英国有轨电车发展经验及启示

（交通运输部科学研究院，北京 100029）

0 引言

近年来，我国城市公共交通发展进程不断加快。有轨电车由于具有投资低、工期短、规划审批相对简单等优势，受到越来越多城市的关注和青睐，其经历20 世纪的衰落后在21 世纪迎来了复兴。截至2019 年，我国开通有轨电车417km[1]，开通城市达到16个，占开通城市轨道交通全部城市的40%。英国有轨电车同样经历了类似的衰落到复兴的发展模式，在政策和标准制定及机构变革方面进行了一系列的探索，因此对我国有轨电车的发展具有借鉴意义。

国内外学者对于英国有轨电车在建设和运营管理方面的先进经验和发展趋势进行了一定的研究。赵海燕[2]、邓颖[3]简要回顾了全球有轨电车发展历史，对现代有轨电车的车辆系统和运能等技术特点进行了剖析，提出我国应重视有轨电车线网规划和线路敷设等建议；吴苏婷等[4]总结了英国有轨电车行业主管部门和行业协会的主要职责、做法和经验，提出我国应加强管理体系建设、增强有轨电车经济效益分析、研究组织成立行业协会支持政府管理工作等建议；王文华等[5]对英国有轨电车线路和车辆进行了调研，总结了英国有轨电车车辆系统的技术特征；陆化普[6]选择英国伦敦作为研究对象，对包括有轨电车在内的城市公共交通的发展政策和管理体系进行了总结和分析；Dejan Petkov[7]对欧洲有轨电车的复兴进行了分析，总结提出英国、法国和德国有轨电车的不同发展模式。

目前，国内外针对英国有轨电车的研究集中于两方面，一是对相关设施设备技术的总结，二是从行业管理层面对有轨电车相关政策进行总结或对行业管理机构职责等开展研究。总体来看，国内外对英国有轨电车行业管理经验的研究较少，特别是对英国有轨电车近百年的发展历程和政策演变缺乏深入的剖析。

我国有轨电车运营规模日益增加，建设规模不断扩大，但行业管理水平较仍有待提升的空间，需要进一步学习有轨电车建设和运营实践丰富的国家的经验，深入剖析其有轨电车发展过程中的先进做法，为提升我国有轨电车管理能力提供借鉴。鉴于此，本文将对英国有轨电车由衰落到复兴的发展过程进行详细梳理，剖析不同时期英国交通发展情况及政策变革对有轨电车建设和运营的影响，针对我国目前有轨电车在建设和运营中面临的难题提出建议，为我国有轨电车发展提供支撑。

1 英国有轨电车发展现状

英国有轨电车目前已经形成了一定的规模。截至2019 年，英国有轨电车总里程213km[8]，占英国全国城市轨道交通里程的25%。英国共有6个城市开通有轨电车，分别为伦敦（克罗伊登）、米德兰、谢菲尔德、曼彻斯特、布莱克浦和爱丁堡，各城市有轨电车基本情况见表1。其中大部分有轨电车系统在20 世纪90 年代—21 世纪初开通，曼彻斯特拥有英国最大的有轨电车线网。随着英国各地有轨电车运营里程不断增加，客运量不断攀升，至2019 年，其年度客运量已达到1.03亿人次[8]。通过对1988—2018 年英国各有轨电车系统的年度客运量[8]进行分析可以发现，英国绝大部分的有轨电车系统客运量在波动中增长（见图1）。

以曼彻斯特有轨电车为例，自1992年开通运营，其客运量年均增长幅度达15.0%，除2009—2010 年客运量有一定程度下降外，其余年份保持了良好的增长态势。

表1 英国有轨电车运营线路基本情况

图1 1988—2018年英国有轨电车客运量

近年来，在英国行业主管部门和运营商的不断努力下，英国各地有轨电车的运营服务得到了乘客的认可，有轨电车成为最受欢迎的公共交通出行方式之一。以位于伦敦的克罗伊登有轨电车系统为例，据2018—2019年伦敦交通局开展的乘客满意度调查（百分制），克罗伊登有轨电车乘客满意度为90 分，高于伦敦地铁（84 分）、轻轨（87 分）、地上铁（83 分）、公共汽电车（85 分）和道路交通（71分）[9]。

2 英国有轨电车发展历程及政策

2.1 英国有轨电车的衰落阶段（20世纪30年代—20世纪60年代中期）

直到20 世纪30 年代初，有轨电车一直是英国主要的城市交通方式。英国的第一条有轨电车线路位于靠近利物浦的小镇伯肯黑德，从1860年开始运营。在之后的短时间内，几乎所有的英国大城市和一些小城镇都修建了有轨电车线路。1927年，英国有轨电车网络建设达到顶峰，全长4 110km，共有14 400余辆列车在运行[10]。

