多元主体参与下的城市环境治理路径优化研究——以郑州市为例

赵 伊

郑州中州文化艺术研究院，河南 郑州 450000

城市环境治理是指为了协调好城市健康发展与资源环境之间的可持续关系，由政府环保部门为主导，各种企业、社会组织及公众等多元治理主体依据我国环境相关法规政策及标准，限制人们损害城市环境质量的行为[1]。城市环境治理往往是指针对城市中环境污染问题的各种政策法规、治理方式及措施。城市环境污染主要包括空气污染、噪声污染、水污染、固体废弃物污染等。环境治理的本质与核心是对人类行为的管制与约束，人是各种社会活动的制造者，各种环境问题均是由人类社会活动所产生的直接或间接结果的体现。

城市环境治理是一项世界性课题。西方国家在工业化及城镇化发展的过程中，首先出现环境危机。城市环境的严重污染和破坏使西方国家逐渐认识到环境对人类社会持续健康发展的重要性。20 世纪80 年代以来，随着改革开放及市场经济的推进与深化，中国城镇化水平越来越高。经过三四十年的发展，人民生活水平得到极大改善，城市建设越来越规模化、现代化，但与此同时，经济的快速增长带来的负面效应也非常明显，原本的“绿水青山”成了经济发展的牺牲品，人民的生活生存环境遭到了极大的破坏。城市的快速发展，必然以过度消耗、破坏现有资源为代价。西方国家近百年的工业发展带来的环境恶果，在中国短短30 年就凸现出来，环境与发展的矛盾日益突出。环境污染问题也使城市生态负载要比农村重得多。

1 多元主体参与城市共同治理的时代必然性

2014 年新发布的《环境保护法》首次提出，环境问题应该由政府单一主体治理转向多元主体共同治理，即公众共同参与环境治理的模式。保证政府的主导作用和市场的充分参与，形成政府、市场、公众三方共同决策的机制是城市治理的必然选择[2]。公众作为重要的参与城市环境治理的主体之一，是城市经济与城市环境治理关系和谐发展的重要群体。多元主体共同参与的治理模式，是城市环境治理模式的发展方向和必然趋势，这种多元的、互动合作的和治理方式多样化的公共治理模式，其典型特征是由过去的相关政府部门“一家管”变为社会各界组织人士“大家管”。多元主体在平等的基础上形成参与、沟通、合作的互动治理机制。多元主体参与具有以下特征：首先，参与主体的多元性。参与主体不仅有政府环保部门，还有各种社会组织及公众，多方共同参与城市环境法律法规的制定，参与决策、实施与监督。其次，权力的非垄断性。每个参与主体在法律允许的范围内均拥有平等的决策权、参与权。

2 城市环境污染问题及治理措施

经过40 年的改革开放和经济发展，河南省的经济实力已在华中地区占有重要地位。郑州市作为河南省的省会，是全省的政治、经济、文化中心，也是中原经济区的重要城市。郑州北依黄河，西依嵩山，与千年古都洛阳比邻，与开封相连，东南为广阔的淮河平原，总面积7446 km2，城镇化率达到70%以上。郑州市属于暖温带大陆性季风气候，四季分明，冬春季节普遍干旱少雨。郑州市还是全国重要的交通枢纽，地理位置优越，交通发达，是连接东西南北的重要交通要道。经过近十年的快速发展，郑州市的生态环境质量呈下降趋势，近一半的区域生态环境变差[3]。下面以郑州市为例，分析我国城市环境治理对策与措施。

2.1 空气污染

空气污染的主要来源是煤炭燃烧的烟道气、机动车的尾气及工业排放的废气，在我国几个发达城市中，机动车尾气已经成为造成城市环境空气恶化的重要原因之一[4]。这些废气主要成分为悬浮颗粒物、一氧化氮、二氧化氮、二氧化硫等有害气体。郑州市的经济发展以工业和建筑业为主，工业在消耗资源的同时也产生了大量的工业“三废”。近两年，郑州市内的工地达到上千个，工地施工产生了大量的可吸入粉尘，严重危害着居民的身体健康。目前，郑州市流动人口972 万人，机动车保有量高达360 余万辆。庞大的人口及汽车保有量，不仅使郑州市成为有名的交通拥堵市，汽车尾气的大量排放也对郑州市的空气质量造成很大影响。特别是冬天，北方的天气十分干燥，雨水非常稀少，同时暖气的供应需要大量燃烧煤炭，产生的烟道气倘若没有经过严格有效的脱硫除硝处理而直接排放到空气中，会对大气造成很大污染。冬天寒冷气压低，当气流处于静稳状态且无风速无降雨的情况下，雾霾天气形成的概率大大增加，烟道气、汽车尾气及工业废气产生的大量粉尘将笼罩在城市上空，严重危害着居民的身心健康。

