、研发设计、品牌营销等配套服务。

2.推动高端服务业集聚发展

作为京津冀世界级城市群的高能级核心地域， 天津完全有条件、 有基础对标对表北京、上海等城市，推动高端服务业集聚发展， 加快形成与现代化大都市地位相适应的服务经济体系。 综合比较优势、 资源禀赋和产业发展规律， 应重点聚焦并做好三个方面。 一是在产业定位上做到清晰精准。 瞄准现代商贸、金融服务、设计服务、健康服务、高端商务、智能科技等高端产业，既体现高端、高质量和产业转型升级的发展要求， 还要不失天津自身特色。 二是在空间布局上做到错位协同。针对空间分散、产业趋同等突出问题， 通盘考虑产业匹配度、 产业链上下游关系和地理空间形态等因素， 引导各区突出主导产业和重点业态， 形成若干实力雄厚的产业群落。 三是在产业政策上做到务实管用。坚持问题导向和效果导向，充分借鉴北京、 上海等发展经验，围绕制约发展的空间、招商、 改革开放等瓶颈问题制定实施相关政策， 明确产业细分领域、龙头企业、平台载体、重大工程等，确保有抓手、可落地、能见效。

3.提升金融服务实体经济能力

金融是实体经济的血脉， 强化金融服务实体经济的能力， 要通过规范金融市场运行、优化金融资源配置、杜绝系统性风险来实现。 相应的， 推动金融助力天津实体经济高质量发展，应以“监测、改革、防控”为方向系统推进。一是以监测规范运行。加强对国际国内经济金融形势的跟踪和研究， 动态监测天津金融运行， 及时分析国家出台的金融相关政策对天津的影响， 维护天津金融秩序稳定。 二是以改革引领方向。 强化金融制度改革对资源配置的支撑， 为金融机构从“跑马圈地”向“精耕细作”转变提供条件， 疏通社会资本和风险投资进入实体经济重点领域的通道， 让金融机构始终将服务实体经济作为金融发展的出发点和落脚点。三是以防控消除隐患。警惕去杠杆背后的企业债务风险， 做好建立健全企业债务风险监测、 推动市场化法治化债转股、推动稳妥深化“僵尸企业” 债务处置等各项降杠杆措施的组织协调和服务监督。

4.提高科技成果转化能力

破解科技成果转化难题，关键是要围绕成果权属、收益分配、供需错位、市场主体等重点问题， 疏通科技成果转化环节的“中梗阻”。 在工作中， 要重点突破三个关键点，对症下药出实招。一是激励放权。加大赋权激励，改变“像管工程建设一样管研发创新”的局面，推进科研经费使用和管理方式改革创新，以更大的力度减权放权。二是供需对接。 探索供需对接新模式， 精准挖掘企业技术需求， 聚焦区域产业关键技术创新和产业发展共性难题，通过研发众包、搭建“互联网+平台”等方式让需求快速落地。三是主体引导。企业是科技产业的主体， 是科技成果转化为生产力的关键所在，要通过育企、兴产等方面的新动能引育政策引导，全面释放政策红利， 激发企业的创新主体活力。

（二）以协调推进经济全面发展

协调发展注重的是解决发展不平衡问题， 正确处理好发展中的重大关系， 从而促进经济社会、 区域城乡持续协调融合发展。 对发展改革工作而言， 要统筹协调好北京与天津、城市与乡村、政府投资与社会投资、 国有经济与民营经济等重要关系，坚持补齐发展短板与厚植发展优势高度统一， 在协调发展中拓宽发展空间、 在加强薄弱领域中增强发展后劲，不断向更高水平和更高质量迈进。

1.深入推进京津冀协同发展

疏解北京非首都功能，是推动京津冀协同发展的“牛鼻子”， 也是京津冀协同发展战略首要的、 最核心的任务。 在京津冀协同发展新阶段中展现新作为， 打好承接北京非首都功能的 “平津战役”，关键要在机制、载体、效应等方面下真功夫。 一是通过健全机制促进合作。 以利益共享、成本共担、优势互补、统筹协调为原则，建立健全承接协调机制， 探索建立完善科技成果转化利益分享、 项目转移利益协调补偿和跨地区投资、 财税等利益分享及地区生产总值统计机制， 深化与中央单位和北京的对接与合作。 二是通过完善载体优化布局。 本着与功能定位相适应、与资源环境承载力相匹配、与产业转移重点相衔接的原则， 加快“微中心” 等承接载体布局建设，构建“矩阵式”承接体系，形成集中疏解、集中承接与分散疏解、专业承接相结合的格局。 三是通过试点打造示范引领。 打造一批承接非首都功能疏解的标志性工程项目， 对基础雄厚、发展势头良好的滨海-中关村科技园、宝坻中关村科技园、津南海河教育园区高研园、河西陈塘庄自主创新示范区等平台，先行建立试点率先探索试验， 完善推广重点平台服务京津冀协同发展的政策措施， 形成协同示范效应。

