“放管服”背景下高校科研经费管理探究——以A大学为例

高晶

（江苏师范大学计财处江苏徐州221116）

科研经费根据经费来源和渠道可以划分为纵向经费和横向经费。纵向经费主要涉及申请与使用的各级政府主管部门所确定的科研项目经费。横向经费主要涉及高校通过与各企事业单位开展科研合作，为其提供技术咨询、技术开发、技术成果转让等技术服务而获得的经费。

目前，各高校科研经费管理水平参差不齐，政策、制度、流程繁琐，科研人员不得不将大量的时间和精力用在学习相关政策和报销程序上。在2018年国家提出推进科技领域“放管服”改革背景下，探讨高校科研经费管理对科研人员绩效提升的影响机理，将增强科研人员的“获得感”，解放科研生产力，为繁荣和发展科学事业提供有力支持。

一、文献回顾

（一）科研经费管理制度研究

科研管理的核心是对科研经费使用的管理（P.G.Alt⁃bach，2004）。科学研究是充满多样性和灵活性的（D.Mari⁃nova，2008），建立一种混合型的高校科研经费管理模式（M.G.Nicholls，2010），以绩效为基础的科研经费资助体系能够充分调动科研人员的科研热情（Diana Hicks，2011）。科研经费需要平衡同行评审和指标，完善基金管理系统（Diana Hicks，2012），配备完善的资助管理制度（Marinova D.，2011），科研制度的公平公正性对科研人员能够产生一定的影响（杨得前，2006），因为科研主体行政隶属之间和市场化的科技资源配置原则之间存在矛盾（殷献民，2012）。科研经费区分机制不明确（王永益，2013），存在无效的会计核算、无力的资产管理（李淑侠，2010），科研管理能力不强，科研团队建设有待加强（张莹，2017），科研经费使用不合理、绩效偏低（聂常虹，2015），以规范性文件的方式管理科研经费法律效力较低（谢新伟和杨文静，2016），需要设置一套高校科研经费监控体系（周勇，2012），建立以预算为目标的核算分析评价机制和与预算制衡有关的机制（张世慧，2013），强化预算编制、完善信息平台（高志远，2015），加强正式制度激励（胡明晖，2016）。

（二）科研经费预算管理研究

欧洲高校在管理科研项目时存在预算编制不合理、预算执行不够的问题（Jiina，2005）。我国高校科研经费预算体制政策不统一（张建生，2010），在项目类型上并没有进行合理的细分（胡明晖，2016），行政干预以及管控手段过于严格（王萌萌，2015），应加强预算管理制度建设（Jokinen T，2003），促进财务、科研和科研项目组三者共同协作（张淑玲，2009），聘请专业财务助理（黄永林和李茂峰，2013），拒绝执行超预算、无预算的财务活动（E.Fama，1990），建立高效科学的预算编制流程（徐以平，2014），实现对科研项目全面全过程的动态考核（黄俊婕，2017）。

（三）科研经费业务流程再造研究

业务流程再造已广泛应用于社会各界（Hammer and James Chanpy，1993），要完善高校在BPR理念下的一系列措施和制度（Belarmino Adenso Diaz，2001），构建基于业务流程再造的高校流程（Milton Borsato，2016），改变财务报销模式、签字审批形式、资金支付方式，实现网络报销、数字签名审批、无现金支付、智能凭证做账（高勇，2014），建设会计服务平台（秦荣生，2015），构建立体化、全方位、无盲点的网络式科研项目管理新机制（张栋梁，2016），提升高校综合竞争力，实现高水平的跨越式发展（颜永明，2017）。

（四）科研经费内部控制和审计管理研究

刘新春（2001）分析了高校建立内部控制制度的必要性和紧迫性，内部控制的目标是确保教育经费投入的效率性和效益性（李海文，2004）。高校科研经费管理中存在科研资产严重流失（胡海峰和李静，2009）、内部控制制度不健全（杨梦雪，2016）等问题，在结余资金的使用上也缺乏有效性（黄瑛，2017）。高校应建立健全科研经费成本管理的责任承担制度（郝立纺，2003），树立二级经费管理观念（王炳庆，2007），建立严密的内部控制体系（胡耀华，2008），以合法性、全面性、有效性、制衡性、适应性和成本效益为原则（刘亚平，2010），加强监管力度（杨静，2017），使审计工作常态化（卢黎，2014）。

