教师参与大学治理路径研究——基于某研究型大学的个案研究

毛金德

（汕头大学 高等教育研究所，广东 汕头515063）

教师参与大学治理不仅是大学治理研究的重大理论问题，也是大学治理实践中亟待解决的现实问题。教师参与治理似乎已经成为不容置疑的“政治正确”议题［1］。国外关于教师参与治理的研究主要集中在教师参与治理与大学组织绩效的关系、教师参与治理的影响因素、教师参与治理的模式等。国内关于教师参与大学治理的研究主要集中在学术权力、教授治校、教授治学、去“行政化”、学术委员会等相关研究领域。2014年《高等学校学术委员会规程》正式颁布实施，与学术权力、学术委员会相关的研究逐渐达到高潮。

人们对于学术权力、教授治校、教授治学、学术委员会等问题过度关注，在很大程度上忽视了教师作为一个整体参与大学治理的概念［2］。2017年，阎光才撰文《高校教师参与治理的困惑及其现实内涵》，从参与主体、参与事务、参与形式、参与过程等角度对教师参与治理内涵进行了解析［1］。综合已有研究来看，主要以规范研究和理论思辨为主，且常常陷入“学术人陷阱”①关于学术权力、学术自治、教授治校（学）理论大多基于学术人假设演绎而来。然而，大学治理实践非常复杂，现实中的教师不仅具有学术人属性，还具有经济人、社会人等多重属性。理论逻辑不能代替实践逻辑。片面强调教师的学术人属性，容易使研究陷入陷阱，本研究称之为“学术人陷阱”。。关于教师参与治理路径的研究，大多聚焦于制度化参与渠道，而对非制度化参与渠道则缺乏应有的关注。基于上述分析，本研究拟通过个案研究来分析教师参与大学治理路径。

本研究将教师参与治理定义为教师参与大学事务决策的结构和过程。日常语义中的“决策”通常仅指最后投票或者拍板决定的环节。实际上，一个完整的决策过程包括“对行动目标和手段的探索、判断、评价直至最后选择的全过程”［3］。所以，本文将“教师参与大学治理”与“教师参与大学决策”视为同义，混合使用。本研究资料主要来源于一所教育部直属研究型大学，本研究以C 大学指代，受访教师以F 指代。

一、教师参与大学治理内容

在学校党委常委会94 项议题中，有教师②学术界虽然对“教师参与大学治理”概念缺乏统一的界定，但是一般认为这里的教师主要是指专任教师，即不担任任何党政领导职务的教学科研人员。大学教师（Faculty）具有学术人属性，所以有时候大学教师也用学术人员指代。如无特别指出，本研究中的教师均指在参与治理期间不担任党政领导职务的专任教师。参与决策过程③本研究中的参与决策过程涵盖了决策事项的全过程，包括对决策提议提出意见和建议、对决策议题进行咨询、审议和决定等环节。参与上述过程的任何一个环节均属于参与决策。议题共20 项，占年度决策议题的21%。在校长办公会66 项决策中，教师参与决策事项有21 项，约占年度决策事项的32%④资料来源：C 大学党委常委会、校长办公会会议纪要。。通过对教师的开放式深度访谈所获得资料的分析归纳，本研究将教师参与决策事项分为制度性决策和事务性（非制度性）决策。

（一）制度性决策

制度性决策主要是关于基本政策和规章制度的决策。在大学内部治理过程中，教师经常参与的制度性决策主要包括：大学章程、学术委员会章程、教师招聘制度、教师职务晋升制度、人才培养制度、学术研究制度等。制度性决策是大学治理中的基础性决策，是影响和规范大学运行和长期发展的基本制度。制度建设是建设中国特色现代大学制度的任务。教师参与制度性决策是指参与制度文本的起草、修订、咨询、审议以及决定等。根据研究对象在访谈过程中提到的实际参与过的制度性决策事项，可以将制度性决策事项大致分为规划类、方案类、办法标准类、规范类、规程类等五类。

（二）事务性决策

事务性决策是指大学内部决策事项中除了制度制定之外的日常具体事务决策，也叫非制度性决策。大学治理中的事务性决策有很多，学校职能部门的大部分决策都属于事务性决策。事务性决策属于具体事务的决策，不涉及基本制度的制定。比如，关于《博士生导师资格遴选条例》的起草、讨论、征求意见、修改、审议、决定、公示等过程就属于制度性决策过程。而对博士生导师资格候选人进行遴选、评定就属于事务性决策。

