高校科研经费“包干制”改革：存在问题、适用范围及主要举措

张天柱（高级审计师）

（海南师范大学海南海口570100）

李克强总理在2019年《政府工作报告》中提出，“要进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用‘包干制’改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主使用”。2020年1月10日，李克强总理在国家科学技术奖励大会上进一步提出要“持续深化科技领域‘放管服’改革，进一步为科研人员放权松绑，拓展科研管理‘绿色通道’和项目经费使用‘包干制’试点”。这为深化科技体制改革指明了方向。然而，实践中高校科研经费“包干制”政策的有效落实还存在一定的滞后性，各单位在实施过程中还存在科研经费管理方法欠科学、预算编制制度可操作性不强、配套措施有待完善等许多亟待解决的问题，本文对此进行探讨，并提出改进的建议。

一、高校科研经费管理体制存在的问题

（一）科研经费管理方法欠科学。我国对高校科研经费一直采取预算制管理方式，要求科研项目立项之前按规定的程序进行预算报批，并且严格按照预算比例使用科研经费，如果需要调整预算，必须填写表格层层审批。这种按照工程预算方式进行管理的方式在科技界被称为“拿做工程的办法来做科研”。然而，高校科研与工程项目毕竟存在一定的差异性，工程具有成熟性、系统性和技术性等特点，可以进行相对精准的预算、测算，而科研工作是对未知事物的探索，其研究思路、方式及路径存在很大不确定性，科研工作难以做到精细准确。很显然，按工程预算的办法管理科研经费，与科研活动的创造性、不确定性特征不相符，亟需改进。

（二）科研经费预算编制制度需要进一步完善。科学研究具有不确定性，如果经费科目过于限定，使用效率就会降低，从而影响科研工作顺利开展。目前高校科研经费预算编制不够科学，主要体现在：一是预算时间过于超前，与现实产生差距。一些时间跨度较长的科研项目，需要编制1年甚至长达数年的预算，但科研工作不可能精准预测未来几年内可能发生的支出明细，超前的预算与现实之间往往存在着一定的差距。二是科目设置不合理影响经费使用效率，导致科研人员将过多精力用于报表、做账和报销等琐事上，影响了科研创新和研究。

（三）科研经费的使用需要加大对科研人员人力和智力投入的激励程度。传统观念认为，科研经费是从事科研工作的科研人员的经费保障，只能用于科研工作所需经费，不能作为在职人员稳定的个人收入。在这种思想主导下，现行科研经费使用以硬件设备投入为主，对人员的经费投入比较少。间接费用的比例限制使得科研人员的智力付出与回报不成正比，与“多劳多得、优劳优酬”的劳动制度不符，也与国家“加大科研人员的薪酬激励”的精神不符。科研人员投入的智力投入和时间成本很难得到补偿，劳动价值得不到充分的尊重，甚至可能会出现承担项目越多、经济损失越多的现象，严重挫伤了科研人员的积极性。

（四）科研经费报销的审批手续过多过繁。一线科研人员报账、审批难的现象仍然较为普遍。科研经费“难用”与现行的报销制度存在的“三多”有关，即流程多、审签多、发票多。报销流程较为繁琐，花费时间长；科研经费支出范围、标准、执行进度等方面规定过死；部分报销制度规定欠合理。

二、高校科研经费“包干制”的适用范围

科研经费“包干制”并不代表可以“全包”或者“随意包”，而应该明确哪些项目适合包干，哪些项目不适合包干，制定相应标准，实行清单管理，不搞“一刀切”。

（一）包干范畴根据经费来确定。横向科研经费可实行包干制，纵向科研经费应适当包干。因为横向经费主要是由社会企事业单位、群众团体、个人的资助，管理可较为灵活，科研人员只要按照合同约定使用经费并按时完成委托方的科研任务，其科研绩效接受委托方的评价和认定，故科研管理部门在其不违背财经纪律的前提下，无须对其科研经费管束过多。纵向科研项目经费来源一般是国家各部委、地方政府和事业单位委托的科研经费，属于财政性资金，对资金使用的规范性和效率性要求更高，对之包干要进行一定的限定，一般应实行清单管理，即列出哪些可以包干，哪些需要进行比例控制等。

（二）包干项目根据资金性质确定。纵向科研项目的预算科目可分为直接费用和间接费用。直接费用主要包括设备费、材料费、试验和试验处理费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作交流费、出版/文献/信息传播费/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费等费用；间接费用主要包括管理费用和绩效支出。各预算科目基本上都有一定的预算比例要求。适用于包干的主要项目有：