（五）科研经费管理绩效评价研究

科研经费使用绩效的内涵、评价内容及方法不尽相同（John R.，2008），科研项目财政支持程度与科研效率呈正相关（L.Cherhye，2005），国家对科研经费的分配应以高校科研成果的产出情况为依据（Jill Johnes，1995），基于绩效的高校科研经费管理系统的重要性并不来源于科研经费的分配数量，而是由其本身所创造的声誉（Diana Hick，2012），所以绩效激励环节应贯穿于科研活动的全过程（Wilson D.K.，2013），将绩效考核评价体系作为高校科研经费管理工作的核心内容（Diana Hicks，2011），与科研人员的职位评定与岗位晋升等挂钩（Barton R.Clark，2007），科学配置和管理科技资源（Shiyun Zhang，2013），规范科研主体、加大科研人才培养力度（殷献民，2012）。

综上，国内外学者关于科研经费管理的研究主要集中在科研制度、预算、业务流程、内部控制、绩效评价的问题、原因和对策研究等方面，大多是理论研究以及单个高校的案例研究，鲜少结合“放管服”背景来研究科研经费管理，较少就科研经费管理是否提升了科研人员的绩效展开直接分析，仅有的相关研究也只是侧重于对科研经费管理与科研人员绩效之间的简单案例分析，对于提升科研人员绩效的科研经费管理机制较少涉及。

二、高校科研经费管理存在的共性问题

（一）高校科研经费管理制度存在不足，政策的宣传普及不到位

一些高校的财务处、科技处和社科处等相关部门没有对国家的科研政策及时进行宣传推广，也没有根据国家最新的政策对管理制度作出修订，导致很多科研人员不了解科研经费使用和报销的政策，甚至连财务人员也不了解最新的政策。

（二）科研经费预算管理中存在的问题

科研经费预算管理不合理、不科学，一些高校科研项目的项目组成员中包括普通讲师和研究生，但却没有制定劳务费预算，导致后期劳务费发放困难或不得不调整预算。一些科研项目需要开展野外调研，必然会产生交通费、差旅费等，但在制定预算时没有认真估计，待项目结题时发现有些科目超预算，预算与决算差距较大。一些科研人员有限使用学校给予的项目配套经费，却将节约的经费用在与项目无关的花销上。

（三）科研经费使用过程中存在的问题

1.财务系统存在不足。目前，市场上已有的财务系统还存在一些不足，比如预约报销单填写复杂、内容较多，差旅费报销中无法批量填写出差人员、时间、地点，大额项目报销无法一次性从多个项目号中支出经费，在选择混合支付时，总是需要手工选择收款人是对公还是对私，网上签批系统也有待升级完善。

2.仪器设备的采购与管理存在不足。一些高校的设备招投标和采购过程不规范、不透明，比如招标文件不规范，询标、评标欠公正，串标、陪标事项时有发生，泄露标底、标价问题也不容忽视。一些高校的设备入库、报销、管理文件不规范，比如，设备入库的标准不清晰，有些设备无法界定是否需要入库，相关规定中没有明确设备入库和报销的标准，对于大型仪器设备是否可以公开使用、如何办理手续等都没有成文的规定。再比如，一些可以通过共同购买、共享使用的大型仪器设备，各个学院、部门却独自购买、各自使用，造成了资源浪费。

3.审批报销环节手续繁杂。比如，各学院举办会议需要填写会议审批单，并附上会议通知和参会人员名单。若有校外人员参加，除了部门负责人，还需要分管校领导签字审批；若在会议举办过程中发生了租车费，需要填写公务租车审批单和派车清单；预约报销单需要多个部门领导签字，报销人员苦不堪言。

4.因公出国（境）业务的办理存在不合理。一些高校的科研人员由于国际科研合作需要经常往返于国内外，具有突发性和不确定性，难以及时办理审批公示手续，这类人员存在报销难问题。一些高校规定因公出国业务在报销时需要附上邀请函原件、审批表原件、出访总结报告缴纳证明等材料，但科研人员在办理出国审批时就已经上交过一次邀请函，报销时存在重复提交材料问题，而且出访总结报告缴纳证明是国交处的业务，和科研人员报销业务的真实性、可靠性关系不大。

5.科研项目结题和结余经费的管理存在问题。对于已经结题的国家和省级课题，由于没有上级监察审核，一些科研人员存在使用不规范甚至虚开发票套取经费的行为。一些高校的财务部门对于校级课题、市厅级课题的管理不够严格，很多课题长期挂账，不结题、不使用、不清理，导致资金闲置，资源浪费。