然而到了1961年，除了布莱克浦有轨电车系统外，其他城市的有轨电车网络都被废弃。废弃的原因主要包括以下两方面。

一是有轨电车的运行效率降低。由于其与汽车共享路权，私家车数量的不断增加对有轨电车运行效率造成了一定的影响，使得有轨电车的优势不够突出。

二是有轨电车的运营成本增加。在20 世纪20年代，许多线路的设施和设备进入维修更新阶段，但第一次和第二次世界大战造成的通货膨胀、物资和劳动力短缺，导致部分线路无法有效更新[11-14]。

因此，随着道路建设和机动车辆技术的不断改进，许多有轨电车运营商将有轨电车转为公共汽电车。到20 世纪60 年代中后期，有轨电车已经从英国各大城市的街道上消失了。20 世纪20年代中期—20 世纪60 年代中期英国运营有轨电车的城市数量变化[11]如表2所示。

表2 1925—1965年英国有轨电车运营情况

2.2 英国有轨电车的复兴阶段（20 世纪60 年代末至今）

2.2.1 公共交通机构组建，轨道交通建设迎来新契机（20世纪60年代末—20世纪70年代）

20 世纪60 年代末和20 世纪70 年代，英国交通规划政策发生了重大转变。1968年《交通法》[12]颁布，规定地方政府应制定协调统一的公共交通计划，并为重大公共交通基础设施项目的投资建立资金供应机制，且允许中央政府支付公共交通计划中缓解道路拥堵、减少事故、改善环境和创造就业机会的相关项目费用[13]。

旅客运输执行委员会（The Passenger Trans⁃port Authority,PTA）是《交通法》引入的一种新的公共机构形式，在伦敦以外的城市设立，在2008 年重组为综合运输局（Integrated Transport Authorities），接管了原属英国中央政府的公共交通战略规划、发展和运营职责。《交通法》通过后两年内，在米德兰、曼彻斯特和泰恩—威尔建立了第一批公共交通管理机构。20 世纪70 年代，各地旅客运输委员会基于城市交通发展情况开始制定有利于公共交通的交通管理措施。在此背景下，各地开始积极筹备轨道交通项目立项，这一时期提出了米德兰有轨电车系统、曼彻斯特有轨电车系统和泰恩—威尔轻轨系统的线路规划，为后续的线路建设奠定了基础。

最初，对于有轨电车建设方案，各地政府部门基于快速解决公共拥堵的目的和节约成本等因素，决定重新使用和改建地方铁路线路作为有轨电车线路的一部分。但是考虑到轨道结构适应性、车辆性能及线路铺设半径等实际情况，这些城市最终选择开通轻轨系统而非有轨电车。在20世纪70年代末—20世纪80年代中期，通过英国中央政府拨款，泰恩—威尔轻轨建成并开通运营。各地有轨电车的规划虽仍处于立项和方案设计阶段，但与20世纪30年代—20世纪60年代相比已有突破。

2.2.2 有轨电车复兴，完成密集建设（20世纪80年代—20世纪90年代）

20世纪80年代，由于私人小汽车交通量的增加而造成的道路拥堵的加剧影响了英国公共交通的速度和可靠性，导致了公共交通使用率及公共出行水平的下降。20世纪80年代，英国上议院科学技术特别委员会（House of Lords Select Commit⁃tee on Science and Technology）提出了一份关于地面交通创新发展的报告，其中反映了在欧洲新建有轨电车的发展趋势[14]。该委员会指出，西德、法国和荷兰比英国更重视公共交通，对公共交通的投资和建设开展了更多的工作，英国政府应吸取其他国家的经验，将有轨电车的建设视为加强城市公共交通网络的重要手段。上议院科学技术特别委员会报告发表两年后，下议院交通特别委员会（House of Commons Transport Select Commit⁃tee）开始调查公共交通在城市中的作用，建议政府支持轻轨和有轨电车计划，并指出有轨电车主要优势包括减少拥堵、环境友好和改善服务的可及性，并可以促进城市复兴[7]。在各委员会的推动下，在对国外有轨电车进行详尽分析的基础上，有轨电车在城市交通中的重要地位得到了英国中央政府的认可和重视。20世纪90年代，英国中央政府改变了以往推行以小汽车为主要方式的出行政策，发布了运输白皮书《运输新政：人人受益》[15]，明确提出了改善公共交通的目标，要求最终实现不同交通方式内部和之间的一体化并能为城市居民及旅行者出行发挥更大作用。各地政府在白皮书的指导下将有轨电车建设纳入其地方运输计划，积极推动有轨电车项目立项并筹集建设资金，中央政府也承担了有轨电车的部分建设费用，有力推动了有轨电车的发展进程。

