推进纪检监察法治化背景下高校信访举报规范化建设研究

郑传东　许卫中

摘 要 推进纪检监察工作规范化、法治化是党的十九届四中全会作出的重要部署。纪检监察信访举报规范化建设是践行以人民为中心的价值取向的必然要求，是推进治理体系和治理能力现代化的重要环节，是纪检监察部门深化“三转”的内在需要。高校推进纪检监察信访举报规范化建设，要紧扣制定标准和执行标准两个关键因素，健全完善纪检监察信访举报制度规范，把握上位法依据、厘清职责定位，抓住关键环节、健全完善制度机制;从提升干部队伍制度执行力、建立制度执行监督机制、加快信息化平台建设三个方面强化制度贯彻执行。

关键词 纪检监察 信访举报 规范化 制度建设 制度执行

作者简介：郑传东，江苏信息职业技术学院，讲师，研究方向：纪检监察、思政教育;許卫中，江苏信息职业技术学院，副教授，研究方向：马克思主义哲学、纪检监察。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.050

党的十九届四中全会强调，坚持和完善党和国家监督体系，必须“推进纪检监察工作规范化、法治化”。2020年1月，党中央印发《纪检监察机关处理检举控告工作规则》（以下简称检举控告工作规则），为规范处理信访举报定了制度、立了规矩，是推进纪检监察工作规范化、法治化的生动实践。近年来，高职院校纪检监察信访举报工作水平不断提升，在服务监督执纪问责方面发挥着越来越重要的作用，但是对标中央关于“推进纪检监察工作规范化、法治化”的要求，仍然存在诸多有待改进完善之处。

一、纪检监察信访举报规范化建设的基本内涵

从文字语义看，规范化建设本义是指通过采取一定的措施使某项工作合乎一定的标准，包含着“标准”和“使合乎标准”两层含义。

“标准”是指制定标准，为一项工作开展提供依据，是规范化建设的前提和基础。“使合乎标准”是指执行标准，使一项工作依据既定的标准有序推进，是规范化建设的关键所在。没有“标准”规范化建设就没有依据，没有“使合乎标准”规范化建设就没有效果，规范化建设就是要把制定标准和执行标准有机统一起来，以使各项工作保持经常性和稳定性，避免工作随意性和制度流于形式。

从治理管理看，规范化建设是国家治理体系和治理能力现代化建设在某个组织内部管理工作上的具体体现。习近平总书记指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。”①在国家治理中，制度是前提和基础，制度执行是核心和关键，国家治理体系和治理能力现代化建设既要有科学的制度体系，又要使国家治理的一切工作和活动都依据既定制度进行，才能把制度优势转化为治理效能。国家治理体系和治理能力现代化建设具体到组织内部管理工作上就是规范化建设，其中制度就是“标准”，执行制度就是“使合乎标准”。

因此，纪检监察信访举报规范化建设可以理解为，纪检监察机关通过采取一定的措施使信访举报工作合乎相关的法律法规制度，是纪检监察信访举报工作制度和制度执行的有机统一。

二、纪检监察信访举报规范化建设的实践价值

（一）是高职院校践行以人民为中心的价值取向的必然要求

以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的基本价值取向和根本政治立场。新时代，无论是推进经济社会发展还是加强党的建设都必须坚持以人民为中心的价值取向。纪检监察信访举报工作是党联系群众的重要桥梁和纽带，“不仅是一项具体的监督执纪问责业务工作，更是一项政治性极强的群众工作，”②更要牢固树立以人民为中心的价值取向。习近平总书记强调，“信访工作的首义，在于时刻把自己看成人民中的一员，把心贴近人民。”③纪检监察信访举报是在校师生和校外社会人员向纪检监察部门表达诉求的重要渠道，体现了师生和社会对纪检监察部门的信任，纪检监察部门必须相信并依靠这些师生和社会人员，积极回应、认真处理，把师生和社会满意作为处理信访举报工作的出发点和落脚点。要让师生和社会满意，就必须加强纪检监察信访举报规范化建设，使纪检监察信访举报工作严格依据党章党规党纪、宪法法律法规和信访举报有关规定开展，真正做到有章可循、按章办事，确保处理信访举报过程的程序正义，最终达到结果的实体公正。