6.科研项目间接费用的管理有待完善。一些高校科研项目间接费用占纵向科研经费总额的比例过低，学校管理费的提取比例过高，开支范围过窄，限制了科研人员的积极性，也没有专门的管理规定和文件，科研人员不清楚哪些费用可以从间接费用中报销。

（四）监督审计中存在的问题

一些高校审计部门的人员不足，而且地位和话语权不高，监督审计功能不突出，审计独立性不够，而且缺少其他部门的配合，没有做到对科研经费管理的全过程进行监督，存在小问题默许、大问题规避的现象。

（五）科研经费使用绩效评价存在的问题

一些高校重教学、轻科研，对于科研项目申请、立项的激励措施不够；一些高校重视科研立项，给予科研人员大量的奖励和配套措施，但对科研经费使用绩效的监督评价仅仅依靠发表论文的数量，评价方法不够科学。

三、高校科研经费管理存在问题的原因

（一）科研经费管理机制缺失

一些高校的管理部门各自为政，设备处、科技处和财务处相互之间沟通协调不够，科研经费管理办法修订不及时，各个部门职责不清，出现问题相互推诿。一些高校科研经费不足、人才缺失，无法制定有效的科研经费管理体系和评价方法。

（二）科研人员精力有限、缺少科研助理

科研人员每日要做实验，构思申请书，还要完成教学任务量，很难抽出额外的时间和精力去填写报销单、办理入库审批签字、排队报销、制定项目预算，科研投入产出效率不高。

（三）缺乏对管理科研经费的认识

一些高校非常重视科研项目的立项申报，积极动员教师参加，但是对科研经费的管理和使用过程不够重视，科研成果评价体系不够科学。导致科研经费使用不规范、管理不严格，科研人员疲于经费报销，财务人员忙着审核记账，项目结题唯论文论，项目开展虎头蛇尾。一些高校的领导层更关心科研项目的立项数，科研处认为自己只负责申报立项，财务处认为自己只负责经费的托管，处理日常收支，科研人员则认为经费是自己辛辛苦苦申请下来的，管理部门不应过多干涉。

（四）政策缺乏宣传和引导

经费报销中存在的种种难题和困扰，一方面来自于科研人员没有充足的时间和精力去学习和研究全面的政策，另一方面反映出一些高校的财务部门缺少服务意识，对于政策规范没有进行及时的宣传，未以通俗易懂的方式告知科研人员以及组织相关培训，也没有沟通交流咨询的方式和渠道。

（五）财务人员业务不精、素质不高、服务意识不强

一些高校财务人员紧缺，而且很少组织业务学习和培训，财务人员缺乏服务意识。一些高校的财务部门对科研人员报账难的问题视而不见，没有通过新媒体、新系统、新设备、新人员的引进和培训改变现状。

（六）科研资产监管弱化

一些高校对于图书、药品等低值易耗品入库单管理不善，没有安排专人负责审核、监管。一些高校对固定资产在设备处入库后是否到财务部门审核报销缺少监督，导致会计账目与设备处账目不一致，没有及时清查设备的存放地，导致电脑等固定资产变成了“私人财产”。

（七）对审计的重要性认识不足

一些高校没有建立专业的审计队伍，难以高质量地完成审计工作。尤其是对重点研发、优势学科、品牌专业和中地共建等大额专项经费的审计流于形式，造成经费使用不规范、结题经费无人管。一些高校的审计部门缺少事前监督和事中监督，又担心审计出的问题会影响学校课题的结项，事后审计也流于形式，更有甚者帮助项目负责人应付过关。

四、对策建议

首先，根据信息不对称理论，国家基金、教育等科研经费拨款部门与高校、科研经费项目负责人之间存在信息不对称，项目负责人存在道德风险和逆向选择问题，科研经费拨款部门和高校有必要设立激励、监督、审计等措施约束科研经费的使用。其次，根据项目管理理论，从科研项目的申请、经费划拨、经费使用、中期检查、项目结题到结余经费的使用与收回，需要全程优化管理流程和效率，最终提高科研经费使用的质量和成果。最后，根据全面预算理论，科研经费项目负责人和高校各个部门应树立预算意识、成本意识，把与科研相关的直接劳务、材料费和学校的房屋、设备、水电气等费用都囊括到预算中，作为评价科研活动的一个指标。此外，根据马斯洛的“需求层次”理论，首先要保证科研人员生活的基本物质条件，通过制度使科研人员可以安心、放心大胆地搞科研，并通过尊重、认可科研价值等荣誉奖励、激励科研人员，从而提高科研绩效和质量。

