预算管理与绩效管理相互融合的研究

2020-11-26李霞

大众投资指南 2020年31期

李霞

（济南市工程质量与安全中心，山东济南 250014）

一、预算管理与绩效管理的关系

常言道，凡事预则立，不预则废。预算管理是指单位为实现确定的经济（管理）目标，通过预算编制、预算执行和预算考核等方式进行的一系列财务活动；而绩效管理是一个由项目绩效目标管理、运行跟踪监控管理、评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。

我国逐步推进预算绩效管理，建立以预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用为目标的预算绩效管理机制，使绩效理念融入预算管理全过程，并与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分。这充分显示了预算管理和绩效管理密不可分的关系。

但预算管理与绩效管理又存在着区别。预算管理关注的是预算资金与项目的合理匹配，绩效管理则关注的是预算资金与项目产生的结果与效益。

二、预算管理与绩效管理融合存在的问题

从20世纪90年代，我国引入绩效理念到党的十九大报告明确提出全面实施绩效管理的理念，再到自2020年10月1日起施行的《中华人民共和国预算法实施条例》中提出各部门、各单位负有实施绩效监控、开展绩效评价、报送预算执行情况报告和绩效评价报告的职责；财政部门负有对各部门的预算执行情况和绩效进行评价、考核的职责。我国预算绩效管理工作在不断向前推进，但目前看来，在预算管理与绩效管理的融合上还存在着一些迫切需要解决的症结。

（一）绩效理念意识有待增强

在预算执行过程中不同程度地存在着分配重于管理，支出重于绩效的“老观念”，绩效管理与预算管理“两张皮”的现象突出，项目不能按成熟度进行排序，无论好坏、重要与否都在预算中申报，造成眉毛胡子一把抓。对于项目尚不成熟以及当年无法形成实际支出的项目仍在申报预算，带来新增沉淀资金。

（二）绩效管理相关法规和制度有待细化和完善

目前，绩效管理相关法规和制度的细化度和健全度还不够，存在着绩效责任落实不到位，绩效信息公开不够透明，对第三方工作的管理和评价不明确等情况，不利于预算绩效管理的有效开展。

（三）专业人才队伍建设有待加强

在预算绩效管理中，由于业务处（科）室负责绩效管理工作的人员变动频繁，存在责任心不够、业务不熟练等现象。预算绩效管理工作流程不够清晰，绩效目标编制质量不高，项目信息填报不具体，绩效指标界定过于模糊、不清晰或不能量化，绩效指标分类错误，绩效指标过于宽泛等问题，不能满足现阶段对预算绩效管理的高质量发展要求。

（四）指标体系和评价标准体系有待完善

现有的绩效指标体系是以产出指标、效益指标和满意度指标为主要表现形式，对绩效目标进行细化和量化描述。绩效评价是根据设定的绩效目标，通过一系列规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价。但由于绩效指标体系和评价标准不健全，绩效评价结果很难作为改进管理和编制以后年度预算的依据，难以充分发挥对预算编制的影响作用。

三、预算管理与绩效管理有效融合的措施

（一）做好宣传工作，提升绩效理念

首先，强化主体责任。财政部门或单位自身要有计划地开展全面预算绩效管理的政策宣传和业务培训，明确单位业务负责人为绩效目标管理的责任主体，以“谁使用资金，谁编制绩效目标”为原则，使预算单位全员逐步提升绩效理念，在预算执行中随时绷紧“绩效弦”。

其次，提升全过程绩效意识。预算绩效管理中目标申报是工作起点，被称为“灵魂定位”；事中跟踪是过程把控，监控纠偏；事后评价是结果衡量，效益评价。

最后，做好前期准备工作。为了能够更好地将绩效与预算融合起来，预算单位就要早着手开展以后年度预算项目储备工作，提前启动项目研究论证、编制立项、审核评审等工作，把绩效目标评估论证作为项目储备入库、预算申报的前置条件，提高预算编制的科学性。所有入库项目都要设置绩效目标，并细化量化为具体的绩效指标。科学合理预测，根据轻重缓急对备选项目进行排序，择优编制落实项目支出规划。

（二）加强法规和制度建设，完善预算绩效管理

无规矩不成方圆。切实可行的法规和制度，一方面是预算绩效管理工作依规依法开展的有力保障；另一方面进一步压实和强化了预算绩效管理主体的绩效管理责任，体现“谁使用、谁负责”原则。

一是有效实行“双公开”机制。在预决算公开的同时做好绩效信息公开，主动接受人大审计等部门监督。

二是完善第三方机构服务监管制度。对于工作量大、专业性强的项目，需要委托第三方机构提供相关服务并出具审核意见或工作结论的就要制定有关管理办法或工作规程，明确规范第三方机构在从事项目预算绩效相关服务工作中的职责，严格监督管理，以保证执业质量。

