国家储备林建设资金绩效审计探析*——基于风险导向审计模式

许爱芳 林克明

○三明医学科技职业学院

党的十八大报告中把生态文明建设纳入到社会主义现代化建设事业的总体布局。国家储备林建设作为林业建设项目的一个重要组成部分，在保障国家木材安全、维护生物多样性、保护改善生态等方面具有重要意义，是生态文明建设中极其重要的组成部分。自2012年启动国家储备林建设试点以来，国家越来越重视储备林建设，不断加大财政资金投入。在此背景下，有效监督资金合理合法使用，提高资金使用效益，确保国家储备林建设达成预期目标，已经成为亟待解决的现实问题。绩效审计是促进公共支出效率提高的重要途径。但是目前有关国家储备林建设资金的绩效审计鲜见报道，而且有关林业工程项目绩效审计方面的研究，审计内容普遍以财务资金审计为主，较少涉及社会效益、生态效益，导致对林业工程项目绩效评价缺乏全面性；审计介入时间主要以事后审计为主，导致绩效审计的结论只能起到“秋后算账”的作用，不利于充分发挥审计的预防作用。因此，本研究基于风险导向审计模式，将审计视野从事后审计拓展到项目资金设立决策、项目管理等事前和事中环节，综合考虑国家储备林项目的社会效益、生态效益等政策目标，构建国家储备林建设资金绩效审计指标体系，并在此基础上对国家储备林建设资金绩效审计路径进行探究。

一、国家储备林建设资金绩效审计指标体系

(一)总体原则

1.突出国家储备林建设资金的政策导向性。国家建立储备林制度主要目的是通过国家储备林建设，实现维护木材储备安全、提高大径材及珍贵树材等优质商品材的提供率、保护珍贵树种种质资源、维护生物多样性、保护生态的目标。因此，国家储备林建设资金绩效审计指标设计要充分考虑其政策目标，将木材蓄积增长达成率、优质商品材提供率、生物多样性等社会效益、生态效益指标纳入审查范围。

2.充分考虑项目设立及运营中的风险控制需要。在整个审计过程中，关注影响国家储备林建设资金使用绩效的核心风险，将风险的识别、揭示与预防，渗透到资金设立决策、资金投入及项目营运等事前和事中环节，将资金设立的合理性、项目绩效目标的明确性、项目管理中技术约束指标达成情况等事前决策和事中控制指标纳入审计指标体系中，把影响国家储备林建设资金使用绩效的核心风险因素作为审计的重点方向，合理安排审计计划，强化风险规避。

3.注重可操作性和系统性。指标设计时，既要充分考虑审计目标、审计指标以及审计方法，注重通用指标选取，保持审计框架的系统性，又要针对储备林项目的独特性，在相关资料方便以较低成本获取的前提下，依据重要程度有针对性地设计评价指标，使得评价指标具有较强的现实操作性。

(二)国家储备林建设资金绩效审计内容及评价指标

与一般财政专项资金绩效审计的目标相同，国家储备林建设资金绩效审计，既要关注传统财务审计的真实性、合法合规性，还要注重对项目运营的经济性、效率性和效果性的鉴证和评价。在审计总体目标的指引下，依据风险导向理念，国家储备林建设资金绩效审计内容及评价指标的构建，应将影响国家储备林建设资金使用绩效的核心风险因素作为审计重点，针对性地确定相应的审计内容和评价指标。

具体而言，国家储备林建设过程包括项目投入、项目营运、项目产出3个环节。各环节的核心风险为：项目投入环节的核心风险主要为资金设立决策的科学与否、项目资金投入及使用的合法合规与否；项目运营环节的核心风险主要是项目实施过程管控风险，包括项目是否具备健全并且行之有效的管理制度、项目执行过程能否按照相关技术约束要求等；项目完成及产出环节的核心风险主要为项目成效风险，即项目预期经济效益、社会效益、生态效益是否能够实现。因此，本文从项目投入、项目运营和项目产出3个维度，资金设立指标、资金投入指标、资金使用指标、项目管理制度指标、项目实施情况指标、经济效益指标、社会效益指标和生态效益指标8个部分，共23个指标构建国家储备林建设资金绩效审计指标体系。具体详见表1。

在上述审计指标体系中，不同环节的审计内容相互联系、相互影响。其中，项目投入、项目营运环节为国家储备林建设的事前和事中环节，有效地进行项目投入环节的风险预警以及项目营运环节的风险控制，有利于促进项目实现预期的成效；而对项目产出风险进行及时有效的评估与反馈，则有利于适时调整项目投入及项目营运机制，促进项目更好地达成预期效率效果。