A高校是省属重点大学、教育部与江苏省人民政府共建高校、江苏省高水平建设高校，在科研经费管理方面有很多值得借鉴学习和推广之处，本文总结如下：

（一）加强科研经费管理政策宣传力度，提高财务人员综合素质

（1）A高校计财处、社科处、科技处及时更新网站模块，宣传财政部、国家基金委相关政策法规，建立专门模块宣传学校横向和纵向科研经费使用的相关规章制度。（2）计财处以政府会计制度、科技创新30条、全面预算绩效管理等业务政策为重点，组织审核科人员每周定期学习相关规章制度。政策法规学习形成常态化，并通过微信公众号、QQ群、小卡片、宣传册等方式告知学校师生有关科研经费的最新要求和规范。（3）计财处审核科人员定期送政策服务到学院，对网上预约、票据粘贴、经费使用等报销难题进行答疑解惑，与报销教师、科研秘书零距离友好沟通。（4）针对会计制度的新趋势、全面预算绩效管理的新模式和税务政策的新变化，有选择地组织外出业务培训。

（二）健全新媒体信息化平台，化解“报账难”等问题

计财处、信息化处、设备处、科技处和社科处建立了信息共享中心，数据以流程化的形式在各个部门传递，实现网上签批，节约高效。A高校已经建立了新的计财处网站。（1）在规章制度模块中，包括日常报销、科研经费管理、预算管理、专项与学科经费管理、收费与票据管理等五个部分，方便报销人员查询报销的依据。（2）下载专区中有报销类、科研类、预算类和票据类四个模块的文件，报销人员可以方便快捷地下载需要填写的表格，比如公务出差审批单、会议审批单。（3）为了方便报销，A高校计财处网站专设报销指南和科研服务两个快捷模块，报销指南快捷模块把最常发生的差旅费、会议、酬金申报、日常报销四个模块单列出来，提供报销指南小卡片，使报销人员可以快速了解需要准备的材料和依据。科研服务快捷模块提供外来汇款认领和项目查询要点功能，使报销人员可以快速了解款项的认定流程以及项目经费的使用明细。（4）业务联系模块提供咨询电话、QQ业务咨询交流群、你问我答三项，报销人员可以查询到计财处各个科室的电话，或者加入QQ交流群，由专职人员及时回复报销人员的问题。在你问我答模块中有各种整理好的关于报销的“疑难杂症”，报销人员也可以留言新的问题。（5）移动财务报销模块提供了支付宝二维码快捷模块用以缴费，微信公众号快捷模块用来宣传推广政策法规、报销指南，此外还有校园微哨快捷模块。

（三）优化网上预约报销系统，推进投递式报账体系

首先，A高校根据本校的实际情况定制升级财务系统，由专业的工程师根据财务人员的问题和诉求优化系统，提高预约效率。A高校的系统维护人员与复旦天翼的系统工程师每周都通过电话、QQ联系，实现现场和远程定期升级更新，满足了预约系统的使用需要。其次，A高校紧盯师生需求，在两个校区的固定地点安置报销投递箱，并安装监控，报销人员只需把签字审核完毕的报销材料及其附件装在信封中放入投递箱，每天都有专人负责收取分类报销单，遇到有问题的单子会通过电话、短信方式通知报销人员，并告知需要补交的具体手续和材料以及相关依据，节约了报销人员排队的时间，使教师能够更专心地进行科研、教学，也减轻了会计人员的负担。

（四）落实科研财务助理制度，提高整体服务水平

A高校根据国家相关法规和财务管理制度，率先修订了《A高校科研助理管理办法》。科研财务助理职责如下：为项目组提供精细科学专业化服务；编制科研项目经费预算；初步审核经费支出的合法性、合理性和规范性；对科研项目实现预算动态管理；办理预算调整手续；编制科研项目财务决算报表。该制度大大减轻了科研人员报销、填表、审核的压力和负担，并且该制度由计财处牵头，科学技术研究院、人事处、国有资产管理处、实验室与设备管理处等相关职能部门配合，负责科研财务助理的业务培训、继续教育，指导科研财务助理开展业务工作，保证科研财务助理的业务素质过硬。