在此背景下，截至20 世纪末，除19 世纪已开通的布莱克浦有轨电车系统外，另有米德兰、谢菲尔德和曼彻斯特3个有轨电车系统获得资助、完成建设并投入运营，伦敦（克罗伊登）有轨电车已建设完成，此外苏格兰议会还批准在爱丁堡重新引入1条有轨电车线路，该线路于2014年竣工。

2.2.3 推动标准化，提升服务品质（21世纪初至今）

进入21世纪，英国政府对有轨电车依旧保持了高度的关注，并对已开通运营的有轨电车系统的建设和运营情况进行了反思，包括英国下议院环境、交通和区域事务委员会（House of Com⁃mons Environment,Transport and Regional Affair）发布的《环境、运输和区域事务：第八次报告》[16]，英国下议院公共会计委员会（House of Commons Committee of Public Accounts）发布的《通过轻轨提升英国公共交通》[17]在内的文件和调研报告，都进一步明确了有轨电车在城市交通领域的重要作用，同时对有轨电车建设和运营中存在的问题也进行了研究和分析。

在调研报告中，各机构指出有轨电车和其他快速交通系统可以在提高城市公共交通的吸引力方面发挥重要作用。有轨电车作为一种高效的运输手段，可以将大量人口快速运输到城市或城镇中心地带，不仅能为乘客带来便利，也对当地经济有益[16-17]。但有轨电车规模的进一步增长也受到一定的制约，主要制约因素为建设和运营成本高[17]。导致这个制约因素的主要原因有两个，一是有轨电车的规划、建设、运营及车辆等设备设计方面标准仍不完善，因此部分早期开通线路的设计采用了地铁设计要求，设计标准过高[16]；二是部分线路客运量没有达到预期，除曼彻斯特和克罗伊登有轨电车系统外，其余有轨电车和轻轨系统的实际客运量低于项目立项时预测的水平[17]（见表3），这是导致部分有轨电车收入低于预期，一直处于亏损状态的原因之一。

表3 英国部分有轨电车系统实际客运量与预测客运量对比

基于以上研究，英国交通运输部在《开放公共服务白皮书》[18]和《为轻轨开绿灯》[19]等文件中明确了针对有轨电车的管理计划：一是建设和完善有轨电车相关标准和准则，完善项目立项要求，在有轨电车规划、建设和运营方面构建核心标准体系，从而加快有轨电车建设，使其具备更高的安全性，提升服务水平并节约成本。二是资助有轨电车系统的建设和更新改造，提供更便捷和舒适的服务，尝试吸引更多乘客。

在接下来的20年中，英国政府和相关机构紧紧围绕以上两个目标，开展了一系列工作。一是对有轨电车项目立项评估准则进行了修改，对城市轨道交通的运营成本预测和环境效益等有了更详细的规定，并取消了项目立项中有轨电车与其他运输方式相比应在当地贡献更高份额的要求，降低了有轨电车项目的立项和审批难度。二是完成有轨电车发展规划并投资，在这20年间，英国中央和地方政府资助了曼彻斯特市和西米德兰兹郡等有轨电车系统的扩建计划，以曼彻斯特有轨电车系统为例，从21 世纪初到2018 年，其运营里程增加了149%。截至2019 年，英国正在建设和已获得批准建设的有轨电车线路列于表4 中。三是完善有轨电车标准和指南，包括《杂散电流控制设计标准》[20]《有轨电车轨道设计要求》[21]和《有轨电车设计和建设指南》[22]等在内的多部标准和指南在21 世纪10 年代完成，随着标准体系的完善，有轨电车的建设和运营成本得到了有效控制。四是有轨电车系统积极提供更人性化的服务，来尝试吸引更多的乘客。

表4 英国正在建设和已获批建设的有轨电车系统线路（截至2019年）

3 英国有轨电车发展对我国的启示

3.1 明确有轨电车在城市交通中的地位

从英国有轨电车由衰落转向复兴的历程来看，英国政府对于有轨电车在城市交通中的作用在不同阶段有不同的认识。特别是在19 世纪60年代有轨电车与小汽车、公共汽电车存在竞争的情况下，当时政府认为有轨电车的经济效益不佳，加之政府财政吃紧，导致了有轨电车的大面积衰落。进入20 世纪80 年代，在欧洲有轨电车快速发展的大背景下，英国政府充分吸纳欧洲其他国家经验，认识到有轨电车在改善居民出行条件、缓解拥堵和环保方面的重要作用，有轨电车得以迎来复兴契机。曼彻斯特有轨电车系统的发展有力证明了有轨电车的优势。

