混合所有制改革下的国有企业治理机制问题研究

赵京龙

河南《人才资源开发》杂志社，河南 郑州 450000

1 国有企业混合所有制改革的发展历程及实施现状

1.1 我国混合所有制改革的发展历程及政策演变

近年来，我国市场经济繁荣发展，国有企业改革持续向前推进，并呈现出纵深发展的态势，国企改革的历程可以说是我国经济走向市场化的历程。改革开放以来，国有企业改革一直被放在重要的位置，是我国经济体制改革的重中之重。为了更好增强国有企业的发展活力，使之更好地适应市场环境，国有企业改革主要是以市场体制改革为主线，同步进行企业所有制和机制的改革，从而提升国有企业的综合竞争力，更好地服务我国经济发展。总的来看，我国国有企业改革的步伐大致可以分为以下3 个阶段。

第一阶段（1978—1991 年）：改革开放之初的10余年时间，政府在计划经济体制的大背景下开始进行国有企业改革，改革的目的主要是为了增强企业的发展活力，使其能够更好地适应经济的发展。1978—1984 年，我国就扩大国有企业自主经营权进行大胆的尝试，随后逐渐尝试转换企业的经营机制，在计划经济体制内放权让利，目的是摆脱政府集权管理这一模式，有效增强国有企业的发展活力。第一阶段，我国各级政府不再为下属的国有企业制定具体的生产目标和生产任务，企业可以根据自身的发展情况自主的制定销售目标和生产任务，此阶段全国已经有许多企业实行厂长负责制，甚至采用承包经营的方式开展生产活动。

第二阶段（1992—2008 年）：此阶段的开始时间距离确立发展市场经济15 年左右，在转变经济体制的同时对国有企业所有制进行持续深入的改革。这个阶段最主要的标志是对所有制的关系实行较大程度的变动，国有企业纷纷通过股权分置改革或主板上市的方式实施“公司制改造”。

第三阶段（2009 年至今）：此阶段国有企业混合所有制改革提出明确的改革目标，即培育世界一流企业。党的十九大提出：“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”结合中国的实际情况分析来看，混合所有制改革主要是指国有和私人之间互相持股，从而优化股权结构，有效提升国有企业的发展活力。

改革开放以来，我国国有企业总资产规模大幅增长，对我国经济发展的作用也在不断增强，对社会主义市场经济发展具有较强的现实意义。虽然经过多年的发展，国有企业仍面临一系列的问题，一些企业内部治理结构难以发挥有效的作用、部分企业行政特色浓厚，甚至存在“政企不分”的现象，这些问题严重制约了国有企业的健康稳定发展。

1.2 国有企业混合所有制改革的整体推进现状

国有企业改革主要是指将国有控股或国有独资等公司通过经营权承包、股权转让、股份制改革、兼并重组等方式改制成为国有资本控股民间资本参与或不具有国有资本等性质的企业[1]。简单来讲，国有企业改革就是在相关主管部门的监督管理下改变国有企业的经营方式，甚至是改变国有企业的所有权，使其能够更好地适应我国市场化经济的发展。混合所有制企业从企业所有权的角度进行定义，指非私有资本和国有资本共同参股成立的企业。在股份制企业大量涌现和现代企业制度不断发展的大环境下，混合所有制组建模式迎来飞速发展期，该企业形式能够更好地适应经济的发展，为我国国有企业改革提出了新的方法和路径。

混合所有制改革的目的也是为了优化国有企业现行的治理结构，不断提高企业生产力，使其能够更好地适应经济的发展。混合所有制改革之前，我国很多国有企业仅为单一国有形式，这类企业经营管理模式较为落后，生产效率低下，在经营管理的过程中存在诸多弊端。因此，在公有制为主体的前提下进行混合所有制改革就显得尤为重要，这样不仅可以优化国有企业的股权结构，同时也能够有效地提高国有企业资源配置效率，更好地提升企业的生产效率。通过引入外资和民营资本，还有助于建立规范化的现代企业管理制度，为企业的长期稳定发展打下牢固的基础。

十八大以来，国有企业混合所有制改革的步伐不断加快，涉及的领域也持续拓宽，众多国有企业成功改制，为我国国有企业改革提供了可复制样本以及丰富的实践经验[2]。经过多年的发展，我国国有企业改革取得了显著的成效和积极的进展，为我国经济持续繁荣发展提供了充足的动力和保障。2016 年8 月，我国正式开展混合所有制企业员工持股试点工作，经过近3 年多的发展，全国已有200 余家企业开展相关工作，并取得积极的进展。据了解，我国主要的优质资产和企业均已实现混合所有制改革，其中将资产注入上市公司是混合所有制改革的主要方式之一。另据统计，截至2019 年年末，国资委监管的60 万亿元央企总资产中，有近40万亿元通过不同的方式注入上市公司，与2012 年相比增加了近10 万亿元。从地方国企来看，部分省份通过混合所有制改革将近一半的总资产注入上市公司，有效优化了国有企业的股权结构，为企业长远发展提供了良好的环境和氛围。

