我国生态环境损害赔偿磋商制度的现实困境与逻辑进路——基于多案例分析

裴丽萍，李 森，杨永海

(华中科技大学 法学院，湖北 武汉 430074)

绿水青山就是金山银山。党的十八大以来我国确立了绿色发展理念，把生态环境保护提升到了一个新高度。生态环境的污染或破坏，不但会对公民财产权和人身权等造成损害，也会对生态环境本身造成损害。生态环境损害导致的是一种特殊原因与结果的“二元性”结构，其损害行为有可能造成的环境污染、生态破坏和生态系统服务功能减损等损害结果，均会对人和生态环境造成二元损害[1]。生态环境损害对人侵权的法律救济请求权，可在《中华人民共和国民法总则》和《中华人民共和国侵权责任法》中找到法理依据,但是对于生态环境本身造成损害的法律救济的法理依据却无处可寻。《中华人民共和国民法典》出台后，弥补了部分不足，第一千二百三十四条、第一千二百三十五条中有对生态环境损害的法律救济的相关规定，但仅对生态环境损害修复费用等进行了详细规定，并未对赔偿程序、赔偿方式和赔偿金额等进行规定。鉴于传统生态环境损害法律救济方式的局限性，从2016年起，我国部分地区尝试探究生态环境损害赔偿磋商制度(以下简称磋商制度)，以期将司法救济介入生态环境损害赔偿中。磋商是生态环境侵权人(赔偿义务人)与生态环境保护人(赔偿权利人)就生态环境损害的事实、程度、期限、修复方式、责任承担、赔偿方法、赔偿形式及赔偿金额等进行探讨，最终达成一致意见的民事法律行为。例如，《湖北省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》中规定，磋商是指在生态环境损害事实发生之后，在提起生态环境损害赔偿诉讼之前，赔偿权利人与赔偿义务人通过协商方式达成生态环境损害赔偿协议的行为。磋商不同于调解。调解需要第三方介入，由第三方斡旋，调和当事双方的矛盾焦点和利益冲突，最终达成统一意见。例如，司法调解需要在诉讼中由法官介入，法官代表国家公权力，公权力介入双方当事人的纠纷，若调解成功，则会由法院制作民事调解书，最终案件以调解结案。对比之下，磋商与调解在主体、程序及法律结果等方面都存在差异。磋商制度试点实施4年以来，在司法实践中适用广泛，虽取得一定成果，但也存在着制度不健全等诸多问题。

1 典型案例引发的思考

案例一：贵阳大鹰田废渣倾倒案(磋商成功)。2012年6月，开磷化肥有限公司(以下简称开磷化肥)委托息烽诚诚劳务有限公司(以下简称息烽劳务)将污泥渣运往开磷化肥的山渣场堆放。息烽劳务从2012年底至2015年底非法经营倾倒污泥渣业务，两家公司对倾倒地生态环境造成了严重损害。2016年11月，贵阳市环境保护局对息烽劳务进行了行政处罚。此后，贵州省环境保护厅委托第三方机构对两家公司的生态环境污染行为进行了评估，并形成了评估报告。根据评估报告，环保行政部门与两家公司进行了磋商。2017年7月，双方达成了生态损害赔偿协议。为了监督磋商协议的执行，双方于2017年1月向事发当地基层人民法院申请了司法确认，希望使磋商协议具备强制执行力。基层人民法院受理审查后，贵州省高级人民法院在其官方网站对磋商协议的主要内容进行了公示。公示期满后，基层人民法院生态保护法庭向申请人送达司法确认书。依据协议，两家公司共赔偿902.62万元，包括渣场治理和生态修复等费用757.42万元，应急处置费用134.2万元，生态环境损害鉴定费用11万元。[2]

案例二：浙江绍兴市新昌江水污染案(磋商失败)。浙江省绍兴市新昌县某胶囊有限公司，在建设施工中不慎将污水管道挖断，致使大量工业污染废水流入新昌江，造成部分河道严重污染。绍兴市环保局在绍兴市政府的委托下与该公司进行磋商，最终因为赔偿数额问题未能达成磋商协议。之后，该案转入民事诉讼程序，法院最终判决该公司支付生态修复费、律师代理费、紧急处置费、评估费等共计8万余元。这是全国首个由磋商未果转入诉讼程序的环境公益诉讼案例。[3]