1.有明晰费用支出标准的科研经费可实行包干。在科研经费使用过程中，可以将一些需要提交繁琐票据且有明晰费用支出标准的费用进行包干，如差旅费。现行经费报销体制下，科研人员出差，首先要了解乘坐交通工具等级以及目的地的住宿标准，其次要仔细收集保管好各类票据，最后在出差回来后要将相应票据粘贴好并填写报销单报销，如有特殊情况还要写说明解释。相应地，财务人员不仅要仔细核对报销人乘坐交通工具等级和住宿费是否超标，而且要审核票据的完整性、时间的连贯性、报销金额是否准确等。整个报销流程存在票据数量繁多、手续繁杂、耗时较多等问题。差旅费实行“包干制”是可行和必要的，因为差旅费中有较为清晰的交通费标准、各省市的住宿费标准、伙食补助标准和公杂费补助标准。只要出差人员提供往返的交通费发票，就可以按照不同的地区包干使用差旅额度。即使住宿发票丢失或毁损，也可以根据实际情况在标准范围内据实报销，并按标准支付伙食费、城市交通补贴和城际交通费等。对于科研人员来说，自行确定和选择差旅费标准的消费支出，可节约留用。财务人员无须对每张票据逐一核对等级、标准等，这将在很大程度上减轻财务部门的核算压力。

2.有使用范围但弹性较大的科研经费可实行包干。（1）会议费可实行包干制。会议费是科研项目委托机构或项目负责人组织召开的与项目相关的会议所发生的费用，会议规模大小、会议召开时间、会议选址等都将影响会议费支出的大小，难以预先做精细的预算安排。因此，会议费比较适合实行包干制，由各单位本着实事求是、厉行节约、简单高效的原则进行开支。（2）培训费可实行包干制。培训费是根据科研项目的研究需要，派出科研人员参加相关的专业技术培训，包括培训期间的基本生活学习费用。可根据相关性和必要性等原则对培训费设置上限，实行包干。（3）科研人员绩效可实行预先核定。除了保证科研条件外，大部分科研经费要弥补科研人员自己的劳动付出。而现行科研管理体制忽视了科研人员的人力成本、智力成本投入，因此，考虑到科研智力报酬的不确定性，科研人员绩效可实行预先核定，即针对科研项目中参与科研项目研究的程度和对科研成果的贡献程度来核定科研奖励费。

（三）包干根据科研人员的诚信程度来决定。除了考虑科研项目的性质是否符合条件实行包干之外，还要考察科研人员自身的科研素养和操守等条件，尤其是科研人员的诚信程度高低决定能否给予其经费包干。应选择科研诚信优良、科研方向先进、科研人员能力强的科研团队给予长时间的稳定资助，给予这些优秀的科研人员充分的资源、宽松自由的科研环境，让科研人员潜心做科研，最大限度地解放科研生产力。

三、推动高校科研经费试点“包干制”的几点建议

（一）转变管理观念和方式，提高治理效能。要转变科研经费管理观念，按照“放管服”的思路，科研管理部门应改进现行管理制度，赋予科研项目更多经费调剂使用自主权，减少对科研项目研究过程的干预，降低项目研究中期检查频次，减少经费的审核；要让财务人员从“层层审批、人人存疑、每票必核、违规难罚”的困境中摆脱出来，建构“规矩在先、责任自负、科学抽样、违规必究”的管理新模式；要充分利用现代信息技术，搭建与“包干制”相适应的科研经费管理信息平台，让科研经费数据信息在科研管理、财务、固定资产管理、审计纪检等部门实现共享，提高治理效能。

（二）国家层面提出顶层设计，建立完备管理制度。高校科研经费“包干制”是对科研经费的一种“松绑”，但并不意味着一放到底，而是放管要结合，要求从国家层面进行制度的顶层设计。要加快“包干制”改革试点进程，尽快形成一套能够激发创新主体的制度和方案，给科研人员更大的积极性、更大的自由度和更多的获得感，最终达到提高科研效率、提高创新能力的目的。建议有关部委联合制订、下发《高校科研经费“包干制”改革管理办法》，明确具体实施标准、范围和时限，同时开展相关政策宣传。还需完善与之配套的科研人员诚信系统体系、科研项目信息公开制度、绩效评价结果应用、科研经费内控机制等政策的顶层设计。