2.提升城乡融合发展水平

重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路， 核心是要素自由流动、平等交换，重点是公共资源配置， 落脚点是农民收入稳定增长。 要保持天津城乡统筹发展在全国处于领先水平，就要围绕“核心、重点、落脚点”深化工作。生产要素是推进城乡融合发展的基础， 要推进 “人地钱技” 等要素在城乡间双向自由流动， 深化户籍制度等改革， 完善居住证积分落户制度，推进人才、科技区域自由流动。 公共服务和基础设施是乡村发展的短板， 要推进京津冀城乡基础设施一体化建设， 推动城乡区域间基本公共服务衔接， 改善农民生活质量和承接城市要素下乡。 统筹推进农村劳动力转移就业或就地创业就业，落实产业扶贫，推进精准扶贫，持续缩小城乡收入差距。

3.推动政府投资和社会投资双向发力

面对经济下行压力和突如其来的新冠肺炎疫情影响， 更要强化投资的逆周期调节力度。 发挥项目投资驾辕之马的关键作用， 必须处理好政府投资和社会投资的关系， 通过政府有效投资激发社会投资活力， 防止形成政府投资对社会投资的挤出效应。一方面，规范政府投资行为。政府投资必须坚持“有所为有所不为”，投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、生态环境保护、社会管理等公共领域， 避免与民争利； 提高政府投资的科学决策水平，防止“拍脑袋”决策、“政绩工程”和“形象工程”；强化事中事后监管， 加强对政府投资项目实施情况的监督检查。另一方面，激发社会投资活力。 扩大社会资本投资领域，常态化发布鼓励、适宜民间资本投资的项目清单，落实投资主体，尽快形成有效投资。疏解行政审批、投资政策等领域的“堵点”，进一步深化“放管服”改革，切实优化投资环境。

4.实现国有经济和民营经济“两翼齐飞”

国有经济和民营经济是天津经济发展的双翼， 要实现天津经济高质量发展，既要强化国有经济的主导作用， 又要发挥民营经济的效率优势。一方面，做优做活国有经济。将党政机关、事业单位经营性国有资产集中统一监管与国企混改相结合，推进国资系统外国有企业改革， 协调相关部门稳妥推进公益性国企混改、 全面推进竞争性国企混改、 统筹推进要素剥离重整混改， 推动国有资本投资、 运营公司改革试点。另一方面，做大做强民营经济。在市场准入、项目审批、招投标、军民融合等政策执行上“一视同仁”，挖掘、清零各种 “附加条件”“隐性壁垒”，使“非禁即入”真正落实，让民营企业畅行无阻，筑牢“亲”“清”新型政商关系，着力解决民营企业突出问题，激发民营经济发展活力。

（三）以绿色引领生态文明建设

生态环境是生存和发展的根基， 生态文明建设是关系永续发展的根本大计。 天津生态文明建设进入攻坚期， 生态环境质量改善处于爬坡过坎阶段， 要树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，以“加法添绿、减法控污、乘法增效、除法遏制”为准则，算好“生态账”，加快推动形成绿色发展方式和生活方式。

1.打赢污染防治攻坚战

工作经验告诉我，面对幸福的选择困难情况时，相信自己的直觉，结果往往美滋滋。这一次，我毫不犹豫地选择GT，法拉利的GT跑车。

打赢天津污染防治攻坚战，关键是突出“一个核心”和做到“四个坚持”，即：突出抓好以改善生态环境质量为核心的工作要求， 将之落实到规划编制各方面、 项目审批各环节、产业发展各领域；坚持稳中求进，既打攻坚战，推动落实蓝天保卫战等八个作战计划，又打持久战，推动工作状态由短线作战向常态长效转变；坚持统筹兼顾，既追求生态环境效益， 又追求经济和社会效益； 坚持综合施策， 既发挥好行政手段的约束作用，又发挥好市场、技术手段的支撑保障作用；坚持两手发力，既抓宏观，强化政策制定和统筹指导， 又抓微观， 通过强化监督等措施推动落实。

2.全力抓好绿色生态建设

以生态优先、 绿色发展为导向，以736 平方公里“京津冀东部绿色生态屏障带”（简称“736”）、875 平方公里湿地全面保护与修复（简称“875”）、153 公 里 海 岸 线 生态综合治理（简称“153”）三大工程为总抓手， 着力构建天津绿色空间格局。 一是高位谋划。 站在大局高度谋划生态建设， 对接京津冀绿色生态体系， 保护好华北生态之“肾”，打好渤海综合治理攻坚战。二是系统谋划。坚持全域统筹，按照“三区、两带、中屏障” 的整体生态骨架结构，系统推进湿地保护、生态屏障区建设、 自然海岸线生态功能提升， 建设生态宜居的美丽天津。三是重点谋划。发挥“项目办”作用，持续滚动更新项目清单， 及时掌握天津“736”“875”“153”等 领域项目进展情况。 做好项目储备工作， 为争取各方资金做好准备。