案例三：山东章丘非法倾倒医疗废物案(磋商失败)。2015年，济南章丘地区发生一起非法倾倒医疗废物的重大突发事件，4人当场死亡，6家企业牵涉其中，前期直接经济损失约3 000万元。山东省环保厅对6家涉事企业处以共计120余万元的行政处罚，并与其中4家企业达成生态损害赔偿磋商协议，将未达成磋商协议的剩余两家企业起诉至济南市中级人民法院。法院判决两家企业共计赔偿应急处置费用1455.566万元，生态环境修复期间服务功能损失费1751.6万元，生态环境损害赔偿费19890万元，鉴定费23.33万元，律师代理费20万元。[4]

案例四：福建厦门汀溪水库饮用水污染案(磋商失败)。2017年福建某物流公司司机，违反相关规定驾驶大型货车抄近路导致翻车，车内机油大量泄漏到附近鱼塘，致使鱼虾大面积死亡，也给周边工农业用水造成严重污染。事后未能及时报告当地环保行政部门或采取消除污染的措施，造成后期应急处置花费大量费用。当地环保局要求与该公司赔偿义务人进行磋商，双方因赔偿数额争议较大，未能达成磋商协议。环保局便将该公司起诉至法院，双方最终达成调解协议。这是福建省首例“官告民”的生态环境损害赔偿案件。[5]

案例一是全国首个生态环境损害赔偿磋商成功的案例，它为磋商制度在主体、流程等方面的完善作出了良好的示范。一是磋商引入第三方。案例一的磋商程序中，赔偿权利人(贵州省人民政府)邀请贵州省律师协会律师主持调解，邀请环保领域的专家学者、社会公众等参与调解，这保证了磋商的公开性。二是申请司法确认。双方磋商成功后，就磋商协议一同向基层人民法院进行司法确认，使之具有经公权力机关认可的法律强制力。三是对磋商协议进行公示。在基层人民法院进行司法确认之前，将磋商协议在省高级人民法院官方网站进行信息公示，方便社会舆论监督。案例二是由磋商转入民事环境公益诉讼，最终以诉讼结案的案件。案例三是由磋商程序进入环境损害赔偿诉讼程序的案件。案例四由磋商进入诉讼程序后，最终以诉讼调解结案。上述案例有4点值得我们反思：一是在目前全国还没有统一的生态环境损害赔偿磋商制度和诉讼程序衔接机制的情况下，各地区如何解决实践中磋商与诉讼的顺位关系；二是环保部门在磋商前对赔偿义务人做了行政处罚，后又对其提起诉讼，使之承担了更多法律责任，这明显有失公平，今后应当如何避免此类情况发生；三是司法确认程序规定宽泛，不利于司法实践的统一操作；四是磋商协议缺乏实质审查和异议程序，可能对磋商的实际效果产生影响。

2 我国生态环境损害赔偿磋商制度的现实困境

目前我国对生态环境损害赔偿磋商制度缺少详细明确的法律规范，各地关于磋商制度的规定也不尽相同，导致现实磋商实践中产生了诸多差异和问题。笔者统计了2016年以来全国各地有关生态环境损害赔偿的案例，共计25个。笔者对这25个案例进行分析发现：磋商成功21例，磋商失败3例，部分磋商失败1例，磋商成功率为84%。可见，磋商在生态环境损害赔偿中发挥了重要作用。磋商制度的确立有利于生态环境损害赔偿制度的完善。但从上述案例的分析可知，磋商虽有制度优势，但在实践中也面临诸多困境。