从教师实际参与的决策事项来看，教师参与的事务性决策主要包括与学术水平和学术道德评价有关的事务，主要有以下几种类型：1.评定及对外推荐教学科研成果奖励；2.评定高层次人才引进岗位人选，推荐国内外重要学术组织的任职人选、人才选拔培养计划人选；3.各类教学科研项目评审等；4.教师聘任与教师职务晋升等；5.学科专业设置；6.学术不端调查、认定和裁决等。

大学决策事项有很多种分类方式，最常见的分类方式是“学术-行政”二分法。事实上，学术事务与行政事务并不存在明确的界线。正如阎光才所指出的那样，传统的学术权力与行政权力简单二分的思维逻辑与分析框架，不仅在经验层面上无法捋清高校内部事务间的复杂关联，而且在理论层面上根本无法为高校内部治理结构框架提供可靠的依据［1］。所谓“教师参与大学治理”不是分开治理，是一种共同治理，是学术和行政齐心协力，共同努力实现学术与教育的繁荣。

上述两个环节无论是哪种情形获得水权，都是通过竞争取得，属于竞争性环节，按照中央关于“凡是能由市场决定价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络自然垄断环节”的价格机制改革精神，其水权取得价格应当由市场决定。

二、教师参与制度性决策路径

教师如何参与制度性决策受到大学内部决策结构的制约。制度性决策既包括制定新的规章制度，也包括对旧有制度的修订或废止。制度性决策过程一般包括制度文本的制定、讨论、修改、修订和决定等环节。教师参与制度性决策是指教师通过提供咨询意见、参与制定、审议、投票表决等方式参与制度决策过程。

（一）教师参与制度性决策的政策依据

《高等教育法》《高等学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》以及高校内部规章制度是教师参与大学治理的政策依据。大学治理中的制度性决策大致可以分为学术制度决策和非学术制度决策。教师参与学术制度决策一般通过学术委员会参与，非学术制度决策一般通过教职工代表大会参与。

《高等学校学术委员会规程》（以下简称《规程》）第十五条对学术委员会的职权做了明确规定。学术委员会在学术规划、学术机构设置方案、学术资源配置方案、学术评价标准与办法、学术道德规范、学术委员会章程等制度决策领域有参与决策权。需要指出的是，《规程》并没有对学术委员会制度性决策权限范围做出清晰界定，而是使用了较为模糊的表述：“应当提交学术委员会审议，或者交由学术委员会审议并直接做出决定（《规程》第十五条）”。这就给学校行政部门留下了较大的自主裁量空间。

教师参与制度性决策的依据还有《学校教职工代表大会规定》（以下简称《规定》）。《规定》第五条第四款对教职工代表大会参与制度性决策权限做出了明确规定：“讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法”。从《规定》来看，教师关于非学术制度性决策权主要集中在与教育福利待遇密切相关的制度决策上。

对教师参与制度性决策的政策文本进行分析发现，关于学术委员会参与制度性决策权力的规定比较模糊，到底是“应当提交学术委员会审议”，还是“交由学术委员会审议并直接做出决定”，并没有做出明确规定。是否由学术委员会参与以及参与到何种程度，主要取决于学校行政部门的需要。教职工代表大会对于与教师利益直接相关的福利制度和教师考核、奖惩和聘任制度具有讨论通过的权力，但对其他制度性决策缺乏有效监督和决策权。

（二）教师参与制度性决策的实际渠道

制度生命力在于落实。制度中的参与渠道并不等于现实的参与渠道。教师除了通过教代会、学术委员会等制度化渠道参与制度性决策，还通过座谈会、公示、征求意见等非制度化渠道参与到制度性决策中。

1.座谈会

学校重大学术政策和制度出台一般经历调研、起草初稿、讨论、征求意见、决定、公示等环节。座谈会一般发生于政策和制度制定前期。参与座谈会是教师参与大学制度性决策的重要渠道之一。学校在出台重要政策，尤其是制定重大学术政策和制度时，一般都会召集部分教师展开座谈，听取教师意见和建议。但教师对于通过座谈的方式来参与大学治理认同度不高。他们认为，参加座谈会的教师并不能真正代表教师，他们“并不是被教师选上去的，是决策层主导的，对决策部门缺乏有效的监督（F18）。”相对于制度化参与渠道，参与座谈会具有被动性特点，因为邀请哪些教师群体参与座谈经常取决于行政领导。

