国内外标准化管理体制的比较

余 晓，顾玲巧，叶琦琳

（中国计量大学经济与管理学院，浙江杭州 310018）

随着世界经济贸易的发展，标准化在促进经济转型升级、科技创新等方面的作用日益突显。以美国、欧盟、日本为代表的国家和地区都高度重视标准化工作的开展，纷纷制定与实施适合自身的标准化政策，以争夺国际标准制定的制高点，维护国家竞争力［1-2］。美国以市场为主导的标准化管理体制使其标准化工作有着丰富的活力。中国长期以来实行的是以政府为主导的标准化管理体制，2015 年颁布了《深化标准化工作改革方案》，并在2017 年新修订的《标准化法》中明确了以政府主导的标准化运行机制保基本、市场自主的标准化运行机制提高竞争力，政府与市场共治的标准化管理体制。由此可见，标准化管理体制对一个国家的标准化工作的开展具有深远的意义。深化标准化工作改革，本质上就是处理好政府和市场之间的关系。本文在深入分析国内外标准化管理体制的基础上，将标准化管理体制进行分类和特征总结，以了解各国标准化管理体制的发展现状，厘清各类标准化管理体制的联系与区别，为标准化管理体制相关研究提供借鉴。

1 文献综述

目前国内关于标准化管理体制的研究大多是站在中国的视角展开，包括对标准化管理体制的历史演变分析，以及将中国与发达国家的标准化管理体制进行对比分析［3-4］，国外的研究主要是围绕标准化模式、标准化组织等方面展开［5-6］，但归根到底，都是围绕如何调整好政府、企业和社会三者在标准化活动中的关系这个问题展开的。历史经验表明，市场机制的标准化管理体制可以更加灵活，而政府的控制或监督则可能导致僵化和停滞，特别是政府单一制的标准化管理体制会导致标准化资源的垄断，同时抑制市场的活力、阻碍标准的创新，甚至引起标准领域的不正当竞争［7-8］；但另一方面，也有不少学者对政府在标准化活动中的干预表示肯定。市场机制在标准的制定方面存在标准化的私人投资不足、标准化市场失灵等缺陷［9］，如方放等［10］通过对团体标准的研究发现，团体标准化组织作为市场主体，虽然能够在市场中及时响应需求并制定团体标准，但是却容易导致私有利益与公共利益矛盾尖锐化以及不公平竞争等多种市场失灵现象涌现。而政府干预能作为减少信息不对称的有效工具来构建良好的信息交流机制，防范市场失灵的发生，同时政府也可以制定相关的标准和政策，以提供技术转型和可持续发展的机会，从而促进创新［11］，如Lee等［12］认为政府在制定标准方面的作用日益重要，并在技术周期流动阶段的标准化进程中发挥较大的作用；Russell［8］认为政府在颁布法律标准方面一直发挥着重要和持续的作用，其颁布的标准能够在一定程度上协助和维持私营部门的技术革新。从公共治理的角度来看，标准作为一种重要的公共治理工具，需要通过政府与社会的共治来实现有效的治理［13］。此外，在元治理模式中，政府更是应该发挥其主导作用，促进各方治理的协同合作［14］。

鉴于目前国内对于标准化管理体制的研究大多只是针对单个或少数国家，缺乏系统性的梳理，因此本文试图基于全球视角，对世界典型国家的标准化管理体制展开研究，从而对国内外标准化管理体制有一个更深层次的了解，并为中国调整好标准化工作中政府与市场的关系提供方向。

2 标准化管理体制的分类

企业、政府和社会团体三者在标准化活动中的不同阶段有着不同的参与程度和扮演着不同的角色，从而决定了标准化管理体制的多样性，因此，本文根据三者在标准化工作中参与情况的不同，将标准化管理体制分为市场主导型的标准化管理体制、偏市场主导型的标准化管理体制、偏政府主导型的标准化管理体制以及政府主导型的标准化管理体制4类，如图1 所示。其中，实行市场主导型标准化管理体制的典型代表为美国；实行偏市场主导型标准化管理体制的典型代表包括英国、德国、澳大利亚等；实行偏政府主导型标准化管理体制的典型代表包括俄罗斯、日本和中国等；实行政府主导型标准化管理体制的典型代表包括加纳、蒙古等发展中国家。