曼彻斯特构建了以有轨电车为核心的公共交通出行系统。曼彻斯特有轨电车系统在1992年投入使用，1994 年其运输乘客达1 130 万余人次。从有轨电车、小汽车和公共汽电车出行分担率来看，有轨电车开通运营两年后，小汽车出行分担率下降了22%，公共汽电车的出行分担率下降了19%，有轨电车的出行分担率超过了小汽车和公共汽电车的总和，达到58%。曼彻斯特城市居民的出行习惯有了巨大的改变，也在一定程度上减少了交通拥堵和环境污染。

结合我国的政策要求，从英国的经验来看，对我国需要改善公共出行条件的城市而言，建设有轨电车是可供选择的方式之一。2018 年，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见（国办发〔2018〕52 号）》[23]，进一步提高了地铁和轻轨的申报条件，要求申报建设地铁/轻轨的城市一般公共财政预算收入应分别在300 亿元/150 亿以上，地区生产总值分别在3000 亿元/1500 亿元以上，市区常住人口分别在300 万人/150 万人以上，部分存在改善公共交通出行条件需求的城市难以满足以上申报条件。因此，鉴于有轨电车系统同样可以有效改善居民出行条件和缓解拥堵，对于不具备地铁和轻轨系统建设条件或客运规模较小的城市，可以选择建设有轨电车系统，以达到改善公共出行条件的目的。

3.2 加快完善技术标准体系

从我国有轨电车标准体系建设情况来看，目前我国支撑有轨电车建设和运营的标准或规范数量仍然不足。英国在有轨电车建设和运营中曾面临同样的问题。促使英国有轨电车建设和运营标准体系进一步完善的契机为英国有轨电车在复兴过程中遇到建设成本过高的问题。在英国政府意识到标准化的重要作用后，开始组织编制相关标准，使得工程建设和设施设备设计更加规范，后期建设成本大幅下降。以曼彻斯特有轨电车系统为例，以2014年消费者物价指数为基准，曼彻斯特2011—2014年期间建设的有轨电车成本相较于1995—2000 年期间下降约10%[17,24]。此外，英国政府制定并出台了与安全管理和服务质量相关的标准。英国的经验表明，对有轨电车设施设备、安全管理等方面制定标准，有助于促进有轨电车有序发展。

在标准层面，我国已发布的有轨电车国家和行业标准包括《城市无轨电车和有轨电车供电系统》（CJ/T 1—1999）[25]和《低地板有轨电车车辆通用技术条件》（CJ/T 417—2012）[26]等，已开通有轨电车的江苏、湖南、宁夏等省区以及深圳、成都、西安和上海等城市发布了有轨电车地方标准，涵盖了有轨电车的设计、验收施工和运营管理3 方面。此外，中国城市轨道交通协会等组织已发布了有轨电车运营管理、安全评价、行车组织和信号系统技术条件等团体标准。总体来看，目前已经发布的国家和行业标准发布时间早且缺乏统领性标准，而地方标准和团体标准更具有系统性和针对性，可推动相关协会或学会继续针对有轨电车开展标准化研究，并适时将其吸纳提升为行业或国家标准，以指导我国有轨电车高质量发展。

3.3 适时建设有轨电车项目立项评估准则

我国有轨电车的规划由地级及以上政府实施，立项和审批由地方发展改革部门实施，设计由地方主管部门和建设主管部门实施。对于有轨电车的立项和审批流程，我国从行业管理层面更加关注有轨电车的建设和审批机制，仍未建立统一、详细的分析和评估方式方法要求，这导致在实际的分析和评估中，可能出现建设和运营成本预测与实际相差较大或评估方法有待改进的情况。

英国政府在21世纪初对全国的轻轨和有轨电车系统进行审计时发现了同样的问题，即部分有轨电车系统的运营收入难以覆盖运营成本，其重要的原因为立项之初对基于客运量的运营成本和收益等数据估算出现了较为严重的偏差。为此，英国政府不断推出和更新一系列基于交通网络的运输分析指南（Transport Analysis Guidance,TAG）[27]，并且开发了相应的软件工具包，给出了详细的评估方法、模型并举例进行说明。以成本和效益分析中的成本预算分析为例，TAG 给出了以下评估内容和对应的评估方法。

