重点研发计划项目综合绩效评价评前审查方法与内容研究——经费使用情况评前审查方法与内容

王 瑜

中国中医科学院西苑医院，北京 100091

1 研究背景及研究意义

1.1 研究背景

（1）科研项目结题财务验收工作是科研管理过程中，根据管理需要逐步形成和发展的一种监管模式。

2006 年，国务院办公厅转发财政部、科技部《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》（国办发〔2006〕56 号）提出加强科研项目经费的监督检查，建立包括审计、财政、科技等部门和社会中介机构在内的财政科技经费监督体系，建立对科研项目的财务审计与财务验收制度[1]。

1998 年，科技部印发《国家重点基础研究专项经费财务管理办法》，规定项目的技术成果验收应与其财务决算验收、固定资产验收同时进行。项目验收时除提供技术成果报告外，应同时提交其财务决算报告草案及固定资产验收清单，并对收尾经费加以说明。2008 年财政部、科技部、总装备部印发《国家高技术研究发展计划（863 计划）专项经费管理办法》，规定项目(课题)完成后，项目牵头(主持)单位或课题承担单位应当及时向组织实施部门提出财务验收申请，财务验收是进行项目(课题)验收的前提。组织实施部门负责组织对项目(课题)进行财务审计与财务验收，财务审计是财务验收的重要依据[2]。上述两个项目是较早开展技术验收的同时又要开展财务验收的项目。

经过实践，发现财务验收对于科研项目经费的有效使用起到了很好的作用。之后，科研项目结题验收时分别开展技术验收与财务验收的方式广泛应用起来。后来，更有一些项目在技术验收和财务验收的基础上增加了其他验收内容，如2018 年印发的《国家科技重大专项（民口）验收管理办法》规定，项目（课题）验收包括档案验收、任务验收和财务验收。

（2）国家明确成立专业机构，由专业机构组织财务验收工作。

2014 年国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，要求依托专业机构管理项目。由专业机构通过统一的国家科技管理信息系统受理各方面提出的项目申请，组织项目评审、立项、过程管理和结题验收等，对实现任务目标负责[3]。2016 年财政部、科技部印发的《国家重点研发计划资金管理办法》也明确要求专业机构按照有关规定组织财务验收[4]。

（3）根据推进科技领域“放管服”改革的要求，合并财务验收和技术验收。

为了贯彻落实党中央、国务院关于推进科技领域“放管服”改革的要求，建立完善以信任为前提的科研管理机制，按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人财物自主支配权，减轻科研人员负担，充分释放创新活力，调动科研人员积极性，《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25 号）要求合并财务验收和技术验收。由项目管理专业机构严格依据任务书在项目实施期末进行一次性综合绩效评价，不再分别开展单独的财务验收和技术验收，项目承担单位自主选择具有资质的第三方中介机构进行结题财务审计，利用好单位内外部审计结果[5]。

2018 年，科技部出台《国家重点研发计划项目综合绩效评价工作规范》，明确国家重点研发计划项目实施期满后，项目管理专业机构应立即启动综合绩效评价工作[6]。综合绩效评价重点包括项目（课题）任务完成情况和经费管理使用情况等方面。有关工作分为课题绩效评价和项目综合绩效评价两个阶段，在完成课题绩效评价的基础上开展项目综合绩效评价。项目牵头单位负责组织课题绩效评价并对绩效评价结论负责，专业机构负责组织项目综合绩效评价。

专业机构组织开展评前审查，在评前审查的基础上开展项目综合绩效评价。评前审查工作可委托第三方评估机构开展。专业机构（评估机构）项目综合绩效评价工作可分为评前审查、专家评议、评价结论下达、公示和结果应用等步骤。

专业机构（评估机构）熟悉国家科技计划和资金管理政策，建立相关领域的科技专家队伍、专业的预算评估人才队伍。

（4）评前审查作为其中的一个环节，随着科研经费综合绩效评价工作的开展自2019 年以来逐步开展起来。

1.2 研究意义

（1）项目综合绩效评价对于建立我国的科研诚信体系意义重大。项目综合绩效评价的结果准确与否，不仅关系到对项目单位、项目组的评价，更对于国家经费的合理投入、有效产出起着指导和规范的作用。

（2）评前审查作为综合绩效评价的一个环节，对于绩效评价的真实性、准确性有着重大影响。

（3）项目综合绩效评价工作全面启动时间很短，经验不多，作为项目综合绩效评价的一个环节的评前审查工作也同样处在摸着石头过河的阶段，此时开展绩效评价评前审查方法和内容研究正当其时，其对于未来的理论研究与实践探索都有着重要意义。