图1 标准化管理体制分类

从标准化的组织形式来看，标准化活动的参与者主要包括企业、政府和社会团体，其中社会团体指的是标准制定机构（SDOs）、专业协会、行业协会等非营利性的民间公益法人团体。标准化过程的主要阶段包括标准开发阶段和标准扩散阶段，标准开发指的是标准作为一个解决方案被创建的过程；标准扩散包括传播有关新标准的信息，并鼓励标准在实际中的应用、实施以及进行标准协调的过程［5］。标准体系规定了一个国家的标准性质和分级，呈现了一个国家的标准全貌，能够整体反映国家标准化管理体制，因此，本文主要从标准化组织和标准体系的角度出发，比较和分析以上4 类标准化管理体制的特点。

3 标准化管理体制分析

3.1 市场主导型标准化管理体制的特点分析

3.1.1 标准化组织

在市场主导型标准化管理体制下，企业和社会团体是标准化活动的主要参与者，如美国的标准制定机构（SDOs）和学会、协会等民间标准化组织数占其全部标准化机构数的比例超过80%，包揽了绝大部分标准的制定工作［15］。在标准的开发阶段，任何企业和社会团体都有自主制定标准的权力，不受政府部门的约束。企业一方面作为利益相关方参与行业协会等社会团体的标准制定，另一方面基于自身的经济效益或是市场需求制定相关的非正式标准；社会团体制定的标准是通过组织中的利益相关者，就解决问题的方案达成一致而产生的，体现了多方参与、透明公正、协调一致的原则；政府部门主要从保护消费者安全和健康的角度制定或转化相关标准，同时根据市场的需求，以普通一员身份参与社会团体标准制定的讨论，而不对标准的制定过程强加干预，如美国于1995 年颁布的《国家技术转移和推进法案》（NTTAA）规定，政府机构在技术立法和政府采购中尽可能采用自愿性标准。在标准的扩散阶段，企业将各自的技术标准在市场上展开激烈的竞争，直到达到均衡，结果可能是在市场上产生了一个事实标准，也可能出现并行存在若干标准并且没有达成协调的情况；社会团体是标准扩散过程中的协调者，它将协商一致制定的标准在组织内部扩散，供组织内部成员使用，其中部分社会团体组织具有极高的地位，能够作为第三部门对国家标准化工作进行调控，如美国国家学会（ANSI）是由美国联邦政府授权的国家标准化机构，协调和配合联邦政府及其他社会团体在标准化中的工作，是美国标准化工作的主导者。总体来说，政府在该阶段的参与程度是很有限的，比如美国只在商务部下设有美国国家标准与技术研究院（NIST），主要从事通信、测量等领域的技术和标准研发，而不干预具体的标准扩散过程。两阶段中标准化活动参与者的参与状况及特点如图2 所示。

图2 市场主导型标准化管理体制下标准化活动参与者的参与状况及特点

3.1.2 标准体系

在市场主导型标准化管理体制下，自愿性标准是标准体系的基础，强制性标准只起辅助作用。除了少数涉及人身健康、生态环境等方面的标准是由政府参与制定或转化并且具有强制性的，其余的都是自愿性标准。比如，美国的强制性标准主要指的是联邦政府制定或转化的采购标准和监管标准，而自愿性标准的构成来源十分广泛，包括ANSI 协调管理的国家标准、标准制定组织SDO 制定的标准、协会学会制定的标准以及非正式标准化机构制定的标准等。因此，自愿性和分散性是市场主导型标准化管理体制下标准体系的最大特点。另外，自愿性标准往往是企业、社会团体等多方利益相关者本着自愿原则参与制定的，在协商一致的过程中通过多方博弈形成一种基于共识和合意的标准规范，充分体现了市场的需求与利益，能在极大程度上调动市场的积极性并发挥市场在标准化活动中的主导作用，因此，市场主导型标准体系也具有市场导向的特点。其主要特点总结如表1 所示。