（二）是高职院校治理体系和治理能力现代化的重要构成

高职院校治理体系和治理能力建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。近年来，国务院、教育部和地方政府文件相继规定，高职院校要把推进内部治理体系和治理能力建设作为当前的一项重要任务。高职院校内部治理体系和治理能力建设需要建立科学的决策机制、高效的执行机制和完善的监督机制。监督是治理的重要内容，监督的目的在于发现问题、纠正偏差，纪检监察信访举报作为纪检监察机构监督执纪执法的第一道程序、第一道关口，在发现问题上具有天然优势，是获取问题线索的“主渠道”。当前，高职院校纪检监察部门通过监督检查、内部巡察等方式主动发现问题的能力还不够强，因此信访举报作为问题线索的“主渠道”作用更加彰显。但是，伴随着高职院校纪检监察体制改革的逐步深入，高职院校纪检监察信访举报工作暴露出许多不足，在制度机制建设、职责定位、归口受理、办理程序、信息反映、信息化建设等方面还有待进一步规范完善。

（三）是高职院校纪检监察部门深化“三转”的内在要求

深化“三转”是十八届中央纪委三次全会对各级纪检监察机关提出的要求，即转职能、转方式、转作风，要求纪检监察机关找准职责定位，把不该管的工作交还主责部门，做到不越位、不缺位、不错位。中央纪委率先垂范，及时调整信访举报工作职责定位、理念思路和工作重点，“把纪检监察信访举报工作的主业主责，锁定为受理和处理对党员、党组织和监察对象违反党纪政纪行为的检举控告，对范围外的问题不受理、不协调、不通报，对范围内的问题侧重履行受理、分流职责。”④各级纪检监察机关信访举报部门按照中央纪委要求，改变工作外延过大的做法，逐步解决职责不够清晰、主业不够突出等问题，集中力量把本职工作做深、做细、做实。然而，高职院校纪检监察信访举报工作却仍然存在主责主业不够突出的问题，有的高职院校对纪检监察信访举报职责定位不清、把握不准，纪检监察信访举报和其他信访举报职责划分不清，纪检监察部门、党委（校长）办公室、组织人事部门等谁收到信访谁处理;有的高职院校纪检监察部门眉毛胡子一把抓，对收到的来信来电来访不作任何区分，都作为纪检监察信访举报予以登记受理。这样则导致高职院校纪检监察部门无法集中运用有限的力量处理职责范围内的信访举报，信访举报服务监督执纪问责的效果势必大打折扣。

三、纪检监察信访举报规范化建设的实现路径

纪检监察信访举报规范化建设要紧扣制定标准和执行标准两个关键因素，一方面要健全完善制度规范，为工作开展提供依据和标准，另一方面要强化制度规范执行，使纪检监察信访举报工作按照既定的制度规范开展，使既定的制度规范落到实处。

（一）健全完善纪检监察信访举报制度规范

纪检监察信访举报制度规范分为两个层次，第一层次是关于纪检监察信访举报的党内法规、国家法律，是学校制定具体工作制度的上位法依据;第二层次是学校纪检监察信访举报工作制度，是学校处理纪检监察信访举报的具体依据和标准。

1.把握上位法依据，厘清职责定位

纪检监察信访举报制度规范首先要从党章和宪法溯源。党章是党的根本大法，是规范和制约党内行为的总章程。宪法是国家的根本大法，是规范和制约国家机关、公民行为的基本依据。党章规定，纪检监察机关“受理处置党员群众检举举报”，“受理党员的控告和申诉”，保障党员行使“对党的工作提出建议和倡议”，“向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实”，“向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以答复”等权利。宪法规定，纪检监察机关“对于公民的申诉、控告或者检举”，“必须查清事实、负责处理”，保障公民“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。以党章和宪法为基本遵循，党内监督条例、监督执纪工作规则、检举控告工作规则、监察法等党内法规、国家法律，以及中央纪委国家监委关于信访举报的有关制度都是纪检监察信访举报工作的重要上位法依据。