1.3 混合所有制改革对国企治理结构优化的作用

1.3.1 通过提升股权多元化来提高企业适应市场的能力

提高企业自力更生的能力。混合所有制改革之前，国有企业往往具有经济和政治的双重责任，国有企业需要按照政府的要求进行企业管理和经营，国家负责对企业进行有效的管理和调控。政府和企业之间往往存在信息不对称的现象，企业经营不善出现亏损后，政府主管部门往往难以及时了解亏损的原因，无法对经营是否存在问题进行准确、专业的判断，另外，一些主管部门还存在“瞎指挥”的现象，错误的决断往往会影响国有企业的健康可持续发展。著名的经济学家林毅夫曾认为国有企业自身能力不足，政府为了稳定国有企业的发展，不得不制定优惠政策加以扶持，帮助经营不善的国有企业渡过难关。混合所有制改革之后，国有企业能够更加充分的参与市场竞争。另外，引入外来投资者不仅可以改善国有企业的股权结构，同时也能够带来先进的管理经验和经营理念，有效增强企业的综合竞争力，提高国有企业自力更生的能力。

提升企业的发展活力。在混合所有制改革之前，国有企业重大决策要服从国家宏观调控，企业治理也要征求相关部门的意见或由相关部门具体负责，国家承担因经营不善产生的风险，这种经营管理模式严重制约了国有企业的发展，限制了企业的创造性，不利于提升企业的发展活力。在引入其他性质的资本后，国有企业股权结构呈现多元化，很多国企能够充分发挥资源配置的功能，积极参与市场竞争，有效地提升了企业自身的活力，为我国经济的发展提供动力。

1.3.2 缩短委托代理链条抑制内部人士的控制

现代企业管理制度下，通过混合所有制改革可以极大地缩短委托代理的链条，有效减少或抑制内部人士对企业的控制。通常来讲，国有企业内部治理结构往往效率偏低，委托代理链条也相对较长，内部人员参与企业控制的情况时有发生。国有企业中，管理者是企业的代理人，其在经营管理的过程中往往更注重自身利益的最大化，委托人更加看重企业利润的最大化，委托人和代理人之间存在较为严重的利益冲突，代理人为了实现自身利益的最大化往往存在损害委托人利益的情况，不利于企业的长期稳定发展。

由于委托人和代理人之间存在严重的信息不对称现象，委托人无法及时全面了解企业的最新情况，因此也难以对代理人的行为和决策进行有效的监督，代理人完全依靠职业道德进行自我约束，这对企业经营绩效的提升具有较为不利的影响[3]。通过混合所有制改革，国有企业积极引入非公有制资本，实现了企业多元化发展的目标和分散股权的目的，避免出现内部股权过于集中所导致的企业治理能力低下的现象，极大地提升了企业经营绩效。通过引入非公有制资本，每个股东都能够提出企业管理的意见，企业利益关联方均可以对代理人进行监督约束，有效预防内部人控制现象。另外，混合所有制改革还促进企业建立完善的激励约束机制，充分发挥董事会和监事会对经营管理者的监管和约束作用，有效调动了企业利益相关方的积极性。

1.3.3 通过优化激励约束制度预防国有资产流失

由于缺乏完善的激励和约束制度，国有企业内部往往会存在权力寻租等现象，严重影响了国有企业资源配置功能，甚至会导致国有资产的流失[4]。在经过混合所有制改革后，国有企业普遍建立了完善的企业激励约束制度，这样不仅可以提升企业的经营绩效，同时也能够提高企业资产配置的功能，有效避免国有资产的流失。建立完善的企业激励约束制度需要将企业经营者的工资与企业经营绩效挂钩，在必要的时候可以对企业管理者进行股权激励，提高管理层的工作积极性，促使企业管理者更加尽职尽责，从而实现企业利益的最大化。相关部门应该加强国有企业混合所有制改革审批和实施过程的监督和管理，防止出现企业内部大股东依靠权力借机掏空企业，造成国有资产的流失。另外，在进行混合所有制改革的时候还应该设立监事会、独立董事等，对企业信息披露、公司治理等行为进行有效的监督，形成外部监督和内部监督相结合的监督管理机制，切实维护国有资产的利益。