空气污染是我国北方各大城市首要的环境问题，需要各方主体共同努力、积极参与，才能取得有效持久的效果，还民众一个健康绿色的生态环境，让人们能够放心地自由呼吸。相关政府部门应大力加强能源结构调整力度，鼓励企业大量使用太阳能、风能、水能、生物能等清洁能源。加紧扩大城市绿化度，充分利用绿色植物对大气的调节净化作用。对旧锅炉等燃烧设备进行更新换代，鼓励技术创新，对机动车等移动污染源改进发动机和燃料燃烧过程，有效降低有害气体的排放。就郑州而言，政府应该鼓励民众购买燃烧效率更高的车辆，在政策上可以加以一定程度的扶持，大力推行新能源车的使用，严重控制污染大的车辆进入市区。加快燃煤电厂的设备创新，对燃烧的污染物要进行严格的脱硫脱硝处理才能排放到大气中。

2.2 噪声污染

人们对声音比较舒适的范围是白天50 dB 左右，夜晚30 dB 左右。如果置身于70 dB 的环境，人们普遍会感到心烦意乱；90 dB 以上则会造成听力受损、血压升高等生理损伤，给人们的身心健康造成严重危害。2016年，我国环境保护部门发布了《中国环境噪声污染防治报告（2016）》，该报告对我国城市噪声污染情况进行了分析。目前，我国大部分城市的噪声污染均处于二级以下。由此可见，噪声污染已经成为一种严重的环境污染，同空气污染一样危害着城市居民的健康。如何将噪声污染纳入环保治理体系，推进其治理的综合化、法制化，是环境污染治理的重要课题[5]。

噪声来源主要有建筑工地施工噪声、工业噪声、交通噪声及其他社会生活噪声。就郑州市而言，交通噪声及工地施工噪声占很大比例，郑州是交通要道，市内交通网络发达，来往车辆络绎不绝。因此，郑州市噪声治理的重点首先是减少交通噪声。一是大力发展公共交通，鼓励市民骑行和步行。二是改善居民居住条件和环境，规定居民区内噪声白天不能超过55 dB，夜晚不得超过40 dB。建筑材料采用具有隔音功能的新型复合材料，临街房与街道之间不仅要从距离上分隔，充分利用噪声随距离衰减的规律，同时栽种密集的高大乔木植被进行隔离降噪。三是对快速路、环城高速路等车流量大的道路进行隔音和防震处理，对破损路面及时进行修整。四是要求大型车、重型车的发动机必须配备隔音降噪装置，从声音的源头上降低噪声。五是对工地施工进行分时段管理，特别是夜晚十一点以后严禁工地制造噪声，让城市在舒适的环境中入睡。

2.3 水污染

随着城市规模的不断扩大，城市污水的排放量也日益增加。造成城市水环境污染的两大来源一是居民的各种生活活动所产生的污水，二是工业生产活动中所排放的废水。按照国家相关法规，工业污水大多都需要经过处理后才能排放到环境中，但很多城市污水处理率及回收率并不高。处理不合格的污水排放到环境中，会对城市中的土壤、河流等造成污染，对人体的健康造成直接或间接的危害。

郑州市内主要河流有贾鲁河、金水河、熊儿河、颍河及双洎河等，多数河流均受到不同程度的污染，大部分水质不达标。水环境治理的综合方针是节约用水、净化废水。大力宣传“节约用水从我做起，从点滴做起”的理念，而且工业部门也应设法提高水的重复利用率，大力提倡和加强废水回用，降低水消耗。同时，加紧研制推广节水新工艺新技术，一方面建立节水基金，用于资助节水工程及相关研究项目；另一方面对各类用水设施进行节水技术改造，如推广节水型的洗衣机、洗碗机，对抽水马桶和公共场所的便池等进行节水改进。提高城市下水管网普及率，建设充足高效的污水处理设施，提高污水处理率。相关部门应加强对城市中所有水体的监测，对主要污染源加强管理和监督，严格控制恣意排污、不合格排污现象，并通过激励奖惩等经济措施促进城市水环境的健康。