2.1 缺乏统一具体的法律法规

我国现行有关生态环境损害赔偿的法律明显不足。《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等规范性法律文件确立的生态环境损害赔偿制度，比较空泛，难以包容各种生态环境损害案例，使得一些生态环境损害问题游离于法律规制边缘，形成法律调整的盲区。由于缺少具体的法律规定，环保行政机关和法院在解决生态环境损害赔偿问题时便无具体的法规可循[6]。

由于缺少生态损害赔偿制度的法律法规，磋商制度更无全国性的法律规范可遵循。笔者收集了我国关于生态环境损害赔偿磋商制度的规范性文件(见表1)。

表1 我国生态环境损害赔偿磋商制度规范性文件

2.2 磋商制度与诉讼程序衔接空白

生态环境损害赔偿磋商制度不是仅仅依靠哪一部法律就能完成的，而是要靠完备的法律体系相互配合、合力作用。目前，我国关于生态环境损害赔偿公益诉讼有3种模式：一是由检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼和环境行政诉讼；二是由符合法律规定的社会公益组织提起环境民事公益诉讼；三是由省市两级政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，在磋商前置未成功的情况下，提起环境民事公益诉讼。虽然3种环境民事公益诉讼的目的，均是通过提供司法救济与司法支持，制止损害环境的行为，维护公民环境权益，使受损的生态环境得到修复，但是这3种环境公益诉讼的主体和程序却不尽相同[7]。第一种模式下，检察机关在提起环境公益诉讼前应先督促或者支持法律规定的机关或组织向法院提起民事公益诉讼，在提起环境行政诉讼前应对怠于履职的行政部门发出检察建议。第二种模式下，由社会公益组织提起的环境民事公益诉讼并无前述要求。第三种模式下，省市级政府作为原告，在提起诉讼前应与赔偿义务人进行磋商，磋商制度是起诉的前置程序，只有在磋商无果的情况下才可提起公益诉讼。法律未对这3种诉讼模式下的起诉顺位做出明确规定，因此，在实践中可能会存在检察机关或社会公益组织提起诉讼后，省市级政府启动了磋商程序的情况；或是省市级政府在磋商过程中，检察机关或社会公益组织提起了诉讼的情况。虽然《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第十六条、第十七条中，规定了生态环境损害赔偿诉讼和民事环境公益诉讼竞合的处理方法，但缺少关于磋商和民事公益诉讼的衔接程序。目前尚未大范围出现上述磋商与诉讼的冲突竞合情况，是因为环境损害赔偿制度还处于摸索阶段，各种制度不尽完善，但这并不代表以后不会出现磋商与诉讼大范围冲突竞合的情况。当二者冲突竞合的时候，在磋商成功后，环境民事公益诉讼该怎么处理，是裁定终止审理还是继续审理？这有待相关法律或者司法解释予以明确[8]。

2.3 磋商制度和行政处罚适用相冲突

现行《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定，赔偿义务人因同一种生态环境损害行为需承担行政或刑事责任的，并不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。这说明，承担生态环境损害赔偿责任，并不影响行政或刑事责任的承担。在前文所述的案例三中，6家涉案企业作为赔偿义务人，不仅需要承担由环保厅做出的共计120余万元的行政处罚，还需要承担生态环境损害赔偿的责任。磋商和行政处罚的目的具有一致性，虽然二者的行为主体不同，但磋商赔偿义务人和行政处罚相对人均是同一家企业，这是否违反“一事不再罚”的行政法原则，值得商榷。另外，行政处罚金和磋商赔偿金的缴纳顺序无明确规定。对于企业来说，一旦达成磋商协议并经法院司法确认，赔偿金额一般是巨大的，远远超出企业的经营收入，甚至可能会使企业资金周转困难，濒临破产。当企业资金不足以支付行政处罚金或磋商赔偿金时，是否可以延期支付、资产抵押或银行借贷等，这一系列问题都有待法律法规的进一步细化[9]。