2 混合所有制改革背景下国有企业治理存在的问题

2.1 “内部人控制”现象严重

“内部人控制”主要是因为国有企业所有者缺位及企业控制权与剩余索取权不相匹配等问题所导致[5]。国有资产全民所有形成的委托代理关系较为复杂，每一个环节都有可能导致国有产权被弱化甚至被稀释，导致国有企业所有者缺位现象的发生。国有企业中，企业经营者并不是企业的所有者，不需要投入生产要素，也不需要承担企业经营风险。因此，个别国有企业经营者通过非法的渠道获取收益，为内部人腐败提供可乘之机。多起民腐败案例均与内部人士控制企业，缺乏有效外部监督有关。

2.2 决策的透明度和专业化水平偏低

“内部人控制”现象的存在导致国有企业经营管理权掌握在内部人员手中，导致企业经营管理决策缺乏透明度，部分决策者缺乏管理能力，所做出的决策往往并不专业，从而影响企业经营绩效和资源配置能力。现代企业经营管理的过程中，经营权和管理权往往是分离的，股东和经营者的利益诉求不同，在企业治理的过程中也往往会存在一定的利益冲突。众所周知，企业管理者既可以从企业中获得丰厚的报酬，在企业做强做大后还有可能得到其他的激励，但部分经营者为了获得更多的利益和影响力往往会牺牲股东的利益。

国有控股的混合所有制企业往往存在股权过于集中、企业内部考核机制和监督机制不健全、信息不对称等问题，这些问题的存在为企业经营者“败德行为”和“逆向选择”提供机会[6]。部分国有企业经营者利用职务便利过度消费，在经营管理的过程中不注重企业的长期发展，甚至存在过度投资、转移国有资产、将广大中小股东利益抛之脑后等行为。据了解，我国目前很多国有企业在管理的时候仍具有浓厚的行政色彩，内部热衷于拉关系、讲背景，在人才选拔方面难以做到唯才是用，很多优秀的专业人才虽然具有较强的业务能力和管理能力，但由于资历较浅难以得到任用，企业论资排辈的风气盛行，优秀人才往往因为无法获得长远的发展选择离开，从而导致优秀人才流失。

2.3 党委会与公司法人治理结构存在矛盾

国有企业法人治理结构有待进一步规范。首先，新成立的董事会、监事会、股东代表大会与之前存在的职工代表大会、党委会、工会存在冲突，合理地解决董事会、监事会、股东代表大会与职工代表大会、党委会、工会之间的冲突是有效进行企业治理的关键。目前，我国仍有80%的国有企业“老三会”和“新三会”并存，在企业管理的过程中很难做到统一指挥和统一管理，难以有效调动各方的积极性和创造性。其次，国有企业内部缺乏权力制衡体系和机制，很难对相关人员的权力进行约束，部分管理人员权力过大，存在一人说了算的现象。据统计发现，很多国有企业的董事长往往兼任总经理的职务，董事会的董事则兼任下级部门的经理，企业管理层权力过于集中，制定的监督管理制度难以发挥应有的作用。再次，大部分企业没有独立董事，因此也难以发挥独立董事对企业经营监督管理的作用。最后，《公司法》虽然已经发布多年，但很多企业并未按相关条款执行，董事长、总经理并不是由董事会选举产生，而是由上级主管部门直接任命。另外，部分改制企业的监事会形同虚设且存在严重的缺陷，更有甚者部分改制企业没有建立监事会，因此难以发挥对企业运营监督管理的作用。

2.4 企业管理的问责机制和监督机制相对薄弱

国有企业是由政府投资设立的企业，政府可以享受投资所带来的相关收益，却无法将运营风险进行责任归属。非国有企业在出现投资失败或决策失误的时候，项目法人代表、经理等相关责任人员将被追责，但政府投资项目出现投资失败和决策失误所产生的损失往往由政府兜底，审批主体并不需要承担太多的责任，甚至难以承担责任[7]。从责任主体来看，我国现行的国有企业管理框架很难对国有企业管理人员进行问责。当然，如果国有企业出现了重大安全事故或受到民众的强烈谴责，政府会对相关人员进行问责处理，除此以外，政府对国有企业管理人员进行问责的案例相对较少。

除了问责机制缺失外，我国大多数国有企业缺乏有效的监督机制。现代企业中的监事会旨在通过选举监事会代表对企业管理者和董事进行有效的监督，监事会的监管权力具有较强的独立性，但国有企业中的监事会与董事、管理层一样都由政府进行指定，因此监事会的监督职能难以有效的发挥。

