浅谈基层城管执法现状、存在的问题及对策

文/薛国荣

一、城市管理中城管执法的现状

（一）城管执法所从事的职责

城市管理行政执法是指在城市行政管理过程中，城市管理行政主体为履行行政管理职能，按照法律、法规的规定，对行政相对人采取的具体影响权利义务，或者对行政相对人的权利义务的行使和履行情况实施某种监督检查的行为[1]，具体体现在处理违反城市规划中的违法用地、违法建设、违反市容市貌环境卫生要求以及破坏市政公用设施等治理问题。目的是维护城市管理的秩序、创造良好的城市环境，从而有力地推动城市经济与社会的发展，促进人与环境和谐共存。

（二）基层城管执法的现状

1.文明执法常被曲解

文明执法与严格执法之间本不应该有矛盾，文明执法就应该是严格依法执法、热情服务，执法的文明更应体现在严格依法、依规、依照程序处理违法违规问题，即应用法律条款执法程序和准确使用行政处罚自由裁量权[2]。在执法过程中要以亲民为首要原则，尽量避免和市民发生冲突，但是在舆论的压力下，当下的城管执法已经变得有些手足无措，时常出现曲解文明执法的内涵的情形，卑躬屈膝有之，违心赔笑有之，鞠躬执法、眼神执法、静坐执法、鲜花执法、下跪执法、碰瓷执法，各种奇葩的柔性执法方式不断涌现[3]。

2.执法体制长期混乱

我国现行县（区）级城管执法机构属于地方县（区）政府的执法机构，到中央和省一级才将城管执法统一划转至住建部门。基层城管机构由于没有主管部门，在实际运行中，必然会产生各种问题。

3.对城管执法工作的标准不一致

主要表现在管理要求与群众需求存在标准不一致，经常存在相互抵触和对立的现象。管理处在动态发展过程中，每一个城市有每一个城市的特色，不同时期有不同时期的要求，这样必然造成标准不统一。

二、城管执法面临的问题和困难

（一）体制机制不健全

1.专门性法律法规不健全

城市管理行政执法的前身是城建监察支队（大队）。当初成立城市管理综合执法部门的指导思想是管理与执法分离，但现行的城市管理综合执法是管理不综合而执法综合[4]。城市管理行政执法工作行使的是相对集中处罚权。城管执法基本上是“借法执法”。

到目前为止只有住建部出台《城市管理执法办法》，还没有一部属于城管部门的专用法律，国家层面并未以法律的形式明确规定城管部门的各项职责。在基层执法工作中，城管执法内容方方面面，包括市容市貌、环境卫生、户外广告、城市规划、园林绿化、市政占道、公用设施、物业管理、物业维修基金管理等。没有统一完善的体制保障，很难顺利完成各项执法任务。

2.城市管理体制不健全

有的城市有市级城市管理局，但县(区)级却没有成立相应的城市管理局，县(区)级原城市管理行政执法局成为其他局的“打工仔”，名不正言不顺。现有的县(区)级城市管理行政执法局，没有相应的主管部门，必然造成执法力度不足。许多城市仍然实行“一支队伍管到底”的单纯执法或“执法+环卫管理”的管理体制，城市管理部门职能相对单一，行政许可权与行政处罚权不统一，基层政府在城市管理中的基础性作用得不到有效发挥。

（二）违法问题长期存在

由于国家社会保障体系还不健全，全国人口众多，幅员辽阔，各民族的风俗习惯不同，占道摆摊是一种最简单的经营方式，一种低门槛的谋生手段，因此占道摆摊必然长期存在。“两违”问题在各地屡禁不绝并长期普遍存在。产生“两违”的原因是违建户的违法成本低，同时极少数群众需求被忽视也是违法行为的助燃剂。有关部门对城市旧城改造、拆迁的监督力度不够，有些人借助拆迁进行违法搭建。

（三）执法难的问题客观存在

城管执法所面对的是社会上形形色色的特殊群体，执行的准则是群众的切身利益，他们的生活水平、综合素质、法律意识千差万别。有的是特别强势的房地产开发商，有的是法律意识淡薄或语言交流不方便的少数民族摆摊人员。在执法时常出现沟通不深入、方法简单粗暴，必然会产生暴力抗法。而在暴力抗法发生时群众一般对城管执法人员有偏见，造成执法难以顺利完成。基层公安对城管的保障力度不足也是造成执法难的原因之一。