根据党章、宪法和有关党内法规、国家法律的规定， 纪检监察信访举报的职责应该界定为，对党组织、党员违反党的纪律、监察对象职务违法犯罪行为的检举控告，对党风廉政建设和反腐败工作的批评建议，以及党员、监察对象对处分处理不服提出的申诉，被调查人及其近亲属对侵害被调查人合法权益行为的申诉等。可以简单归纳为三种行为：一是反映党员、党组织违反党的纪律的检举控告;二是反映监察对象违纪违法、违反廉洁从政从业规定和道德操守等行为的检举控告;三是相关申诉和批评建议。高职院校纪检监察机构首先要厘清纪检监察信访举报的职责定位，明确哪些该管、哪些不该管，找准定位不偏离、守住主业不发散，集中精力把该管的管好，把不该管的移交给相应责任部门处理。

2.抓住关键环节，健全完善制度机制

建立纪检监察信访举报工作制度，要依据上位法相关规定，结合学校实际进一步健全完善具体工作制度机制，细化工作流程、明晰工作程序和标准，使纪检监察信访举报各个环节工作有章可循、有标可对。从高职院校纪检监察信访举报的实践看，要重点做好受理、办理和信息反映三个关键环节制度机制建设。

第一，健全完善受理工作机制。首先要建立归口受理制度。实行归口受理是监督执纪工作规则对纪检监察信访举报提出的明确要求。纪检监察信访举报应由纪检监察部门归口受理，其他党政职能部门收到的纪检监察信访举报必须移交纪检监察部门受理。其次要按照管理權限实行分级受理。高职院校纪委受理反映校党委管理的党员和下属的各基层党组织涉嫌违纪、校内公职人员涉嫌职务违法犯罪的检举控告，涉及上级党组织管理领导干部的信访举报按规定向上级纪委监委报告。规模较大的、实行类似本科院校二级管理模式的高职院校，可进一步细化分级受理权限，涉及二级党组织管理党员、干部和公职人员的信访举报由二级党组织受理，或者由学校纪检监察部门受理后移交二级党组织办理。

第二，健全完善办理工作机制。规范工作程序的一个基本逻辑是权力制约，高职院校纪委要结合内设机构设置和人员配备实际考虑纪检监察信访举报权力如何在相互制约中规范运行。检举控告工作规则规定，“纪检监察机关信访举报部门经筛选，对属于本级受理的初次检举控告，应当移送本机关监督检查部门或者相关部门，并按规定将移送情况通报案件监督管理部门”;“纪检监察机关监督检查、审查调查部门应当每季度向信访举报部门反馈已办结的检举控告处理结果”;“纪检监察机关案件监督管理部门应当加强对检举控告办理情况的监督”。然而，高职院校纪检监察人员力量精干、机构设置精简，纪检监察信访举报受理、监督检查、案件监督管理职能一般都集中在一个部门，因此，纪检监察信访举报办理工作中无法实现部门之间的相互制约，只能把职责定到岗位，发挥部门内部岗位之间的相互制约作用。纪检监察部门可结合内部控制建设进一步细化信访办理流程，明确岗位职责、明确办理时限、明确督办责任、实行对账销号等，建立起权力相互制约、运行规范高效的闭环机制。

第三，健全完善信息反映工作机制。杨晓渡同志强调，“要透过信访举报这个窗口，充分运用综合分析这个工具，加强对一个地区、领域、行业政治生态的分析研判，找准病灶，为清除影响政治生态‘污染源，解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力问题提供有效的信息服务。”⑤标本兼治是我们党管党治党的一贯要求，是推进全面从严治党的科学方法论。纪检监察信访举报工作不能止于解决具体的信访举报问题，更要发挥治本作用，为领导决策提供有效的信息服务。高职院校纪委要建立信访举报信息反映机制，定期梳理分析研判信访举报情况，对反映的典型性、普遍性、苗头性问题提出具体意见建议，向校党委和上级纪委报告，为领导决策提供参考。

（二）强化纪检监察信访举报制度贯彻执行

制度的生命力在于执行，再好的制度如果得不到有效执行便失去了存在的价值。纪检监察信访举报制度规范建立之后，执行是关键，必须强化制度执行，确保各项制度机制落到实处。影响制度执行的因素很多，其中干部队伍制度执行能力是基础，制度执行监督机制是保障，信息化手段是重要支撑。