3 混合所有制改革背景下完善国有企业治理机制的对策

3.1 进一步完善改制国有企业的产权结构

3.1.1 分类实施不同的股权结构安排

国企改革的目的是通过优化国有企业的股权结构，有效提升国有资本的积极性和创造力，从而提高国有企业的资源配置能力，促进国家经济的稳步增长[8]。由于企业经营环境和竞争形势存在较大的差异，选择合适的股权结构能够有效提升企业的综合竞争力和资源配置能力。目前来看，我国企业股权结构可以划分为股权高度集中、股权适度集中、股权高度分散3 种类型。股权高度集中的企业其控股股东地位极其稳定，所持公司的比例超过50%，股权性质既有国有资本也有民营资本。股权适度集中的企业，其股权结构存在一定的变化，最大股东持股比例介于20%～50%，与股权高度集中的企业相比，该种股权结构更具有竞争性。股权结构高度分散企业的大股东持股比例一般低于20%，没有绝对控股的股东，也不存在相对的控股股东。一个企业的股权结构不仅决定股东之间的利益格局，同时也会影响企业的短期利益和长期价值，对企业的长期稳定发展具有较大的意义。因此，结合改制企业所在的行业和地域，对企业进行详细的分析并制定合理的股权结构，不仅能够避免股东之间复杂的利益冲突，也能够更好地促进企业长远发展。

3.1.2 充分发挥非公资本股东激活治理机制的作用

混合所有制改革的本质就是国有企业引入非公有资本从而改善股权结构，提升企业的经营管理能力和经营绩效，如果国有股权坚持“一股独大”，也就难以发挥非公有资本股东的制衡作用，因此在进行改制的时候，国有股权应该根据实际情况降低到合理的水平，既能维护国有资本的利益，同时也能发挥非国有资本的积极作用[9]。原则上，混合所有制改革要坚持为不同行业制定合理可行的政策，在需要维持垄断的行业一定坚持国有资本绝对控股，在其他行业可以适当放松限制，制定更加优惠的政策吸引非公有资本的参与，从而促使股权结构更加多元化并有效改善公司治理结构，提升企业管理效率和决策质量。引入非公有资本股东能够有效解决国有企业存在的难题，因此，在进行政策制定的时候一定要保证非公有资本股东表决权、股东会议召集权等权利，这样不仅能够为改制企业奠定良好的发展基础，同时也能营造良好的企业发展环境。因此，在改制的时候要突出非公有制资本的作用，充分利用非公有制资本股东的资源，更好地促进企业健康稳定的发展。另外，国家应该明确非公有资本股东应该享有的权利，让非公有资本股东充分了解企业发展的现状并梳理企业现阶段发展面临的瓶颈，鼓励非公有资本股东提出更多有利于企业发展的对策和建议。

3.1.3 确立允许金融机构债权人介入公司治理的制度

由于自身所具有的优势，金融机构尤其是银行完全有能力参与公司治理活动。目前，全球各国银行机构参与公司法人治理的模式主要有以下两种：①英美模式，银行等金融机构直接持有相关公司的股权，从而参与公司的治理，对参股公司施加影响；②德日模式，银行经常对与银行有着紧密联系的企业施加影响，在这些国家，银行影响公司经营得到了法律的支持，因此，能够对企业的经营决策和经营战略提出合适的建议。

通常来讲，银行等金融机构往往具有强大的风险监控能力和信息获取能力，在企业经营管理方面也具有普通企业不具有的优势。因此，我国应该根据具体情况制定商业银行战略性持股相关政策，商业银行对改制企业进行评估决定是否实行债转股，这样不仅能够减轻国有企业的偿债压力，同时也能够在一定程度上降低银行的坏账和呆账，对解决国有企业改革遇到的一些问题具有较大的帮助。银行通过债转股等方式入股企业，不仅可以介入企业的日常经营管理，帮助企业优化治理结构，同时也能够帮助企业改善经营状况，通过股权增值等方式达到回收贷款的目的。

3.2 培育职业经理人和职工参与公司治理机制

3.2.1 培育职业经理人市场并完善经理聘任制

经理人才市场对经理人员能力信息具有显示功能，真实反映出所在企业的成功还是失败和具体的经营状况，对其今后职业发展具有较大的影响[10]。因此，经理人员管理绩效情况不仅仅与企业的经营绩效和经理人员的经营绩效有关，同时也能反映出经理人员的管理能力，对其将来的职业发展和薪酬水平产生重大的影响。经理人员的薪酬不仅与企业的经营业绩有关，也与外部经理人才市场有关，职业经理人员不仅要与外部经理人才市场上的专业人士竞争，同时也要与自己的下属去竞争，只有比别人做得更好才能获得可观的收益，这些因素的存在都会促使经理人员努力工作，从而不断提升企业经营绩效。