（五）加强顶层制度建设，发挥三级管理优势

科研经费管理要除弊纠顽，先要在体制上松绑。为了使科研经费的使用更加规范化、制度化，A高校作为江苏省内部控制先行单位，修订了相关规定。

第一，为了更好地推进人文社会科学发展，根据《国家社会科学基金项目资金管理办法》《高等学校哲学社会科学繁荣计划专项资金管理办法》等文件要求，遵循科研活动的规律和特点，精简管理流程、优化预算编制，提升科研人员的经费使用自主权，修订了《A高校人文社会科学纵向科研项目经费管理办法》，明确了间接费用的管理与使用。

第二，为加快实施创新驱动发展战略，规范科研经费管理，促进形成充满活力的科技管理和运行机制，提升自然科学研究水平，修订了《A高校自然科学纵向科研经费管理办法》。细化了收支管理、结转和结余经费管理：纵向科研经费使用由项目负责人签批报销。项目负责人经手的科研经费，由项目负责人和单位财务“一支笔”共同签批报销。二者为同一人的，其经手的科研经费由项目负责人和单位主要负责人或分管校领导共同签批报销，大额资金支出按照《A高校大额资金审批办法》执行。

第三，为进一步贯彻落实横向科研经费“放管服”改革，充分激发科研人员的创新创业活力，促进学校科研事业的健康发展，根据国务院《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发［2018］25号）等文件精神，修订了《A高校横向科研经费管理办法》，简化了审批手续、依法扩大了开支范围、提高了奖励金额。

第四，为促进学校科研工作的高质量发展，规范经费使用，提高资金绩效，根据江苏省教育厅《贯彻落实省委省政府关于深化科技体制机制改革推动高质量发展若干政策实施细则》（苏教科发［2018］9号）等文件精神和相关财务管理规定，修订了《A高校科研经费开支标准及报销程序规定》，用于规范学校各级各类科研项目经费中会议费、差旅费、专家咨询费等相关支出的范围、标准及报销程序等。

第五，规范横向科研经费管理办法，完善三级管理制度。比如《A高校横向科研经费管理办法》中规定，首先，学校是科研经费管理的责任主体，按照“统一领导、分级管理、责任到人”的原则，校长及分管科研、财务的校领导对学校科研经费的管理承担领导责任，建立预算咨询委员会，专供科研项目申报咨询；学校交叉应用研究院、人事处、纪委监督室、审计处、计财处、国有资产管理处、实验室与设备管理处等职能部门是横向科研经费业务管理和监督的具体部门。科研经费管理相关重大问题应按照有关规定由学校党委常委会或校长办公会专题研究决定。其次，计财处负责科研经费的财务管理、会计核算及决算。纪委监督室、审计处负责科研经费的监督检查和审计工作。最后，二级单位是横向科研项目的基层管理单位，负责本单位横向科研项目的管理与监督工作，对本单位科研经费使用的合规性、合理性、真实性承担监管责任。

（六）加强科研经费管理，建立科研经费支出稽核、审核制度

有了好的制度后，就要认真执行，并加强稽核监督。首先，A高校审计处每年都对省优势学科三期建设项目等专项资金开展审计。围绕学校重要经济政策、重大经费项目、重点经济活动领域和大额资金，根据上级要求和学校管理需要开展专项审计，纵向科研项目结题时还应到审计处办理与结题相关的审计手续。其次，A高校科技处、社科处和计财处完善了横向和纵向科研经费管理办法，并修订了《A高校大额资金经费管理办法》，对不同项目、不同金额的经费通过不同部门、不同级别领导审核加以规范限制。最后，聘请外部会计师事务所对科研经费进行审计，加强外部监督治理作用。

（七）推进管理会计，预防潜在风险，强化科研经费预算管理

近年来，管理会计受到越来越多单位的青睐，可以帮助高校强化预算，提升绩效。首先，A高校持续推进财务工作从“以核算会计为主”向“以管理会计为主”的管理模式转型。其次，A高校推进全面预算管理，做好学校各类资源收益的应算尽算、应收尽收。最后，A高校开展全面预算绩效管理改革，树立“花钱必问效、无效必问责”的理念。

五、结语

高校不仅是教授知识、培养人才的机构，更是实现科研成果转化的重要平台，本文通过分析高校财务运作管理中存在的问题，有针对性地规范高校的财务经济行为，强化内部控制管理，优化高校日常运作流程，以期加速高水平大学建设。