1.提升干部队伍制度执行力

纪检监察信访举报工作制度最终需要依靠纪检监察干部付诸实践，干部的制度执行力直接影响信访举报工作效果。提升制度执行力，首先要提升纪检监察干部的制度意识。纪检干部要充分认识制度执行在推进学校治理体系和治理能力现代化、促进学校高质量发展中的重要作用，要带头树立尊崇制度、维护制度、落实制度的思想和行动自觉。学校要把制度执行力作为考核评价纪检监察干部的重要依据，对制度执行力强的予以奖励重用，对执行制度不力的及时提醒问责，以此推动纪检干部形成更加牢固的制度意识。其次要提高纪检监察干部的制度执行能力。纪检监察干部要勤于学习、善于学习，精通掌握纪检监察信访举报的制度规定，遇到问题便形成执行制度的“条件反射”，按照信访举报制度履行职责、行使权力、开展工作，在贯彻执行信访举报制度中提高工作科学化专业化水平。

2.建立制度执行监督机制

习近平总书记强调，“抓好法规制度落实，必须落实监督制度”，“要用监督传递压力，用压力推动落实。”⑥纪检监察机关作为党内专责监督机关，要充分发挥监督保障执行作用，前提是坚持“打铁必须自身硬”，要解决好纪检监察制度执行的自我监督问题。一方面，要建立纪检监察信访举报的内部监督机制，使信访举报从接收、受理、办理、反馈到信息反映等各环节既相互协调又相互制约，坚决防止出现权力真空，切实强化纪检监察部门的内部自我约束。另一方面，要发挥充分发挥群众和社会监督作用，所谓“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，要及时将纪检监察信访举报制度规定、工作程序等向师生和社会公开，让信访举报权力在师生和社会监督下规范运行。

3.加快信息化平台建设

党的十九大报告从夺取反腐败斗争压倒性胜利的战略高度，强调要建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台。建设检举举报平台使信访举报的具体业务工作可以在网上运行，“达到检举举报方便快捷、业务流程规范一致、监督制约严密高效、数据分析准确可靠、网络信息安全可控的效果。”⑦检举举报平台设计的依据是相关的制度规定，建设检举举报平台本质上就是将信访举报有关制度规定特别是程序要求运用信息化手段固定下来，通过运用平台使纪检监察信访业务按照制度规定开展，运行更加规范、科学、高效，它是加强纪检监察信访举报规范化建设的重要手段。根据中央要求，各级纪检监察机关都要按照中央纪委要求，扎实推进检举举报平台的部署运用各项工作。高职院校纪委要把信息化建设作為推动纪检监察信访举报规范化建设的重要支撑，主动融入检举举报平台建设，以此为契机推进信访举报业务更加规范，推动信访举报工作换档升级、提质增效。

四、结语

纪检监察信访举报是党联系群众的重要桥梁纽带，能否妥善处理不仅直接影响当事人的利益，更事关学校发展稳定大局。纪检监察信访举报规范化建设通过强化程序正义以最终达到实体公正，回应师生和社会诉求，妥善解决不稳定因素，为学校提供良好的发展环境;纪检监察信访举报规范化建设也是学校治理体系和治理能力现代化的重要内容，为学校高质量发展提供重要支撑和保障。

注释：

① 习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：105.

② 肖德福.将以人民为中心的发展思想融入信访举报工作[N].中国纪检监察报，2019-01-03（5）.

③ 习近平.摆脱贫困[M].福州：福建人民出版社，2014：60.

④ 李靔.深化“三转”更好服务监督执纪问责——党的十八

大以来纪检监察信访举报工作综述[J].中国纪检监察，2017（10）：26-28.

⑤ 杨晓超.适应深化国建监察体制改革要求 推动新时代纪检监察信访举报工作高质量发展[J].中国纪检监察，2018（10）：8-10.

⑥ 习近平.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京：中央文献出版社，中国方正出版社，2016：90.

⑦ 杨晓超.适应深化国建监察体制改革要求 推动新时代纪检监察信访举报工作高质量发展[J].中国纪检监察，2018（10）：8-10.