2.4 赔偿协议司法确认功能不足

在磋商双方达成一致的赔偿协议书后，双方一同向法院申请司法确认，赔偿协议书经过司法确认后，成为具有强制执行力的法律文书，赔偿义务人不履行赔偿义务时，赔偿权利人可请求法院强制执行。但这一司法确认程序在执行时也存在一些问题。一是未规定司法确认时间。笔者在表1所列的规范性文件中，未发现有对司法确认程序进行详细说明的规定，仅模糊要求双方达成磋商协议后，要在若干时间段内向法院申请司法确认，并未详细规定进行司法确认的时间节点。二是进行司法确认的法院层级较低。对生态环境损害赔偿问题的司法确认，不同于对人民调解协议的确认，这是由生态环境问题的错综复杂性所决定的。因而，对生态环境损害赔偿问题的司法确认必须具有高度的专业性。现有案例均是向基层人民法院申请司法确认，但基层人民法院没有专业的环境资源法庭，也缺乏对环境问题进行司法确认的专业人员。新颁布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》规定，磋商不成进行诉讼的，一审法院应当是中级人民法院。故笔者认为，进行司法确认的法院不应是基层人民法院，而应是磋商不成时提起生态环境损害赔偿诉讼的一审法院(中级人民法院)。三是磋商协议信息不公开，缺乏异议机制。法律未规定对于正在进行司法确认的磋商协议进行信息公开的范围，仅规定在法院门户网站和政府部门网站进行公示；也没有针对磋商协议有异议时的处理机制，公众对于磋商协议不能及时有效地知悉反馈[10]。

3 我国生态环境损害赔偿磋商制度的逻辑进路

任何制度的确立，都对应着其特有的功能，而功能又是与需求密切相关的。生态环境损害赔偿制度正是为了满足新时代我国生态文明建设的需求而确立的[11]。磋商制度作为生态环境损害赔偿制度的子制度，应从以下3个方面予以完善。

3.1 完善磋商和诉讼的衔接

前文所述的3种环境诉讼模式，具有最终目标的一致性，故应明确3种环境诉讼的起诉顺位，以便节约司法资源，提高司法效率，加快生态环境修复。

第一，磋商前。在赔偿权利人和赔偿义务人进行磋商之前，法律规定的社会公益组织应向政府环保部门提出环境问题或建议，督促环保部门与赔偿义务人进行磋商。若环保部门不进行磋商或怠于履行职责，可建议检察机关对其发出检察建议或对其进行环境行政诉讼。同样，也可以由社会公益组织或检察机关对赔偿义务人提起环境民事公益诉讼。

第二，磋商中。当赔偿权利人和赔偿义务人正在进行磋商时，若社会公益组织还未提起诉讼，则应等待磋商结果，若未能达成磋商赔偿协议且赔偿权利人怠于起诉时，则可以自行提起环境民事公益诉讼。若社会公益组织已经提起诉讼，应当确定生态环境损害赔偿诉讼在程序上优于一般环境民事公益诉讼的顺位规则，法院应不予受理或驳回起诉，待磋商程序结束后，社会公益组织根据磋商结果进行下一步处理[12]。社会公益组织可以积极参与磋商，对磋商程序、结果进行监督。

第三，磋商后。在达成赔偿协议并经过司法确认后，社会公益组织不能根据同一生态损害事实再提起诉讼。若双方未达成赔偿协议或赔偿义务人拒不履行磋商协议，当赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼且法院受理后，社会公益组织又根据同一损害诉至法院时，依据现行法律规定，应当由同一法院受理并由同一审判庭审理，但应当中止民事环境公益诉讼，待到生态环境损害赔偿诉讼案件审判后，再对公益诉讼中未能包含的诉讼请求进行审理[13]。

3.2 协调磋商和行政处罚的适用

生态环境损害赔偿金，是指生态环境修复费、生态环境修复期间服务功能损失费、鉴定费、律师代理费等一系列用于环境修复的费用。而行政处罚金是对生态环境违法行为的处罚，罚金本身并不是对环境损害的补偿。虽然《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定，生态环境损害赔偿责任承担不影响行政责任或刑事责任的承担，但是，赔偿金和处罚金的性质不同，且实践中赔偿金数额巨大。故笔者建议，当赔偿金和行政处罚金并存时，应优先满足赔偿金的给付，行政处罚金次之。当赔偿金给付完毕后，根据环境修复情况和涉案企业整改措施等，酌情对行政处罚金进行减免或分期给付，以缓解企业资金压力[14]。