3.2.2 实行职工参与公司治理的制度

职工是公司最重要的利益相关者，参与公司治理对提升公司治理水平具有较大的作用。《公司法》规定，公司职工可以通过一些方式参与公司决策、监督决策实施等。目前，我国员工参与公司治理的方式多种多样，主要包括监督参与、经营参与、持股参与等方式，其中持股参与更能激发员工的积极性。员工不仅是公司的股东，同时也是公司运营的参与者，因此，在参与公司治理的时候会更加用心。为了充分发挥持股员工的作用，相关部门和人员可以引入专业的第三方帮助员工持股，在表决前与第三方召开持股员工会议形成决议，并委派职工代表或第三方参与表决。通过这种方式，不仅可以保证员工在投票的时候不受上级领导的干扰，同时也能将分散的股权进行集中，强化基层员工对企业的监督管理作用。

3.2.3 推行经营者持股并完善经营者报酬制度

建立完善的激励约束机制和经理人员聘用机制，在保证企业所有者权力的同时，能够充分调动高层经营人员的工作积极性。推行经营者持股并制定完善的经营者报酬制度，可以将经营管理者的利益与公司发展和经营绩效挂钩，促使经营管理者积极参与公司经营和发展，充分调动经营者的积极性。因此，要根据企业的基本情况制订不同的经营者持股方案，将经营管理人员的薪酬与企业的经营绩效挂钩，企业在获得较高的利润的情况下可以给予经营管理人员更高的回报和物质奖励，对那些不能根据计划按时完成工作和业绩的经营管理人员应当扣减相应的股份或薪酬，通过这种方式淘汰或嘉奖企业的经营管理者。

3.3 完善国有资产监督管理及争议司法处理机制

3.3.1 完善国有资产监督管理机制

发展混合所有制的目的是确立企业的市场地位，促进企业更加高效的经营，不断提升资源配置能力。民营资本和国有资本相结合将涉及不同的监管体制。政府应该在保持对国有经济实行有效控制的前提下，建立起规范的运作机制和企业现代制度，不断优化企业的运营效率，大力支持民营资本的繁荣发展，体现公有制在国民经济中的主体地位。如果政府相关部门对混合所有制企业进行过多的干预，实行一管到底的管理模式，对企业的运营可能会有较大的不利影响。由于混合所有制企业的主体地位和所有者性质与单纯的国有企业或民营企业不同，因此对企业的监督管理也要有所转变。在建立健全的企业治理结构的情况下，促进混合所有制企业运用市场化的手段解决自身发展存在的问题，充分参与市场的竞争，高效解决运营中存在的问题。

3.3.2 突出混合所有制改革争议的司法规制

在混合所有制改革的过程中往往存在一定的争议，严重的有可能影响公司经营，甚至造成公司运行瘫痪。此前的改革，政府主管部门一般充当协调者的角色负责协调解决存在的争议，但混合所有制改革中，政府作为参与者其公信力存在一定的疑问。因此突出混合所有制改革争议的司法规制就显得尤为重要。混合所有制改革必须要改变此前国企改革依靠政府主导的模式，通过司法手段解决存在的争议。具体来看，在混合所有制改革推进的过程中如果出现争议，公司内部无法解决的应该由公司股东提交司法部门解决，司法部门根据司法规定，专业化运行并解决存在的争议。

4 结论

当前，我国推行的国有企业混合所有制改革，对推动我国产业升级、产业结构调整，以及提高国有企业综合竞争力与民营企业活力具有重要的积极意义，同时对实现我国经济社会的协调发展提供了思路与路径。在混合所有制改革背景下，国有企业需基于国家的相关政策与改革要求，不断优化和完善公司内部治理机构，进而找到适合国情的混合所有制公司治理模式。对于国企混合所有制改革来说，需要基于国企现状从顶层设计出发，有效解决目前的产权机制问题，通过明确混合所有制改革模式下国家资本及非公有制资本之间的股权结构问题，进一步明确国资委和国有资本投资公司的相关职能及所发挥的作用。通过培育职业经理人和职工参与公司治理机制，完善国有资产监督管理及争议司法处理机制，进一步提升公司整体治理和监管能力。

由于目前混合所有制改革还处于起步阶段，在推行国有企业混合所有制改革的过程中仍存在较多的问题和不足，因此，对于我国国有企业混合所有制改革来说，未来还有很长的路要走。但对于国有企业来说，混合所有制改革为企业的发展及变革提供了新的发展契机，国有企业紧紧抓住这一机遇，通过优化和完善内部企业治理结构，实现新的发展突破。