三是强化绩效结果应用机制。财政部门要通过制定预算绩效考核办法和相应的奖惩机制来考核和衡量各部门和单位在预算编制质量、预算执行及预算绩效管理方面的工作开展情况。对考核名次靠前的预算单位，财政部门予以表彰；对连续两年考核名次靠后的预算单位进行约谈并责令限期整改；对预算绩效执行效果好的单位在安排下一年预算时适当倾斜，以鼓励高绩效行为，促使预算单位从单位负责人到基层工作人员都能够充分认识到预算绩效管理工作的重要性，随时调度和关注“投入”所形成的“产出和结果”。

四是加强绩效监督问责机制。将评价结果与预决算审查、重大政策绩效审查相衔接，建立“花钱必问效、无效必问责”的绩效终身责任追究制机制。

（三）梳理预算绩效管理工作流程，培养专业人才

预算单位应根据单位实际情况成立预算绩效管理领导小组或指定专人负责预算绩效管理，明确职责，梳理预算绩效管理工作流程，边干边积累经验，打造出预算绩效管理的专业人才队伍。

一是把握科学原则。预算单位应坚持“先有项目再安排预算”原则，提前研究谋划、常态化储备预算项目，申请预算安排须从项目库中挑选预算项目，未入库项目一律不予安排预算。

二是合理编制绩效目标。绩效目标作为预算项目入库的前置条件，所有政策和项目全部实现绩效目标管理，绩效目标的编制要与单位职能、发展规划和年度重点工作任务紧密结合，既要合法合规，又要客观公正。同时，绩效目标也要与项目计划有机结合起来，项目在编制绩效目标的同时需要编制具体实施计划和资金支付计划，将预算绩效管理与单位各部门工作密切结合起来，使绩效管理贯穿于项目实施的全过程。

三是重点把控基本指标。预算绩效管理人员应对每一个项目分别设置预算执行进度、预算到项目率和预算支出率三个基本共性指标，以确保预算编细编实编准。结合预算绩效事前评审工作，充分论证项目立项的必要性、绩效目标设置的合理性、实施方案的可行性、筹资的合规性以及项目年度内各月份预算资金支付需求金额等，以实现预算“钱尽其用”。对于未按要求开展绩效评估或者绩效评估结果为差的政策和项目支出不得列入中期财政规划和年度预算，相关项目不得纳入项目库。

四是建立“三个挂钩”机制。按照“三个挂钩”机制，合理安排项目预算，实现预算精准编制，对低效、无效资金一律削减或取消。第一，预算安排与事前绩效评估结果挂钩，根据事前绩效评估结果确定资金实际需求金额。第二，与项目预算绩效目标挂钩，先明确项目基本共性指标，再确定项目预算。第三，与项目绩效评价结果挂钩，与上年预算执行进度、盘活存量资金等绩效情况挂钩，确保每一笔预算资金都能用在刀刃上、紧要处。结合起来，加强绩效运行监控。事中监控是预算绩效全过程管理的“主战场”，在对项目实施全程管控中，要“瞪起眼睛”，严格执行批复的预算及项目实施方案，发现问题及时纠偏，将项目的结余资金合理调配到存在资金缺口的项目上使用，最大限度保证资金使用效率，避免资金闲置。

六是开展绩效评价和评价反馈应用。通过项目事后评价，分析项目总体绩效目标、各项绩效指标完成情况以及预算执行情况，将评价结果应用于次年预算编制，实现“预算编制—效果反馈—预算编制”的闭环控制，避免预算资金使用“虎头蛇尾”现象。

（四）逐步健全指标体系和评价标准体系

财政部门按照“全面覆盖、共建共享、科学实用、动态调整”的思路组织开展绩效指标标准体系的建设工作，为提升绩效管理质量和效率提供有力支撑。首先要突出重点。绩效指标要能清晰反映预算资金的核心产出和效果，力求精简准确、突出核心和重点业务。其次要动态调整。绩效指标体系由财政部门与行业主管部门共同建设，并根据宏观政策方向、部门和地区发展规划、基本公共服务标准等的调整变化，及时修正和更新。最后要指向明确。绩效指标体系建设以政府收支分类科目中的支出功能分类为框架，行业和领域对应类、款两级，资金用途对应部门预算项目，兼顾部门职能职责、资金使用方向等设计部门预算支出产出和效益个性指标。指标设置以定量为主、定性为辅，做到指标标准可采集、可衡量、可比较，力求客观实用，体现指导性、合理性和前瞻性。

依据绩效指标体系完善绩效评价标准体系，使评价结果更加科学、合理，能够更好地作为改进管理和编制以后年度预算的依据。