表1 市场主导型标准化管理体制特点

3.2 偏市场主导型标准化管理体制的特点

3.2.1 标准化组织

在偏市场主导型标准化管理体制下，在标准的开发阶段，标准的制定是从市场需求出发的自愿行为，企业、社会团体都可以提出标准制定的方案，通过一定的程序便可成为正式标准；政府往往不进行标准的制定，而将此权力授于某一社会团体组织，让该组织统筹全国标准的制定，而政府自身只在立法过程中采用社会团体制定的相关标准，使标准具有强制性［16］。在标准的扩散阶段，经政府授权的社会团体也是标准的协调者，负责全国的标准化工作，如英国标准学会（BSI）、德国标准化学会（DIN）、澳大利亚标准协会（SA）等；政府部门虽然在标准化工作中的参与程度较低，但还作为一个宏观调控者的角色，负责制定标准相关的政策或为社会团体组织提供经费支持，以确保标准化有关工作的开展符合公众利益，比如澳大利亚联邦政府的标准化管理机构——联邦工业部，负责制定有关标准与合格评定体系的政策。两阶段中标准化活动参与者的参与状况及特点如图3 所示。

图3 偏市场主导型标准化管理体制下标准化活动参与者的参与状况及特点

3.2.2 标准体系

在偏市场主导型的标准化管理体制下，自愿性标准也是标准体系的主要组成部分，其来源主要是企业和社会团体。与美国的ANSI 不制定标准不同，偏市场主导型标准化管理体制下经政府授权的社会团体组织，除了进行标准的协调工作，也承担了大量的标准制定修订工作，如德国标准化学会（DIN）制定的DIN 标准占其国家全部技术规范性文件的12%，因此，偏市场主导型标准化管理体制下的自愿性标准体系相对于市场主导型标准化管理体制下的自愿性标准体系要集中、有序得多。而强制性标准大多是由政府在立法过程中通过引用相关自愿性标准而产生的，如英国的《联合王国政府和英国标准学会标准备忘录》就明确政府部门一律采用BS 标准，而不再进行标准的制定。其主要特点总结如表2 所示。

表2 偏市场主导型标准化管理体制的特点

3.3 偏政府主导型标准化管理体制的特点

3.3.1 标准化组织

在偏政府主导型的标准化管理体制下，在标准的开发阶段，政府是标准的主要制定者，承担了大部分标准的制定，但是企业和社会团体在满足强制性标准基本要求的条件下也拥有自主制定标准的权力，不受政府部门的干预。在标准的扩散阶段，政府作为协调者角色对标准化活动进行监管，是全国标准化工作的主导者，比如俄罗斯的政府机构——俄罗斯技术法规与计量局（GOSTR），负责本国的标准化、标准合格评定、标准计量与技术法规等工作，集中协调全国标准化活动的开展［17］；日本经济产业省的日本工业标准调查会（JISC）、中国的标准化管理委员会（SAC）也都是政府性质的标准化主管机构，分别都在其国家标准化工作中起主导作用［18］。两阶段中标准化活动参与者的参与状况及特点如图4 所示。

图4 偏政府主导型标准化管理体制下标准化活动参与者的参与状况及特点

3.3.2 标准体系

在偏政府主导型的标准化管理体制下，强制性标准在国家标准化活动的开展中占据了重要地位，它是由政府部门制定的，且一经发布就必须执行；而自愿性标准同样是标准体系的重要组成部分，政府、企业和社会团体都可以是自愿性标准的制定者。因此在偏政府主导型标准化管理体制下，政府主导制定的标准和市场自主制定的标准协同发展、协调配合。其主要特点总结如表3 所示。

表3 偏政府主导型标准化管理体制的特点

以俄罗斯、日本和中国为例，其标准体系的结构如图5 所示。俄罗斯、日本和中国的企业标准和社会团体性质的标准都属于自愿性标准，表明自愿性标准在其国家标准体系中具有一定的地位；另外，其国家标准的产生来源都是政府，并且强制性标准也是由政府自行制定的，表明政府在标准化活动中干预程度较高，突显了政府的主导地位。因此，这3 个国家的标准体系结构验证了偏政府主导型标准化管理体制的自愿性标准和强制性标准相互配套的特点。另一方面，从其区别来看，中国的大部分标准类别都是由政府主导制定，表明中国相较于俄罗斯和日本，政府在标准化工作中起了更大的作用，这主要与中国的标准化管理体制刚由政府主导型转变而来有关。在未来发展的道路上，中国可以适当学习借鉴俄罗斯和日本等国家，在更大程度上减少政府在标准化活动中的干预以及增强市场的自主调节作用。