3.构建低碳能源体系

低碳发展已成为转变经济发展方式的重要路径，天津在低碳发展方面尚未达到高质量发展的要求， 同时也面临着诸多困难和挑战。 要以能源消费强度下降为统领、能耗总量控制为优先，一手抓“减量”，一手抓“替代”，推动实现低碳化发展， 推进生态环境绿色化、 生产方式绿色化、生活方式绿色化。一方面，继续推进煤炭削减，盯紧控煤任务目标， 抓好各区和重点企业落实； 严格控制涉煤项目审批，合理控制发电煤耗，加强煤炭消费统计分析。 另一方面，强化天然气供应保障，继续做好天然气产供储销体系建设工作，争取国家相关部委和三大油企进一步增加气源供应，加快推动国家和市级重点工程建设， 完成国家下达的储气能力建设任务； 有序推进可再生能源发展， 加强可再生能源开发， 坚持集中式和分布式并重， 优化风能和太阳能开发利用， 扩大可再生能源电力装机规模； 着力做好推动氢能发展相关工作。

（四）以开放提升城市竞争力

作为我国对外开放平台体系建设形态最齐全的城市之一， 天津要扭住深化开放发展这一重要把手， 特别是用好天津港这一战略资源优势， 服务好京津冀协同发展和共建“一带一路”倡议，构建内外联动、 陆海统筹的全面开放新格局。

1.建设世界一流的绿色智慧港口

习近平总书记提出的“努力打造世界一流的智慧港口、绿色港口，更好服务京津冀协同发展和共建 ‘一带一路’”要求，为天津港的发展指明了前进方向。 要围绕国家战略， 做好天津港 “绿色、智慧”两方面提升。 补足新远洋干线布局短板、 强化近洋航线优势， 优化近洋干线运输，发挥航线-货物的正向循环作用。 全面深化津冀港口群乃至环渤海港口群之间的战略合作， 织密环渤海内支线网络、 增强海陆中转枢纽功能， 推进环渤海湾港口群协同发展、 津冀港口群合作共赢发展及与北京、雄安新区的经济协同。 加快现代信息技术与港口发展深度融合步伐， 推进智能码头建设， 提升港口生产经营智能化、设备操作自动化、数据信息可视化水平， 推动港口作业效率和智能化水平达到国际一流水准。 紧抓环保、节能、低碳三大方面，从推进清洁生产、 优化资源和能源利用、强化污染防治、提升环保管理等多方面重点发力，提升港口绿色发展水平。

2.深度融入“一带一路”建设

发挥天津“一带一路”交汇点、 中蒙俄经济走廊东部起点、 新亚欧大陆桥经济走廊重要节点优势， 推动融入“一带一路”建设工作走深走实、行稳致远。一是深度融入两廊建设。持续推进中蒙俄、中巴经济走廊重点项目建设， 深化落实与蒙古国合作“十件实事”。 二是提升互联互通水平。 大力发展陆桥运输和海铁联运， 依托新亚欧大陆桥三条通道， 开拓京津冀、“三北”、东北亚等地区货源渠道， 提升国际集装箱班列运营质量。 优化航空航线网络，以东北亚、东南亚为重点，新增航线航班。三是扩大经贸投资规模。 深化经贸投资合作， 加快建设天津中意中小企业产业园， 打造中意全方位战略合作桥头堡。 加强国际产能合作， 推动境外经贸合作区高质量发展，推动中埃·泰达苏伊士经贸合作区提档升级。 四是增强金融服务能力。 创新投融资模式，引导企业以参股、并购等方式布局海外市场， 鼓励多边和各国金融机构参与共建“一带一路”投融资。 扩大出口信用保险对沿线国家出口和投资的覆盖面。 五是深化人文交流合作。 深入推进与沿线国家在教育、科技、文化、卫生等领域的交流合作， 打造“鲁班工坊”天津职教品牌。

（五）以共享增进人民福祉

天津在保障和改善民生工作上取得了明显成效，但是与人民日益增长的美好生活需要还存在较大差距。 要化解民生领域的主要矛盾，必须坚持共享发展理念，抓牢民生的“本、需、基、源”，增进民生福祉，增强群众获得感、幸福感、安全感。 一是始终坚守就业这个“民生之本”。 针对受中美贸易摩擦、疫情等影响的重点行业、重点区域，加强就业形势监测分析，听取企业诉求，推动完善相关就业政策。 二是夯实公共服务这个 “民生之需”。 充分对标对表国家基本公共服务标准，抓紧制定天津基本公共服务标准。 三是做好项目谋划这个“民生之基”。 围绕“衣食住行、业教保医”， 重点在文化、教育、卫生等领域谋划一批民生项目， 形成重点建设项目、前期项目、储备项目和专题项目分类项目库。 四是激活居民收入这个“民生之源”。 会同市有关部门研究制定和完善天津促进居民增收政策措施，跟踪全市居民收入完成情况， 督促各区认真落实各项增收措施。

以新发展理念引领发展改革工作研究课题组成员：

刘义成 天津市发展和改革委员会政策研究室

魏泳博 天津市经济发展研究院第一研究室

姚晓东 天津市经济发展研究院第一研究室

王 刚 天津市经济发展研究院第一研究室