2.4 固体废弃物污染

固体废弃物污染是城市环境的重要污染源之一，其危害仅次于大气污染。随着城市的发展，产生的固体废弃物越来越多，已严重影响城市居民的生活。固体废弃物如果得不到及时彻底的处理，长时间的露天堆放会导致其中所含的有害成分逐渐扩散到环境中，污染大气、土壤及水体，进而影响人们的健康。城市固体废弃物的治理应遵循“资源化、无害化、减量化”的基本原则。首先，鼓励企业进行技术改造，减少生产过程中废弃物的产生。利用技术创新，使用先进的生产设备，提高原材料的使用效率，鼓励二次循环利用。其次，制定固体废弃物资源化管理政策，从经济措施上鼓励企业对废弃物进行循环利用。将主要的废弃物按功能用途进行分类，尽量做到物尽其用。最后，对残存不能再使用的废弃物进行专业严格的无害化处理，是将其中的有害成分转化为对环境无害的物质，从而降低其对环境的危害。

3 深化多元主体参与城市环境治理机制

3.1 全面完善环境保护法律法规的制定，加强行政管理

在政策层面上，政府环保部门要补充制定全面的环保政策法律法规，约束污染物的排放标准，增加污染税收，建立健全环境监管体系。提高法治环境建设，提升防治环境污染的能力。完善现行的法律法规、标准体系及技术规范，制定详细的清洁空气法、水资源保护法、固体废弃物处理法、噪声控制法等。落实环境管理制度，加强和严控污染物排放总量要求，强化建设项目和环境影响评价体系，实行环境清洁目标责任制。完善执法监督体系建设，做到有法可依、监督有力、权责分明。健全环境管理体系，加强执法队伍建设，利用数字化优势，建立网络化治理模式。政府要完成从管制型到服务型转变，建立多部门协同治理机制。

3.2 运用经济手段，制定激励奖惩措施

在经济层面上，鼓励节能环保企业安家落户，对私营污水处理企业进行税收减免，并给予政策上的扶持。同时，对危害环境的企业采取上报批评或经济惩罚等措施。对水价执行阶梯定价，不仅可以使居民节约用水，而且可以使工业部门减少用水量和提高水的重复利用率，既能减少水资源的利用，又能降低污水的排放。此外，政府还可以利用排污收费、环境税、排污权交易和押金退款制度等手段来对环境污染进行治理、奖惩和调节。

3.3 树立绿色发展理念，发展绿色科技

绿色发展理念是习近平总书记提出的重大创新性思想，是针对当前环境问题、改善经济发展与生态环境矛盾总的指导方针。科学技术是把双刃剑，人类利用科技的进步，不断改善人类的居住生活条件，但人们在利用科技对自然的改造过程中，由于对资源的盲目开发，造成一系列的生态环境问题。相反，人类也可以利用先进的科技手段，改变工艺生产方式，实现对自然资源合理的可持续利用，促进生态环境的修复与保护。在加强生态文明建设与推行绿色经济发展的总要求下，实现传统科技向绿色科技的过渡，实现科技的生态化、绿色化[6]。政府、高校、企业和科研单位要不断加强科技创新，用绿色科技去指导和创办绿色企业。政府要引导企业和公众减少对“高污染、高环境风险”产品的使用，倡导更多地使用环保产品。推动完善政府绿色采购相关法律法规与规范标准，充分发挥政府绿色采购的示范与带动作用。政府也要建立绿色示范基地，增强榜样意识，将生态文明建设由口号变为老百姓眼中实实在在的行动。倡导全市养成文明、绿色、和谐的生活理念。企业要在自然可承受的范围内进行合理有度的开发利用。要不断提高新能源和可再生能源的比例，并加快对低碳技术的开发，及时推广高效的节能技术；构建绿色科技的评估体系，构建绿色产业链，加强对绿色科技研发人才的培养，实现资源的集约使用和循环利用。