2.公示与征求意见

公示和征求意见通常是在政策或者制度已经有了初步文本的基础上进行的。职能部门在前期调研基础上形成初稿。重要文件或者涉及教职工切身利益的文件通常会向全校公示和征求意见。“我们有专门征求意见的渠道，甚至所有的重要文件在发布之前都会广泛征求教师意见。我自己分管过学校的‘十二五’规划，学校综合改革方案，‘985 工程’建设方案，‘双一流’建设方案，我们都向全校征求意见的（F1）。”但在受访教师看来，这种公示和征求意见虽然也体现了学校民主管理和民主决策，但这种民主属于“集中上的民主……真正的决策已经做出来了，再征求意见，走个程序（F18）。”教师提出意见后，缺乏有效反馈。行政部门如何处理这些意见，教师们并没有收到反馈。教师群体与决策部门之间缺乏有效的双向沟通机制。“老师们其实还是比较愿意提意见的……但提了（意见）没有反馈，可能或多或少参考了，但它并没有反馈，也没有互动，所以这种参与是一种单向的参与（F2）。”在教师们看来，征求意见是行政部门主导的“自上而下的信息收集”。这种方式具有很大的随意性，教师难以对行政部门形成有效监督。

座谈会和征求意见是由决策部门主导的自上而下的收集信息方式，也是教师影响学校重要决策的机会。但座谈会能够在多大程度上影响决策，很大程度上取决于学校行政部门的意志。对于实质性的制度决策，学校行政部门通常倾向于优先通过开展座谈会的方式征求意见，而较少通过召开学术委员会全体会议进行讨论。造成这种现象大致有以下几个因素：第一，相对于学术委员会，座谈会效率更高，而且具有更强的可控性。选择什么样的人参与座谈，什么时候开展座谈，基本上由行政部门决定。第二，相对于座谈会，学术委员会可控性较差，效率不高。第三，学术委员会开会频率低（通常每学年召开两次全体会议），无法满足学校及职能部门制度性决策需求。

从教师参与制度性决策过程来看，除专业性非常强的制度性决策（学位授予标准、人才培养质量评价标准、教师职务晋升中的学术标准）会通过制度化渠道（学术委员会及其专门机构）进行决策外，教师主要通过参加座谈会和主动提意见等非制度化方式参与制度性决策。换言之，行政部门主要倾向于通过非制度化的方式让教师参与制度性决策。

尽管制度设计明确了教师参与制度性决策的制度化渠道，但由于制度设计存在“选择性留白”，给高校行政部门留下了大量自由裁量空间。事实上，学校行政部门较少通过学术委员会和教代会等制度化渠道参与实质性制度决策。除部分与学术标准和学术规范等专业性非常强的制度性决策要通过学术委员会决策外，大部分制度性决策并不经过学术委员会。或者即使经过学术委员会，也是咨询、审议性质，对决策的影响力主要取决于行政部门。

综上所述，教师主要通过非制度化渠道参与制度性决策。这并不意味着不存在通过制度化渠道参与制度性决策的情况。专业性非常强的制度性决策、与教师福利密切相关的制度性决策一般通过制度化渠道进行实质性或形式性决策。例如，学位授予标准一般由学术委员会及其专门组织审议或决定；教师福利制度要经过教代会讨论通过。“理想类型”作为一种思维工具，既有优势也有劣势。优势是便于认识事物，抓住事物的主要特征，劣势是为了突出主要特征，容易有意无意扩大事物之间的差异。本研究提出“教师主要通过非制度化渠道参与制度性决策”，意在突出参与渠道的制度化程度对教师参与制度性决策权的影响。

三、教师参与事务性决策路径

事务性决策（非制度性决策）是指除了制度制定之外的日常具体事务决策。从教师实际参与的事务性决策事项来看，大致可以分为两类：学术水平评价类事务和学术不端类事务。学术水平评价类事务主要包括各种项目评审、职称评审中的学术水平评定、对外推荐优秀成果、学位评定与授予等。学术不端类事务主要包括学风建设、学术不端的调查和认定等。

