佛山市南海区土地利用存在的问题及对策探析

王维

摘 要：根据土地利用与社会经济发展之间的关系，对佛山市南海区的土地利用情况进行综合评价，在评价的基础上找出佛山市南海区现阶段土地利用中存在的问题，提出了相关对策。

关键词：土地利用;问题;对策

文章编号：1004-7026（2020）19-0042-02         中国图书分类号：F301        文献标志码：A

佛山市南海区地处粤港澳大湾区腹地，东连广州市，南接顺德区、鹤山市、新会区，西邻三水区、高明区，北邻花都区，环抱佛山禅城区。

佛山市南海区具有得天独厚的环境，区域经济处于高速发展阶段，各类用地变更迅速，特别是农用地转变为建设用地，因此出现了用地不当和用地比例失衡等问题。土地利用评价调查能及时发现土地利用中存在的问题，提出相应对策，使经济发展和土地利用协调发展。

1  土地利用现状评价

佛山市南海区的土地利用状况变化量总体趋于平缓。由于社会经济快速发展，土地利用结构开始以较快的速度转变，尤其是近年来佛山市南海区全面推进城市更新（“三旧”改造）项目，带动产业提升和城市转型，土地利用程度正在逐年下降。主要原因是在城市化背景下，农业用地面积急剧下降，大部分转变为建设用地，部分因荒废而变成未利用地，土地利用结构逐渐不合理[1]。

2  土地利用存在的问题

2.1  城市外延迅速扩展，耕地锐减

佛山市南海区经济快速发展，商业发展成为当地的活力象征。商业可以带动当地经济增长，激发经济活力，挖掘盈利潜能，因此其外延不断扩大，逐渐向周围地区扩散与渗透。市区范围不断扩大，其功能逐渐向多样化趋势发展，这样可以提供更多的就业岗位，吸纳更多人。近年来，佛山市南海区常住人口出现了剧烈增长现象。

面对商业迅猛发展和人口剧烈增长的情况，佛山市南海区建设用地翻倍增长，很多耕地因城市建设而被占用，特别是郊区附近的良田、菜地。这就导致有限的耕地面积骤减。佛山市南海区建设用地外延扩张程度日益加剧，人口数量不断增加，耕地面积大幅度降低，农作物产量随之降低，吃饭与建设成为佛山市南海区发展中不可避免的矛盾[2]。

2.2  土地资源浪费及土地资产流失严重

我国许多小城镇在蓬勃发展的同时，普遍存在土地资源浪费和土地资产流失严重的现象，佛山市南海区也不例外。

近年來，佛山市在房地产领域取得了良好的发展成效，土地买卖十分活跃。但是因为市场缺少相关的规范措施，再加上隐性交易频繁发生，导致早期城乡接合部炒卖土地的情况屡见不鲜。具体来说，土地价格攀升及房地产市场的高额利润使土地隐形交易屡禁不止，很大程度上造成佛山市南海区土地资产收益流失。土地交易大多隐蔽性较强、种类较多，甚至有的交易是在合法外衣的掩护下实施非法交易，欺骗性较强。

另外，早期部分用地单位圈占了很多土地，但这些单位在圈占土地上的投资很少，开发效率很低，造成大量土地闲置，土地资源浪费较大[3]。

2.3  土地利用结构不合理且有扩大之势

城市建设使用土地结构极其不合理，主要体现在包括城市道路、广场用地、绿地等在内的能够展现城市现代化的用地指标偏低。

反观发达国家，其城市道路、广场用地的面积在整个城市建设用地面积中的比例通常高于10%，人均绿地面积约超过10 m2。然而，佛山市南海区在经济快速发展的情况下，道路、广场和绿地的比重仍然相对较低，这使佛山市南海区，尤其是桂城中心旧区以及城中村道路狭窄、交通拥挤、绿地偏少的问题十分突出，而且还有加重的趋势[4-5]。

3  对策与建议

随着社会经济和粤港澳大湾区持续发展，广东沿海地区的用地矛盾加剧。因此，必须要使用一定方法科学处理土地利用方面存在的诸多问题，努力将土地利用模式从粗放型转变为集约型，争取为沿海地区经济发展和我国整体经济进一步发展提供更加良好的条件。

3.1  加强土地利用规划的编制和实施

土地利用规划是市场经济下政府干预土地利用的主要方式。随着改革开放逐渐深入，佛山市南海区土地利用的弊端逐渐凸显出来，出现这种现象的主要因素之一就是土地利用规划滞后。

佛山市南海区人民政府于2010年公布了《佛山市南海区土地利用总体规划（2010—2020年》，于2017年根据《广东省人民政府关于印发全省土地利用总体规划调整完善工作方案的通知（粤府函〔2015〕45号）》《广东省国土资源厅关于加快推进土地利用总体规划调整完善工作的通知（粤国土资规划发〔2017〕59号）》等文件编制了《佛山市南海区土地利用总体规划（2010—2020年）调整完善方案》。

