民事执行检察监督制度的完善

韩凌月

(河南财经政法大学民商经济法学院，河南 郑州450046)

一、引言

司法是法律得以实施的至关重要的一环，我国正处于经济转型期和快速发展阶段，民事执行案件也随之大幅增加。实现生效法律判裁的终极手段是民事执行，这关系到参与诉讼的每一个当事人的切身利益。如果人民法院的判决、裁定无法得到有效执行，不仅会使司法尊严受到损害，也很有可能会成为影响社会和谐的不稳定因素。在司法实践中，民事执行一直是一个棘手的难点问题，不仅引起社会的密切关注，还困扰着司法机关。根据2012年8月31日修订的《民事诉讼法》第235条的规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，民事执行检察监督制度依法得以确立。然而，由于修改后的《民事诉讼法》关于民事执行检察监督的规定概括且抽象，缺少检察监督的具体操作方式等详细规定，使检察机关在实践监督工作中面临着很大的挑战。因此，如何将民事执行检察监督制度有效地运用于司法实践中，以便检察机关更好地履行好法律赋予的检察监督职责，是目前亟须解决的现实问题。

二、民事执行检察监督的法律现状

民事执行实践中“执行难”“执行乱”二者之间互为因果，民事执行的困窘局面日渐凸显，甚至已经给司法系统造成了负面影响。实践中，2011年3月，最高人民法院、最高人民检察院下发《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》(以下简称《试点通知》)，2011年3月至2012年12月，全国441家检察院作为试点单位，受理民事执行申诉案件41350件，其中发出检察建议28140件，法院采纳率为88%，试点工作的开展取得一定的成效，这也给执行效率不高、执行力度不大等问题找到了一些解决方法。2013年9月，最高人民检察院通过的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《监督规则》)在第102条至104条中规定了人民检察院对民事执行检察监督具体的措施。2016年，最高人民法院、最高人民检察院又进一步通过了《关于民事执行活动法律监督问题的若干规定》，民事执行检察监督制度有了重大突破。

然而，对于我国而言，民事执行检察监督制度方兴未艾，虽成长不少，民事执行检察监督在司法实践中仍存在着立法可操作性不足、民事诉讼活动中法院与检察院的相互博弈以及人员配置和专业素养有待提高的问题，需要结合上述相关规定及试点工作经验，借鉴已有的研究成果，积极探索完善路径，构建一个更为合理的民事执行检察监督制度体系。

三、民事执行检察监督制度面临的困境

(一)立法可操作性不足

2018年河南省检察院发布了苗计民执行检察建议案、黄学柱与谭书杰民间借贷纠纷执行检察建议及执行和解案、王秋伏拒不执行判决案等10起纠正“执行难”的典型案例，由此可以看出检察监督工作的实效性。大体上看来，民事执行执行检察监督程序已经有法可依，但是当前民事执行检察监督制度的立法太过于片面，在实践中缺乏可操作性。第一，目前《民事诉讼法》的修订具有相当的必要性和实用性，但民事执行检察监督采用了单条规定的模式，并且只规定了执行监督的原则，并未就当事人申请监督的对象、范围、方式及程序等做出明确的规定及说明。第二，上文所述的《监督规则》的三个条文只是简单规定了执行监督的部分内容，即第102条确定了监督对象是人民法院的违法情形；《监督规则》第103条规定了检察建议的制定程序；第104条规定了不支持当事人申请的程序。并未对监督范围做任何规定。第三，《关于民事执行法律监督问题的若干规定》虽然明确了部分执行监督的具体规则，使法院单一的监督方式得以改变，但其也只是对民事执行检察监督的范围、方式和程序做出了原则性的规定，与基本法相比，法律位阶较低，缺乏强制力，并不能真正解决执行难、执行乱的问题。因此，对于民事执行检察监督程序的对象、范围、方式等仍需进一步细化规定。

(二)民事诉讼活动中法院与检察院的相互博弈

一方面，根据《宪法》第134条的规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，检察机关对法院进行监督是合法的，但同样《宪法》也赋予了法院独立行使审判权的权利。所以，在实践中法院与检察院会出现互相较劲的情况，法院不希望自身的审判权和执行权受到检察监督的影响，导致检察监督未能取得实效。另一方面，检察机关获取案件信息的渠道不便。与法院设有专门的执行机构相比，检察机关获取执行信息本就处于弱势地位，多数法院还会考虑到自身的年度考核而出现拖延不报或者瞒报部分不当执行行为的案件。这些因素严重影响民事执行检察监督工作的实际效果。

(三)人员配置和专业素养有待提高

我国民事执行的业务范围包含十分广泛。然而，在现阶段的司法实践中，民事行政检察部门人员配置与其担负的职责和要求是极为不对称的。一方面，我国检察机关还存在着一定的重刑轻民的传统观念，在人数、年龄、学历等方面的配置，民事行政检察队伍落后于刑事检察队伍。以最高检为例，刑事检察机构设有5个厅，编制142人；而民事检察、行政检察、公益诉讼检察三项重大职责并合一起，仅设一个厅，编制32人。在部分区、县院甚至还存在一人科室或是身兼数职现象。另一方面，对民事执行进行检察监督要求极强的专业性，需要熟练掌握民商法方面的知识，但民商法本身很复杂，晦涩难懂，部分检察干警显然存在理论水平不够、实践经验少等不足，再加上缺乏系统的培训，面对多元化、复杂的工作极易出现消极监督和不善监督的现象，相对制约了民事执行检察监督制度的落实。