表1 国家储备林建设资金绩效审计指标体系表

二、国家储备林建设资金绩效审计实施路径

国家储备林建设资金绩效审计应结合项目投入、项目管理和项目成效维度的核心风险，采取不同的方式进行审计。

(一)公开征集审计项目投入问题的审计路径

针对项目投入环节可能存在的问题，如资金设立的不科学、资金分配的不公平以及资金使用违规等，可以采取公开征集审计项目资金管理问题的方式，通过在电子及纸质媒体发布公告、设立匿名信箱等，公开向行业专家、社会公众征集审计线索，将公众反映突出、反映集中的问题，作为审计的重点，收集证据，证实问题，并查找原因，提出整改建议及建立预防机制。

其路径如下：发布公告→提供审计组联系方式→征集审计线索→甄别线索的真伪→收集证据→查证问题→查找原因→建立预防机制。

(二)计算机技术辅助识别项目营运风险的审计路径

对项目营运风险，由于在国家储备林建设过程中，储备林面积达成率、良种壮苗使用率、抚育完成率等技术性指标达成情况，项目建设部门往往需要定期向主管部门报送，因此，审计人员可以充分利用项目建设部门及主管部门提供的数据，运用计算机技术，对可疑项目进行识别，并与相关数据库进行比较分析，查找项目建设未能按技术规范执行的线索，将其作为审计的重点方向，通过实地调研、关联数据分析等方式对其进行求证，在此基础上，进一步收集审计证据，分析问题原因，及时改进项目管理，保障项目绩效实现。

其路径如下：利用审计客体提供的资料→计算机技术辅助查找可疑项目→对疑点进行求证→确定审计样本→收集审计证据→查找原因→改进项目管理机制。

(三)运用信息平台追踪项目产出风险的审计路径

对项目成效风险，审计人员可以通过查阅国家储备林项目建设政策文件、项目申报资料等，识别项目关键成效指标(如水土保持效果提升度、林区空气质量满意度提升率、森林景观改善度等)，并将其以问卷方式，定期公布于公共平台，让社会公众通过问卷调查方式参与项目成效评价。甄选公众评价低的项目，通过实地测量加以核实(如实地测量林区下游水泥沙含量、林区空气负氧离子浓度、实地查看林区景观等)，如果项目实施的效果确实未能达成既定目标，则将其作为审计跟踪的重点，进一步收集审计证据，查找未能实现项目目标的原因，并提出整改措施。

其路径如下：查阅审计客体提供的资料→识别项目关键成效指标→设置和公布项目成效问卷→甄选公众评价低的可疑项目→实地核实→确定审计样本→收集证据→查找原因→提出项目再次运作的风险应对策略。

三、结论与讨论

国家储备林建设项目作为林业工程项目之一，其项目成效的显现往往需要较长时间，项目绩效也具有较强的综合性，一定意义上导致国家储备林绩效审计在执行中可能面临以下困难:①项目效益滞后性与审计时间有限相矛盾；②森林生态效益和社会效益计量困难；③项目绩效综合性和以财务审计为主审计模式相矛盾。因此建议：

第一， 逐步完善项目效益的长期跟踪审计机制。一方面，应当关注工程施工及完成阶段的绩效审计，综合项目的建设周期，进行动态跟踪调查，加强审前、中和后全过程分析；另一方面，针对林业项目周期长、项目效益显现具有滞后性的特点，建立针对项目效益的长期跟踪机制，持续关注项目生态效益和社会效益与项目预期目标的相符度。第二，引入顾客满意度评价方式进行森林生态效益、社会效益计量。借鉴企业管理学的顾客满意度评价方式，将公众作为储备林建设资金管理部门和实施单位的顾客，考虑森林对生态效益的改善，最终应当落实到公众对生态环境改善的获得感中，通过对公众及专家进行问卷调查等方式，让广大公众及相关专家广泛参与评价，用打分法进行评级。第三，多种机制健全林业项目绩效审计队伍。鉴于国家储备林建设涉及的林业技术指标具有一定的特殊性，审计人员需要掌握一定的林业专业知识，目前多数审计人员仍以财务审计见长，缺乏林业知识背景。在国家储备林建设绩效审计中，一方面，多征集具备林业经营背景的财务人员参与审计工作；另一方面，对林木蓄积量等专业性较强的指标和领域，可以考虑引入相关专家参与审计。