（一）教师参与事务性决策的政策依据

教师参与事务性决策的制度依据主要来源于《高等教育法》《高等学校学术委员会规程》以及各高校的《学术委员会章程》。《高等学校学术委员会规程》明确规定了学术委员会具有学术评定权。根据《规程》，学校决策事项中如涉及对学术水平做出评价的，“应当由学术委员会或者其授权的学术组织进行评定”。这些事项主要包括：教学科研成果奖励的评选及对外推荐、学术职务人选、人才项目评选、学术科研基金项目评审等。上述事项决策权可以概括为学术水平评定权。在参与决策权限方面，与参与制度性决策渠道不同，政策文本对于教师参与事务性决策权限做出了明确的界定，这为教师能够实质性参与事务性决策提供了坚实的制度基础。《高等学校学术委员会规程》颁布实施后，各大高校陆续出台或修订了各自高校的学术委员会章程。从高校内部制定或修订的学术委员会章程来看，其内容和权限与《规程》基本一致，不再赘述。

（二）教师参与事务性决策的实际渠道

通过对学术委员会委员的访谈发现，在对于校学术委员会在事务性决策权的认知上，不同受访者判断基本一致，即认为学术委员会的实际职责是以学术评价为基础的事务性决策。“学术委员会主要是负责与学术水平评定相关事情，比如学术评奖、项目遴选、学科专业设置之类的事务，都是一些事务性工作。（F3）”

在访谈中，很多受访教师感受到学术委员会在学术事务性决策中发挥的作用越来越大。无论是行政领导、学术委员会委员，还是不担任学术委员的教师，对于学术委员会权力的增加都表现出较为一致的判断。这种情况与以往关于学术委员会的权力虚化和弱化的研究结论不符。部分原因可能在于，之前关于学术委员会的研究都比较早，而近年来学术委员会无论是制度建设还是组织机构建设，都取得了长足进展。大学组织的内外部环境也发生了很大变化。学术委员会事务性决策权力的增加，主要有以下几个因素：

第一，学术委员会制度供给增加。《高等教育法》的修订和教育部颁布的《高等学校学术委员会规程》都明确规定了教师对于涉及学术水平评价的事务具有评定权，对于学术不端行为具有裁定权。高校内部《学术委员会章程》的制定或修订为学术委员会参与治理权力落实提供了制度保障。

第二，学术委员会组织机构不断完善。学术委员会办事机构设置主要有两种情况，一种是挂靠在学校职能部门，另一种情况是专门成立学术委员会办公室。目前，越来越多的高校成立了专门的学术委员会办公室，并配备了专门人员和运行经费。西南大学、华中科技大学、浙江大学等高校都成立了专门的学术委员会办公室。学术委员会的组织机构完善也为学术委员会参与治理权力的落实提供了组织保障。

第三，国家对高等教育的项目化治理方式［4］。学术委员会扩大或增加的权力与国家专项资源配置息息相关。近年来，各级党政部门源源不断地设置的各种项目是学术委员会事务性决策权力来源之一。而各种人才项目、科研项目、教学项目、成果奖励构成了学术水平评价类事务的主要内容。这些事务是学术委员会主要承担的决策事项。

综合上述，结合教师参与事务性决策的政策文本分析和实践调查，发现教师参与事务性决策的主要渠道为学术委员会（制度化渠道），且学术委员会事务性决策权基本得到落实和扩大。制度供给的完善、组织机构的健全以及专项资源配置是学术委员会事务性决策权落实和扩大的主要因素。

四、结论与建议

建立健全教师参与大学治理制度是建立和完善中国特色现代大学制度的重要内容。本研究基于某研究型大学个案分析，发现教师在参与不同决策事项时，呈现出不同的路径，即教师主要通过非制度化渠道参与制度性决策，通过制度化渠道参与事务性决策（非制度性决策）。且不同的参与路径呈现出不同的参与效果。教师参与事务性决策权基本得到落实和扩大，但制度性决策权并没有实质性增加。

制度和组织是影响教师参与治理的两大关键要素，其中，制度对教师参与大学治理的影响更为直接和敏感［5］。非制度化渠道既缺乏制度规范，也缺乏组织保障，这两大关键要素的缺失决定了非制度化渠道难以在教师参与制度性决策过程中发挥重要作用。制度化渠道虽然有制度和组织保障，但行政部门一般很少选择通过制度化渠道进行实质性制度决策。制度性决策权是大学最核心的决策权之一，行政部门通过非制度性渠道确保了对核心权力的掌握。但这种参与渠道作用发挥情况严重依赖行政领导的意志，也难以对行政部门权力形成有效监督和制衡。因此，要进一步扩大和落实教师参与治理权，应当将着力点放在教师参与制度性决策权上，进一步完善制度性决策参与渠道的制度化程度。