四、完善民事执行检察监督制度的路径研究

(一)确立民事执行检察监督的原则

法律的基本原则贯穿着整个法律制度，确立民事执行检察监督的原则是当务之急。第一，有限、合法监督原则。一方面，民事执行检察监督应把关注的焦点放在可能损害国家和社会公共利益及可能有错误的判决、裁定等的案件中，不能以监督之名而影响到法院行使执行权的独立性。这既是社会主义法治的基本遵循，也是消除在执行监督工作上法、检两院隔阂的有效途径。另一方面，检察机关进行检察监督工作时必须严格遵守法律规定，在法律允许的范围内履行职责。第二，公正、效率监督原则。民事执行检察监督制度是通过监督程序，用权力约束权力、用权力补充权力的方式来确保民事执行活动的公平性和正当性，保障申请执行人、被执行人、案外人以及第三人的合法权益不受侵害。效率对于民事执行这个带有行政权力的司法权来说同样至关重要，因此，在制度设计上也应当尽量体现效率原则，保证以最短时间完成监督事项，以提高监督的有效性。第三，优先事后监督、被动监督原则。事后监督的原则是指在某一阶段的执行程序，或某一法律文书做出以后，并不是指民事执行活动全部执行完毕之后。此原则既能确保民事执行权的独立性，同时也能保障监督的有效性。此外，根据《试点通知》第2条的规定：“人民检察院可以依当事人、利害关系人的申请，对下列民事执行活动实施法律监督”，优先被动监督原则不仅可以及时保障当事人的权利，也是给予法院一个自我纠错的机会，更节约了司法资源。

(二)明确民事执行检察监督的对象和范围

监督对象与监督范围之间的区别明显，不能将两者混淆。一方面，监督对象。学界对于民事执行检察监督的对象主要持两种观点，一是认为民事执行检察监督的对象应是监督法院的“执行行为”。二是认为民事执行检察监督的对象不仅包括法院的“执行行为”，对被执行人、案外人逃避和妨碍执行等违法行为也应当进行监督。论文认为民事执行检察监督的对象应当是法院的“民事执行活动”，可以将“民事执行活动”理解为“民事执行行为”，主要包括民事执行实施行为、民事执行裁判行为和民事执行命令行为，不应包括对被执行人、案外人逃避和妨碍执行等违法行为。另一方面，监督范围。上述提到的《试点通知》细化了对五大类违法情形的监督，对于现实的实践来说具有较强的可操作性。民事执行检察监督的范围不限于这五种情形，检察监督制度的监督范围具体应当包括：①在执行过程中，法院作出的错误裁定及决定；②执行机关的执行措施违反法定程序；③执行人员在办案中发生的渎职行为；④执行人员不作为，致使当事人和案外人遭受重大损失；⑤其他民事执行违法实施行为。

(三)明确民事执行检察监督的方式

我国在多年的司法实践中摸索出来的民事执行检察监督方式包括抗诉、现场监督、督促执行、检察建议等。但当前的《民事诉讼法》仅规定了抗诉和检察建议两种监督方式。因此，按照程序法定原则，关于其他监督方式理应统一。从实践中来看，在执行监督中使用检察建议的方式其实比起抗诉来说更有优势。检察建议具有非对抗性、灵活性的特点，不会使法院觉得自己隶属于检察院，法院相对容易接受。此外，检察建议与抗诉相比，检察建议的监督程序比较简化。在收到检察建议书后，部分法院通常会按照一般申诉人申请再审的程序处理，不仅节约时间，也可以最大限度地降低司法成本。经审查后如需启动再审程序，也并非归结于检察机关的外部监督，而是由法院自行纠正。所以，在我国的民事执行检察监督制度中应当明确优先采用检察建议，辅以抗诉的监督方式，这也更加符合民事执行检察监督效率原则的要求。修改后的《民事诉讼法》第208条明确了检察机关作出检察建议的方式，但是并没有对检察建议作出具体规定。可以通过司法解释的方式将检察建议这一监督方式规范化，明确检察建议在民事执行检察监督中的适用的具体类型、适用条件和程序等。

(四)强化专业人员配备和专业性人才建设

民事执行检察监督是目前为止可以有效遏制“执行难、执行乱”的必要手段，因此势必是一项长期性的工作，必须要建设一支专业好、能力强的骨干队伍才能发挥其应有的作用。第一，加强专业化人才配备。可以将新招录的并且熟练掌握民商法知识的检察人员优先调配给民行部门。第二，强化专业性人才建设。通过组织专业培训、搭建学习交流平台和选派执行监督工作人员到法院挂职锻炼等形式来提高民事行政检察人员的专业水平和实务技能。第三，进一步明确民事执行检察监督制度的重要性。一方面，要从思想上真正改变“重刑轻民”的观念，顺应新时代的要求，切实领会到民事检察监督的重要性。另一方面，要以实际行动为民事执行检察监督工作提供保障，如进一步加强后勤服务工作，落实办案经费、提供装备等。

五、结语

缺乏外部监督是造成“执行乱”问题的主要原因。现有的立法及相关文件并不能使检察监督真正落到实处，实践中配套制度的不完善也难以支撑其有效运行。另外，当前检察机关的人员、基本素质及相关理念等不能很好地与民事检察执行监督相契合，仍然任重而道远。“执行乱”问题的解决需要将法院的内部监督和检察机关的外部监督相结合。论文以我国当前民事执行检察监督的法律现状为背景，通过分析得出该制度现存的问题，从民事执行检察监督的原则、对象和范围、方式等方面对民事执行检察监督制度进行了进一步的完善，以期规范民事执行工作，执行检察监督能充分发挥其效能，对审判权进行更加合理、有效的监督。