（1）基本费用，包括成本与工程时间变化关系推演、投资费用概算、运营成本预测、维护更新成本预测。

（2）成本的风险及不确定性处理，包括量化风险评估方法、风险应对及乐观偏见。

此外，TAG 还给出了数据手册，内含大量经济社会和相关行业的既有运行和预测数据，方便相关项目的评估工作。例如在上文提到的运营成本预测中，数据手册给出了至2099年的国家GDP和CPI增长预测及人均收入的增长情况[27]（见表5），以便对运营成本中的人工成本进行分析。

表5 数据手册中的经济增长和居民收入情况预测（部分）

TAG 不仅指导了英国国内交通项目的分析和评估，同时也给世界银行等国际组织提供了技术支撑。

据城市轨道交通协会统计，截至2019 年底，我国有轨电车在建里程超过400km[3]，还有黄石、青岛等城市正在开展有轨电车的规划工作，未来有轨电车在我国的发展规模将大幅超过英国，建议可适时开展有轨电车项目立项审批评估准则政策研究工作，使有轨电车在高速发展的同时规范化发展。

3.4 逐步提供多样化服务

在客运服务方面，我国已开通有轨电车服务的城市紧跟技术发展，不断引入“互联网+”等先进技术并采用缩短发车间隔等优化运营组织的方式为乘客提供更便捷的服务。但总体看，我国有轨电车服务在人性化和便捷化等方面仍有提升空间。英国有轨电车系统在为特殊人群服务和提升换乘便捷性等方面提供了具有参考性的经验。

在为特殊乘客提供帮助方面，以曼彻斯特有轨电车为例，曼彻斯特有轨电车可以为乘客提供“请给我让座”的小徽章。小徽章可礼貌地提示其他乘客为存在不便的乘客让座，形成良好的乘车氛围。

在为与其他交通方式换乘提供便利方面，英国大部分有轨电车系统允许自行车或折叠自行车上车，并在车厢内设置了自行车停放位；而我国部分城市允许符合尺寸要求的折叠自行车进站乘车，但由于是按照普通大件物品进行管理，因此未设置专用停放位。在全球推行绿色出行的趋势下，为选择自行车出行的乘客提供便利，特别是在非高峰时期提供相应的服务条件，是一种可供参考的选择。

此外，英国部分有轨电车系统为乘坐有轨电车的乘客提供免费的小汽车停车位，以曼彻斯特有轨电车为例，其沿线一共设有24 个P+R 停车场，免费停车位数量近4 000 个，其中包括了超过200个残疾人专用停车位。停车场每周开放7d，并配有视频监控。我国开通城市轨道交通的城市也在开展P+R 停车场的建设和运营工作，大部分停车场沿地铁等大运量制式线路铺设，对于有轨电车线路来说，除成都等少数城市外，其他开通有轨电车的城市尚未在有轨电车附近配设P+R 停车场。我国城市在有轨电车的规划中，可开展有轨电车P+R 停车场的需求研究，在项目可研和初步设计阶段的运营服务专篇中评估交通接驳设施与服务的布局方案和便利性，结合城市发展情况和用地规划布置P+R 停车场，以吸引更多客流并为乘客提供多样化服务。

4 结语

本文对英国有轨电车近百年来的发展情况进行了总结，将英国有轨电车发展划分为衰落期（20世纪30年代—20世纪60年代中期）和复兴期（20世纪60年代末至今），对不同阶段有轨电车发展环境和政策变化进行了分析。结合我国有轨电车的发展情况，分别从我国有轨电车标准化、项目立项审批和运营服务等方面总结了英国有轨电车发展的经验并提出四点建议，包括可选择建设有轨电车改善城市公共出行条件、加快有轨电车标准化发展、适时建设统一的项目审批评估准则和提升规划设计初期对运营需求的综合考虑，优化人性化服务措施等，可为我国有轨电车的健康发展提供支撑。

从英国有轨电车的发展和现状来看，克罗伊登等有轨电车系统服务水平较地铁等其他城轨制式更好，更受乘客的欢迎。但从我国有轨电车服务质量评价来看，部分有轨电车的服务质量相对地铁和轻轨等制式偏低，下一步可从服务角度，总结和吸纳国外有轨电车系统先进经验，探究将“规划建设为运营，运营服务为乘客”的理念融入有轨电车规划、设计、建设和运营全过程，进一步丰富有轨电车的服务内容，提升我国有轨电车的服务水平。