三、规范城管执法的策略

（一）建立一支职责明确、全面垂直的城管执法队伍

全国人大常委会应适时出台一部有关城管执法的法律，明确城管的主体资格。从法律上统一规范城管的职能职责、执法范围、执法依据和执法程序。只有全面垂直了全国各基层城管，才能有统一的标准依据。在执行处罚案件中要严格按照自由裁量权的有关规定和《行政处罚法》的有关规定规范执法。做到流程的规范化和格式化，使整个案卷有统一的规范模式。在处理行政处罚案件时，严格按照先立案，立案审批后进行调查取证，告知当事人权利并制作现场勘验笔录、现场询问笔录，后进行案件集体评议；集体评议结论出来后，再出具行政处罚告知书并告知当事人有关权利；若符合听证程序，再出具行政处罚决定书，当事人执行后，进入结案程序，结案后录入网上政府信息公开平台。

（二）创新管理执法服务模式，提升管理执法效能与水平

对“两违”问题要形成高压态势，大力营造人人参与的治理模式，多部门联合打击，形成合力。对流动商贩要管理服务相结合，疏堵结合，以疏为主，践行“721”(即70%的问题用服务手段解决、20%的问题用管理手段解决、10%的问题用执法手段解决)及“8225”(即八个字：内强素质、外树形象；两立：立规矩、立标准；两抓：抓落实、抓问责；五“化”：规范化、标准化、精细化、智慧化、人性化)工作法。彻底铲除“耍特权”“抖威风”和“官本位”等封建腐朽思想意识，强化用法律知识、法治思维，进一步武装头脑，增强执法人员的业务素质，提高文明执法、规范执法行为，逐步规范整合执法队伍，努力为城管人正名，改变当前人们心目中定格的城管“坏”形象。坚持树立以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民的理念，牢固树立为市民服务的现代化城市管理服务理念。对多次不听劝阻、暴力抗法的违法行为要严格处理，必要时请公安部门配合执法。

（三）建立长效监管机制，适当开放占道摆摊

随着2020年我国要全面建成小康社会，社会保障体系越来越完善，人们的城市管理观念不断提高，群众与执法者的关系不断改善，占道摆摊要疏堵结合，在不影响城市正常运转的情况下（不影响人行通道、消防通道、不占用盲道、不侵犯他人利益、确保交通秩序），可以适当开放一些摆摊的地方，引导摆摊有序经营。

（四）完善制度建设，提升城管队伍的形象

执法人员必须取得执法资格证书后才能上岗执法，不断完善行政执法全过程，严格遵守重大行政执法法制审核制度以及行政执法公示制度。在执法过程中时刻要求执法者文明执法、严格执法、规范执法。建立合理的城管绩效考核。按照指标考核、公众评议、正向激励、察访核验的步骤考核队员，使人人有危机感，工作既有压力又有动力。在执法中能认真文明依法履职、加强内部管理、完善奖惩制度，建立公平竞争机制和优胜劣汰机制。

（五）充分完善公众监督和举报奖励机制

通过宣传城市管理法规、违法所产生的后果和危害性，使人人参与城市管理中，鼓励新闻媒体对各种违反城市管理规定的问题进行曝光。使人们能对身边的违法问题进行举报，鼓励市民举报身边正在建设的违法问题。拨打“12345”市民热线，使正在进行的违法建设得到及时处理，把违法行为消除在萌芽状态，从而获得高效的执法效果。政府部门对举报人保密并给予适当的奖励。完善监督渠道，对执法者进行全方位的监督，使执法者不敢徇私枉法，确保城管执法公平、公正、公开。

四、结语

城管是城市管理中的一支重要队伍，职能涉及方方面面，任务复杂繁重，面对各种各样的问题，需要整合社会上的各种力量，单靠城管的力量远远不够，因此要转变思路，加强宣传工作，唤醒市民践行“城市是我家，管理靠大家”意识，倡导社会各界共同监督参与管理，倡导政府监管、市民监督、人人自管，要尊重市民对城管执法的知情权、参与权和监督权。搭建“共建、共管、共治、共享”的城市管理新格局，为创造一个优美宜居的环境做出应有的贡献。