3.4 推行绿色生活方式

绿色生活方式，就是让人们在潜意识里形成一种绿色环保理念——秉承节约、禁止浪费、低碳出行等。让公众具有生态意识、环保意识、节约意识、文明意识；在衣、食、住、行等方面积极向绿色方式转变，进而使生产方式和生活方式也向绿色方式转变。大力倡导、实行绿色生活方式，从每一件事着手，逐渐将绿色生活方式变为日常习惯，并不断去影响或者感染身边其他的人，让社会的正能量带到每一个角落，进而推动绿色生活方式的理念深入人心。加强宣传人与自然和谐发展的重要理念，积极践行习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的重要理念，促进全社会生态文明的大发展，让绿色的生活方式在人们的生活中形成自觉，形成习惯。

3.5 大力开展环保宣传教育

造成一切环境问题的最终主体是人，因此，要想让保护环境的观念深入人心，成为一种日常习惯，还必须对公众进行彻底的环境教育。所谓的环境教育就是让学习者深刻认识和理解人与自然、环境之间的关系，将系统的环境科学知识予以大众化、普及化，从而提高全民环保意识，形成公众自觉心理。政府要营造良好的社会氛围，不断提升市民的环保素质。应当充分发挥多元主体在美丽郑州建设中的作用，努力提高郑州的“绿色指数”。要大力宣传生态文明、合理消费和低碳文化等意识，促进郑州生态环境的健康发展。环保相关部门也可以通过多种途径、不同形式让环保意识的宣传走进学校、走进社区。从娃娃抓起，将环境教育作为开学第一课，让学生积极参与到环境保护相关的活动中来，让他们深刻认识到环境的破坏对人类生活的影响及保护环境的重要、长远意义。环境教育还应与网络多媒体相结合，在各种公共场合、网络平台，以广告及常识普及的形式大力宣传环保知识，潜移默化地影响公民的行为。

3.6 建立多元主体之间的友好互动机制

政府在环保法律法规的制定、实施方面起着主导的作用，同时也是调动企业、社会组织和公众等多元主体参与到环境保护中的必要因素。政府要积极履行社会管理职能，建立良好的法治社会，建设地绿、天蓝、水净的美丽城市。企业在节能减排、提高绿色科技方面也要承担主要责任。在经济快速发展的今天，企业要承担起建设生态文明城市的社会责任，自觉遵守政府制定的各种法规和政策，从郑州的实际出发，在建设新型城镇化的关键时期，加大资金投入，淘汰落后的、污染严重的生产设备，推进新技术的大力革新。各种环保组织和公众要积极参与到环境保护中来，积极监督环保决策及环保执行情况。同时，政府也要建立公平、公正、有序竞争的市场环境，积极受理公众的举报及投诉，让民众的诉求得到公开有效的回应。民众日常可以利用多媒体、自媒体、微博、微信等现代通信平台，营造良好的人人参与环境治理的大环境、大氛围。此外，提高公众参与环境治理的能力，提倡公众参与环境立法、参与监督过程。通过各方努力及协调互动，使环境治理成为自下而上的全社会行为。

3.7 建立环保大数据平台

在生态文明建设不断提升的社会背景下，大数据将成为社会监督环保的重要手段。环保大数据技术的思想和方法不仅能为政治经济领域的研究过程提供大量帮助，同时也可为环境政策的制定和治理模式带来新的变革[7]。因为大数据核心的价值在于对海量级数据进行快速存储、计算和分析。政府可以通过大数据平台及时对数据进行实时监控，从而提高政府的管理效率。企业可以利用大数据平台实时监控生产过程中能源的消耗、排污的状况、环境和生产设施的运行状况等，帮助其降低成本，提高产能。公众可以利用大数据平台及时准确地了解自己周围的环境状态，并及时关注生活中环境的污染指数并采取措施。

近年来，国内环保信息化受到政府和环境保护部门的日益重视，环境保护事业进入了新的发展阶段，其中郑州、重庆、广州等城市智慧环保的建设，已经凸显出了信息技术在环保领域的重大作用和意义。作为智慧城市的重要组成部分，智慧环保建设是未来维持城市生态系统平稳健康发展的重要举措。基于大数据和云计算的智慧环保解决方案，有效地实现了环境监控设备的统一管理，促进了环境多元数据的融合。政府、企业、各种环保组织及公众等多元主体要积极运用大数据、互联网+等先进的云计算技术平台，争取早日把郑州建成绿色之城、环保之城、智慧之城。