（4）评前审查环节连接着专业机构、评估机构和承担单位，是宣传贯彻国家政策的好机会，通过与承担单位的资料交接、政策解读，达到一个宣传贯彻国家政策的目的和效果。

（5）目前还没有一个规范的作业指南或管理办法，通过研究可以给下一步的管理办法出台提供参考。

2 目前经费管理使用方面项目评前审查主要方法和内容

项目综合绩效评价工作中，经费管理使用方面主要考核承担单位项目资金拨付及到位、预算执行、科研经费管理制度执行情况和经费开支合规性等。

评前审查需提供材料包括项目综合绩效自评价报告、课题绩效自评价报告、审计报告和相关补充说明材料等。

评前审查一般可有形式审查、预审和复审过程。专业机构（评估机构）预审发现问题，反馈给承担单位，承担单位整改或补充资料后，专业机构（评估机构）进行复审。

2.1 形式审查

（1）接收或交接评前审查资料首先要进行形式审查。

评估机构收到专业机构转交的资金评议相关材料后，首先对材料的完整性、合规性进行形式审查。主要内容如下。

审计报告：课题结题审计报告与项目结题审计汇总报告纸质版是否为正式出具的报告（是否为系统打印的，是否为最新版本，签章是否齐全，会计师事务所是否在“十三五”遴选名单之列）；审计报告是否符合《中央财政科技计划项目（课题）结题审计指引》对审计报告格式的要求，审计报告要素及9 个附件是否齐全，审计报告附件清单需加盖审计项目（课题）承担单位财务专用章，9 个附件包括结题审计业务约定书、报专业机构调剂申请及批复文件、履行单位内部预算调剂申请及批复材料、项目（课题）承担单位和参与单位的中央财政资金支出明细账、课题外拨资金的记账凭证及银行汇款单（课题劳务费和专家咨询费每个单位按资金量支出额度排序）、前5 笔大额支出的记账凭证及发放签收单、课题应付未付证明材料（合同、发票等复印件）、课题预计支出说明材料、审计报告披露问题的佐证材料[7]；审计基准日是否正确；审计报告是否存在影响后续审查判断、导致无法开展审查工作的事项。

课题绩效自评价报告等：资金投入使用情况内容是否齐全，《课题资金支出情况表》是否填列；项目综合绩效自评价报告中资金投入、拨付与支出情况内容是否齐全，《项目牵头单位中央财政专项资金拨付情况表》和《项目资金支出情况汇总表》是否填列。

（2）形式审查合格。

专业机构（评估机构）正式接收材料或交接材料。

（3）形式审查不合格。

专业机构（评估机构）反馈《项目形式审查意见表》，要求项目牵头单位补充相关材料，合格后正式接收材料或交接材料。

（4）目前形式审查发现的主要问题如下。

审计报告：项目（课题）审计报告非最新版本，项目（课题）审计报告非系统打印，课题审计报告缺少9个附件，课题审计报告审计基准日不准确。

绩效自评价报告：项目（课题）缺少绩效自评价报告；提供的中央财政资金支出明细账非财务系统导出打印，而是Excle 统计表或财务系统外统计表；课题外拨资金未提供记账凭证及银行汇款单；提供的劳务费和专家咨询费未按单位或未按资金量支出额度排序；提供的劳务费和专家咨询费缺少发放签收单；课题应付未付证明材料未提供合同、发票等复印件；课题有预计支出，未提供说明材料。

2.2 评前审查初审

（1）评前审查主要内容如下。

资金到位和拨付情况：中央财政资金和其他来源资金到位情况；项目（课题）承担单位是否按照任务进度对课题承担单位、参与单位及时足额拨付资金。

会计核算和资金使用情况：课题承担单位、参与单位的会计核算是否规范；支出与课题任务是否相关、经济合理，开支范围和标准是否符合规定；资产管理情况；财务档案保存情况。

预算执行与调整情况：专项经费预算调整是否履行规定的程序；是否未经批准增减课题参与单位；专项经费预算执行情况等。形成《课题资金评前审查意见反馈表（初审）》《审计报告质量评价表》。

（2）初审资料合格。

若被审查课题资金管理无问题或无须整改，则依据课题审计报告和课题资金评前审查专家组复审意见，对课题资金投入、使用、管理等方面进行认定，形成《课题资金评前审查意见表》。

（3）评前初审存在问题如下。

①评前初审需要补充材料或情况说明。

缺少相关资料，无法判断实际情况时，需要补充相关资料或对实际情况进行说明。例如，两大类预算科目间调剂预算缺少相关手续，其他来源资金到位率低，其他来源资金预算科目金额进行较大调整，列支分摊依据不充分，课题预计支出未分单位说明的，专家咨询费、劳务费列支依据不充分等。