（三）建立明晰的责权关系，提高科研经费的使用效率。科研经费“包干制”要求科研项目实行项目负责人负责制，项目负责人是科研经费使用的直接责任人，对经费使用的实施进度、合法性、真实性、完整性和有效性负责，有权决定经费的拨付、调整和使用。宏观上要对科研项目明确绩效、明确任务，微观上要在科研项目立项申报时确立绩效目标。对于相关科研主管部门、管理部门、高校相关职能部门来说，并不是“一包了之”，将职责和职权全部下放给科研人员。事实上，科研经费“包干制”实施后，科研相关职能行政权力更加强化。要协调科研项目经费及时到位，督促科研人员进行科研经费预算，提醒科研人员加快科研经费预算执行进度并及时报销科研经费，协助科研人员对课题的中期和验收结题的经费检查。各相关职能部门为科研人员经费“包干制”的实施提供必要的条件保障和政策支持，同时也对“包干制”科研经费进行科研诚信方面的全面考核。

（四）加快推进诚信建设，构建科研诚信体系。

1.要加强诚信制度体系的构建和完善。诚信体系应贯穿于科研活动立项、过程管理、竣工验收、监督评价的全过程。要加强诚信体系建设和完善，营造“诚实守信、追求真理、追求创新、鼓励探索、勇攀高峰”的良好氛围。要用制度来增强科研人员的诚信意识和规范科研人员的诚信行为，包括诚信的激励制度和责任追究制度。对讲诚信的科研人员在项目推荐、成果推优、绩效评价及职称评聘等方面给予优先考虑，而对学术不端、套取科研经费等违背科研诚信要求的行为零容忍，采取严厉的打击，营造风清气正的科研生态。

2.要建立科研经费信用评价与考核制度。科研经费“包干制”的推行要建立在科研人员具备良好的信用基础之上。因此，要建立科研经费信用评价与考核制度。科研经费信用评价与考核制度是针对科研人员科研经费使用的评价与考核，通过经费审查来记录科研人员的科研经费信用的一种制度。科研经费信用的考核与评价，可以为项目主管部门在评审项目时提供诚信参考，同时，也是决定是否给予科研人员经费实行包干的重要依据。通过评价与考核，一经发现项目负责人和项目组成员存在违反职业道德、违背科学精神和科研诚信的行为，将直接影响个人信用评价等级。对严重违背科研诚信的行为要严厉打击，并不允许对其科研经费实行包干。

3.加强对科研人员的诚信培训和警示教育。建立科研诚信信息平台，运用信息化手段为科研人员建立诚信档案，要求科研人员践行科研诚信承诺，恪守学术诚信规范，坚守底线和伦理准则。要加强科研诚信的日常宣传教育，充分利用各种会议、培训及校内广播电视、报刊杂志、微博、微信等媒体，宣讲科研诚信制度、宣传优秀典范、进行警示教育。

（五）加强审计监督，建立与“包干制”配套的审计制度。

1.培育和践行容错纠错的审计新理念。在科研管理“放管服”背景下，审计人员应坚持依法审计与实事求是相结合。要充分认识到科学研究是对未知事物的探索,其研究思路、方式及路径存在很大不确定性；要充分尊重科研人员劳动价值，以依法审计为前提,把是否符合改革方向和法规宗旨作为审计评判标准，做到“三个区分”：区分是初犯还是明知故犯，区分是政策制度、法规不健全还是故意违规，区分是创新中的无意过失还是谋取私利。营造宽松、包容的审计氛围，实事求是地反映问题，给予科研人员充分的鼓励和信任，激发广大科研人员的积极性和创造性，促进多出科技创新成果和进行成果转化。

2.建立财审联动的协同监督机制。加强审计监督，建立与“包干制”配套的审计制度。“包干制”要求高校要加强对各类科研经费的审计监督，高校内部审计部门要对科研经费的真实、合法、效益性进行审计，积极防范挪用、套取科研经费等违法行为。高校财务部门对科研经费进行绩效考评时，可以借鉴审计部门在各项审计中发现的涉及科研经费的问题与建议；审计部门进行审计时，也可以借鉴科研经费绩效评价结果。财审联动不但可以使资源得到共享，而且为切实推进绩效评价结果应用提供了新途径。

3.构建科研经费“包干制”下的信息监管平台。随着“互联网+”的深入影响，科研经费监督体系平台化已成为当前科研经费信息化建设的客观要求。要实现科研管理信息系统、科研经费预算系统、科研经费报销系统、科研经费审计系统、科研经费验收系统的衔接，消除“信息孤岛”现象。科研经费“包干制”下的监管平台是全过程、全方位的监督，高校应加快科研监管信息共享平台建设，上述系统的衔接，使科研项目从申报、立项、预算、报销、中期验收等环节得以全流程融入信息共享平台，高校各相关参与主体都能够跟踪监管，实现网上审批、预算、报销、审计和结题全流程科研办公，有利于提高科研项目管理的工作效率。