在该规划的编制与调整中，相关人员全面坚持“十分珍惜、合理利用每一寸土地和切实保护耕地”的基本国策，着眼于佛山市南海区发展的具体情况，将城市建设用地与农业用地规划放在土地利用规划的首要位置，把科学处理土地利用所面临的难题、土地使用总面积、提高效率集约化等作为编纂规划的总目标与根本任务。应纵观全局，着眼于长久利益，对土地进行合理分配。

除此之外，还要明白编制规划是为了使土地利用实现利益最大化。因此，一定要重视规划审批工作，使编制好的规划早日公布于世、践行于民[6-7]。

3.2  加强土地法制建设

改革开放以来，土地利用出现了很多问题，这在一定程度上是我国法制不健全导致的。例如佛山市南海区的很多农村都曾出现非法在耕地、园地等农用地上建造厂房并出租的情况。因此，政府部门需要重视立法，健全土地管理的法规体系。从目前的情况来看，我国关于土地利用的相关法律法规较笼统，应该对这方面的法律进行强化。对于一些好的方针政策，应该通过立法的方式将之程序化，提高其稳定性。健全执法监督机制，将有法必依落实到位。有了立法保障后，执法者一定要做到执法必严、违法必究。加大对“两违”的打击力度，严格并及时处罚[8]。只有实施并贯彻法律，才能发挥其作用。

3.3  完善基本农田保护制度

规划基本农田保护区之后，还要健全与其相配套的管理制度。在规划的基础上细分基本农田保护工作，争取将责任落实到具體的村甚至是个人，公布农田与相关责任人，使其接受社会监督。与相关责任人签订协议，规定农田只用于生产农作物。若遇到特殊情况，必须向有关部门进行申请，但需要交纳一定费用，该费用将作为后期开发荒地的经费。有关部门审批时，一定要严格把关，保证责任人的申请理由真实可靠。有关部门审核之后，才能将该区域农田用于其他生产。为确保农田总面积，有关部门要根据实际情况补充农田[9]。

3.4  强化建设用地管理

政府应提高对建设用地管理的重视程度，确保耕地面积在土地利用中的比重。健全建设用地审批程序，有计划地划分、使用建设用地。在规划的时候，应尽可能少占用耕地或者不占用耕地，可以多占用一些劣地、荒地以及未开发利用的土地。实行奖励机制，对努力开垦荒地的农民进行奖励，激发群众开垦荒地的积极性。

在城镇建设过程中，不一定要开辟新区域，可以将现有的乡镇土地进行翻新。这样不仅可以节省土地，还可以在一定程度上带动老乡镇经济发展。使用建设用地时，要进行全程监督，确保建造商按照规范使用土地，应收回并重新安排使用项目资金难以落实、在一定时间内无法开发建设的土地[10]。

3.5  加快土地利用信息系统建设

随着城镇化水平不断提高，应科学、合理、细微地规划使用土地。可以将遥感、计算机等现代科学技术引入土地规划领域，构建土地利用信息系统，对土地的使用情况开展实时监测，对收集到的信息及时进行反馈。

与此同时，信息系统可以给土地利用管理和决策提供技术支持与保障，增强土地利用管理的合理性，在促使科技发展的同时，将科技应用于各个领域，造福于民。

4  结束语

根据土地利用与社会经济发展之间的关系，对佛山市南海区的土地利用情况进行了综合评价，在评价的基础上找出了佛山市南海区现阶段土地利用中存在的问题，提出了相关对策与建议。作为广东省沿海地区的典型代表，佛山市南海区土地利用结构的变化趋势也代表了广东省沿海地区土地利用结构的发展趋势，因此可以把佛山市南海区土地利用过程中产生的问题及其对策引申至广东省沿海地区。在实现经济发展的同时，广东省南海区更应该注意对土地结构的合理调整，优化土地利用结构，实现经济可持续发展。

参考文献：

[1]毕宝德.土地经济学[M].北京：中国人民大学出版社，1990.

[2]伊利，莫尔豪斯.土地经济学原理[M].北京：商务印书馆，1982.

[3]张凤荣.持续土地利用管理的理论与实践[M].北京：北京大学出版社，1996.

[4]傅伯杰，陈利顶，马诚.土地可持续利用评价的指标体系与方法[J].自然资源学报，1997（2）：112-118.

[5]刘盛和，吴传钧，沈洪泉.基于GIS的北京城市土地利用扩展模式[J].地理学报，2000（4）：407-416.

[6]沙志刚.数字遥感技术在土地利用动态监测中的应用概述[J].国土资源遥感，1999（2）：3-5.

[7]刘春，奚长元.面向土地利用现状的GPS空间数据库构建研究[J].测绘通报，1999（4）：20-22.

[8]宋永昌，戚仁海，由文辉，等.生态城市的指标体系与评价方法[J].城市环境与城市生态，1999，12（5）：16-19.

[9]钟霞，钟怀军.多指标综合评价方法及应用[J].内蒙古大学学报（人文社会科学版），2004（4）：107-111.

[10]路子雁.城市房地产开发土地利用问题研究[D].晋中：山西农业大学，2015.