专业机构（评估机构）反馈要求项目牵头单位组织各课题承担单位于15 个工作日内提交整改材料，进行评审复查，如未按时提交补充材料或说明且无正当理由的，按相关支出不合理认定。

②评前初审发现重大问题，需要课题承担单位整改。

发现重大问题，应由课题承担单位进行整改,主要包括以下情形：中央财政资金未实现单独核算,其他来源资金未实现单独核算,中央财政资金和其他来源资金未实现分别单独核算,项目牵头单位、课题承担单位变更未按规定履行相关程序,项目负责人、课题负责人变更未按规定履行相关程序,变更其他来源资金未按规定履行相关程序,使用零余额账户支付课题费用,自行增加或减少课题参与单位未按规定履行相关程序,课题承担单位未按预算拨付课题参与单位中央财政资金（多拨、少拨）。对资金管理存在的问题进行整改,如课题资金未单独核算,课题承担单位向参与单位多拨、少拨经费,超范围、超标准支出中央财政资金等。

专业机构（评估机构）反馈要求项目牵头单位组织各课题承担单位于15 个工作日内提交整改材料，进行评审复查，如未按时提交整改材料且无正当理由的，按相关支出不合理认定。

从资料提交到出具审查意见，不超过规定时间。审查的内容主要包括：资料的完整性、合规性，审计报告反映的问题是否准确、客观、全面并填写《审计报告质量评价表》。

2.3 评前审查复审

（1）对于补充材料的项目，收到补充材料或整改材料后，对材料进行复核：审查审计报告和相关补充说明材料，并按课题对审计报告披露的问题和在审查中发现的新问题进行汇总分析；根据情况，对各课题中央财政资金的收支及结余情况进行调整；形成《课题资金评前审查专家组意见表（复审）》。

（2）对于整改的项目，若对存在问题进行了整改，则填写课题存在的问题及相关整改情况，并对课题资金投入、使用、管理等方面的情况和整改后中央财政资金支出及结余情况进行认定，形成《课题资金评前审查意见表（整改）》。

（3）对于整改不到位的项目，可进一步进行整改，实在由于特殊原因无法整改的，根据实际情况，对各课题专项资金的收支及结余情况进行调整并出具审查意见，形成《课题资金评前审查意见表（整改）》。

2.4 评前审查应重点注意事项

（1）关注项目承担单位和合作单位的制度建设。

课题承担单位和参与单位应当建立健全与中央财政资金管理和使用相关的制度，明确课题资金支出的审批程序和要求：制定单位领导、科研和财务部门负责人、课题负责人等方面的审核、签批流程；制定预算科目调剂的审批流程和相关制度；制定固定资金管理、政府采购等方面的相关财务制度；严格执行国家和单位的有关制度；及时拨付参与单位中央财政资金；按照课题任务书要求和研发任务的实际进度需要，及时转拨参与单位中央财政资金，严禁以任何方式变相转拨。

（2）单独核算。

课题承担单位将课题资金纳入单位财务统一管理。专款专用，中央财政资金只能用于本课题的研究任务；课题承担单位和参与单位均应对中央财政资金和其他来源资金分别单独核算，可通过如下方式实现：在单位会计核算系统中设辅助明细账，对中央财政资金和其他来源资金分别进行单独核算。在单位会计核算系统中单独设置会计科目（分别设收入和支出科目），对中央财政资金和其他来源资金分别进行单独核算。

规范会计基础性工作，保证会计信息完整、真实、准确；按照承诺保证其他来源资金及时足额到位。

（3）重大事项。

课题承担单位和课题参与单位变更，项目（课题）负责人变更；课题延期或课题任务延迟，课题任务目标调整；项目预算总额调剂，项目预算总额不变，课题间预算调剂；课题预算总额不变，课题参与单位之间预算调剂及增减参与单位。由项目牵头单位或课题承担单位逐级向专业机构提出申请，专业机构审核评估后，按有关规定批准。

（4）结题审计。

课题承担单位从国家科技管理信息系统选取具备国家科技计划（专项、基金等）资金审计资格的会计师事务所（实时更新）开展课题结题审计。审计报告和相关补充说明材料等由会计师事务所上传。

（5）结余资金认定。

结余资金认定数=预算批复数－审计认定数－应付未付认定数－预计支出认定数；预算批复数以任务书批复的金额为准，调剂后的预算数以课题执行周期内，按有关规定履行预算调剂程序后的金额为准；审计认定数为课题执行周期内调整违规支出、不合理支出、与课题无关支出等后的审计认定已支出金额；应付未付认定数为课题执行期内发生的与课题研发活动直接相关的费用尚未支付，需在基准日后支付的金额认定数。