3.3 细化司法确认制度

司法确认是赋予磋商协议以国家强制力的法律手段。磋商制度的司法确认既要依据人民调解制度中的司法确认程序，也应考虑生态环境修复的特殊需要。磋商协议的司法确认制度应当设置若干特殊程序规则，以提高立法目标的实现效果[15]。具体应从以下4点着手。

第一，提高司法确认的法院层级。从我国首例磋商成功案例的司法确认实践来看，似乎可以由基层人民法院对磋商协议进行司法确认。但考虑到生态环境损害赔偿案件的复杂性，且基层人民法院往往没有环境资源审判庭，亦无专业的环境司法案件法官，我国现行法律也规定，生态环境损害赔偿案件一审，应当由中级(含)以上人民法院进行审理。另外，实践中会出现赔偿义务人不履行赔偿协议，赔偿权利人向法院起诉的情况。为满足对生态环境损害赔偿磋商协议进行司法确认的专业性、科学性，提高司法适用效率，笔者认为，对磋商成功的赔偿协议书的司法确认，应由生态环境损害行为发生地、结果发生地或者被告住所地的中级(含)以上人民法院来进行。

第二，明确审理组织与审理期限。磋商赔偿协议司法确认的审理，应遵循简易性和专业性的原则。简易性即要求司法确认由中级(含)以上人民法院法官进行独任制审理，专业性要求法官一定是环境资源法庭的资深法官。人民调解协议的司法确认，要求自受理之日起15日内审结，经院长批准可以延长10日，即人民调解制度的司法确认最长25日。但笔者发现，各地关于司法确认的相关意见不尽相同。如：江苏省规定，自立案后3日内审结；黑龙江省规定，自受理后30日内审结，遇到特殊情况可以经批准后延长。可见，我国各地关于司法确认的具体期限相差甚大。为形成规范一致的磋商制度，且满足生态环境损害司法确认的复杂性、技术性要求，笔者建议对磋商赔偿协议的司法确认时限，在人民调解协议司法确认时限基础上增加，20日内审结。

第三，增设磋商协议实质审查和异议程序。首先是增设实质审查程序。民事调解协议具有私益性，法院在审查时可以不对其进行可行性审查。相反，生态环境具有公益性，是公共利益的体现。因此，法院要对磋商协议进行实质性审查，即不仅要对磋商协议的各项材料及协议内容是否违法进行形式审查，而且要对协议是否满足各方诉求及未来生态环境修复方案是否可行进行实质审查。其次是增设异议程序。磋商协议达成后，具有法律上利害关系的行为人为维护个人或集体利益，可以对磋商协议内容提出异议。应当明确进行司法确认的法院为异议接收人，并在规定期限内对异议提出人进行书面答复。

第四，磋商协议信息公开。信息公开是将权力置于阳光下的最好防腐剂。首先，要拓宽信息公开方式。探索多种信息公开方式，包括但不局限于听证会、专家研讨会、民主评议会、新闻发布会、报纸、电视等方式，也可以借用现代化的网络新媒体，如微博、微信、贴吧、短视频等。其次，增加信息公开内容。生态环境损害案件不能仅对最后的磋商协议内容进行公开，要对整个案件的调查报告、检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等与案件相关的所有信息进行公开。最后，要延长信息公开时间。这也是由生态环境损害诉讼案件的公益性和复杂性所决定的[16]。

4 结束语

良好的法学理论制度的建立，不是一蹴而就的，要在司法实践中不断检验完善，在实践中发现制度实施的不足与缺陷，并及时反思优化制度进路。磋商制度包含于生态环境损害赔偿制度，是解决环境问题和生态修复问题的制度补充。今后，磋商制度的相关立法，应当从完善磋商和诉讼的衔接、协调磋商和行政处罚的适用、细化司法确认制度等方面出发，不断优化完善。