图5 俄罗斯、日本和中国的标准体系结构

3.4 政府主导型标准化管理体制的特点

3.4.1 标准化组织

在政府主导型的标准化管理体制下，标准化活动的参与者是政府和企业，不存在真正意义上的社会团体组织，政府在标准化工作中拥有绝对的权力，能够直接干预标准化过程。在标准的开发阶段，政府部门可以强制采用其他机构制定的标准或是自己制定标准并且强制使用，而企业在制定标准的过程中受到政府的严格限制。在标准的扩散阶段，政府是唯一的协调者，对全国的标准进行严密监管和把控，企业等私人行为者只能通过游说等方式来影响政府的协调过程，如加纳的国家标准化机构——加纳标准局（GSA）是其国家法定机构，其全国标准的制定、实施和监督均由GSA 承担，即政府部门既承担了标准化的工作职能也承担了标准化的管理职能［19］；蒙古国的标准化计量局是蒙古国政府性质的标准化管理机构，主要负责协调管理标准化、标准合格评定等工作，在极大程度上集中掌控了其国家开展标准化活动的权力［20］。两阶段中标准化活动参与者的参与状况及特点如图6 所示。

图6 政府主导型标准化管理体制下标准化活动参与者的参与状况及特点

3.4.2 标准体系

强制性标准是政府主导型标准化管理体制中的重要组成部分，如蒙古国的强制性标准就占了其国家全部标准的44%。强制性标准是由政府制定实施的，具有法律效应，一经颁布就必须贯彻执行，而自愿性标准的来源主要是政府，在极大程度上反映的是政府的意愿，因此，强制性和政府导向是政府主导型标准化管理体制的主要特点，如表4 所示。

表4 政府主导型标准化管理体制特点

4 总结

标准化管理体制建立在经济体制基础之上，世界上大多数实行市场经济体制的发达国家经过多年的摸索与实践，已经形成了较为成熟的市场主导型或偏市场主导型的标准化管理体制，而大部分发展中国家的标准化工作起步较晚，并在其特定的历史文化因素制约和影响下，政府主导型或偏政府主导型的标准化管理体制目前还处于主流地位。总体来说，在市场主导型和偏市场主导型的标准化管理体制中，政府对标准化工作的干预程度比较低，社会团体组织是国家标准化活动中的主要协调者。从欧美国家的标准化实践来看，协商一致的自愿性标准体系能够拓宽标准的供给渠道，满足各国日益增长的标准需求，同时也能发挥企业的主体作用和社会团体组织的主导作用，充分调动市场的积极性。而市场主导型或偏市场主导型标准化管理体制与政府主导型或偏政府主导型标准化管理体制之间的主要区别是，前者中政府几乎不对自愿性标准领域进行干预，特有领域的标准也逐渐由自愿性标准来取代，真正实现了市场自愿制定标准、自愿使用标准的自由；后者中政府对标准化的干预程度要高得多，政府既是标准的主要制定者，又是标准化工作的协调者，标准的制定、发布和管理过程更多表达的是政府的意愿，特别是在政府主导型的标准化管理体制中，政府是标准开发阶段唯一的最高决策者，并且在标准协调阶段也以绝对的权力掌控全国标准化工作的开展。这种政府作为独断者的标准化管理体制虽然保证了国家标准化工作的权威性，但是也违背了标准自愿、协商一致的原则，在一定程度上抑制了市场活力的激发。当然，标准化管理体制的选择要视各国自身的具体情况而定，包括综合考虑各国自身的政治经济体制等方面情况。对于中国来说，可以适当学习借鉴国外的标准化管理体制，以更好地实现标准化管理体制改革目标，同时通过了解其他国家的标准化管理体制，为中国标准走出去的路径设计提供支持和依据。