预计支出主要内容为与项目综合绩效评价相关的会议费、差旅费、专家咨询费，与课题相关的出版费和论文、专利等的相关费用，间接费用等，研究任务已经完成，后续研发相关支出不在支出范围内，不予确认。

3 评前审查工作存在的问题

2018 年12 月印发的《国家重点研发计划项目综合绩效评价工作规范》明确提出开展重点研发计划评前审查工作，2019 年各专业机构（评估机构）才真正开展评前审查工作。开展评前审查的专业机构（评估机构）还很少，开展工作时间较短，经验不足。

经过评前审查后已经开展项目综合绩效评价的项目还很少，通过开展项目综合绩效评价后端工作发现评前审查存在的问题或不足，并反馈给评前审查的意见和建议还很少。

目前还没有形成统一的评前审查规范或规定，一切还在摸索阶段，没有针对评前审查的管理办法出台。

对于流程、把控标准、标准反馈文本等没有统一标准，边实践边修正。

参加评前审查的人员认识还不够统一，专家队伍建设尚待加强。专业机构（评估机构）应当具有丰富的国家科技计划预算评估工作经验，熟悉国家科技计划和资金管理政策，建立相关领域的科技专家队伍支撑，拥有专业的预算评估人才队伍等。

因以往财务验收对于时间性要求不强，财务验收往往时间比较滞后，而评前审查各个环节都有明确的要求，因此对于该工作极强的时间性要求还要进一步适应。

评估机构缺乏信息化管理手段，无法对评前审查的结果进行大数据处理，从而需要进一步发现规律。

4 进一步做好绩效评价的建议

4.1 加强制度建设工作

（1）统一政策依据。《国家重点研发计划资金管理办法》（财科教〔2016〕113 号）、《国家重点研发计划项目综合绩效评价工作规范》（国科办资〔2018〕107 号）、《国家重点研发计划项目综合绩效评价评前审查工作规范》、《中央财政科技计划项目(课题)结题审计指引》是评前审查的主要依据。以往下发的文件与上述文件不一致的应遵循上述文件。

（2）出台相关工作文件。尽快出台评前审查的工作规范或制度性文件。

4.2 加强实效性管理。

项目综合绩效评价材料准备工作、提交材料工作、评前审查问题整改、评审复查、综合绩效评价等都有明确的时间要求。因此要做好前期的准备工作，加强时效性管理。

4.3 加强科技管理人员队伍建设和培训。

（1）建立一支稳定的科技管理人员队伍，保证工作的开展。

（2）加强科技管理人员队伍的培训，提高政策把控能力与政策理解的一致性。

（3）评审专家、咨询专家、评估人员、经费审计人员等要忠于职守，严格遵守科研诚信要求和职业道德，按照有关规定、程序和办法，实事求是，独立、客观、公正开展工作，为科技管理决策提供负责任、高质量的咨询评审意见［8］。

4.4 加强对会计师事务所的管理

（1）对会计师事务所的工作质量进行考核。

（2）加强对会计师事务所人员的培训。

（3）及时反馈发现的问题，促进会计师事务所的业务能力提升。

4.5 加强项目单位、项目组、专业机构（评估机构）和委托机构之间的沟通，加强业务指导

（1）加强对项目单位的培训，在工作过程中，通过多种形式加强项目单位与项目组对政策的理解和把握。

（2）加强专业机构（评估机构）或委托机构在评前审查和项目综合绩效评价各个阶段和环节的信息沟通和反馈。

4.6 加强研究

对于不同专业机构（评估机构）、不同委托机构、不同项目的工作特点、经验等进行归纳、总结，形成指导性的意见和研究结果。从实践中来，上升到理论高度，再回到实践中去，形成循环上升的工作质量提高模式。

4.7 加强对项目综合绩效考核结果的应用

（1）加强对承担单位项目再申报的影响力度。

（2）加强结余资金的收缴工作。

（3）加强对结余留用资金的指导和规范管理。

（4）加强各个环节参与人员的评价和考核。

（5）对审查工作进行质量控制，建立相应的稽核机制。

（6）加强信息公开。

4.8 加强信息化建设

由于评前审查工作开展较晚，目前，针对评前审查工作的信息化建设几乎空白，对于评前审查收到的课题结题材料的质量、事务所的工作质量、评审意见、单位反馈质量等都通过word 和Excel 汇总，并没有一套系统的统计和分析信息化系统，也无法清晰呈现与后续的绩效评价结果的关联，所以建立健全一套信息化系统是必要和急需的。