检视与完善：公民政治参与视域下的基层人大代表选举制度

刘雅静

[摘要]基层人大代表选举制度是保障公民政治参与权利的基本形式与制度載体。基层人大代表选举在实践中存在着选民缺乏参与动力、形式化参与现象普遍、候选人提名机制有待进一步完善、选民对基层人大代表监督权难以落实等问题。应着力从健全完善选民参与基层人大代表选举的利益关联机制、改进基层人大代表提名机制、优化基层人大代表选举信息公开机制、逐步构筑选民对基层人大代表的监督与约束机制等方面入手，为公民政治参与提供坚实的制度保障。

[关键词]基层人大代表  选举  政治参与

[中图分类号]D033     [文献标识码]A     [文章编号]1009-4245（2020）03-0022-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2020.03.005

一、问题的提出

人民代表大会制度作为具有中国特色的社会主义民主的重要实现形式，是保障公民政治参与权利、促进公民有序政治参与的基础环节和途径。根据现行法律规定，基层人大代表由选民直接选举产生并代表选民行使参与管理基层公共事务的权力，同时要接受选民的监督，以此保障基层人民民主的有效实现。改革开放以来，人民代表大会制度在推动基层民主政治建设、保障群众当家作主权利的行使和促进其有序政治参与等方面都发挥了重要的基础性和根本性作用。这一点毋庸置疑，但同时也必须清醒地意识到，由于种种现实因素的制约，人民代表大会制度在基层民主政治建设中的应然价值还没能完全体现出来，其在运行实践中存在的诸多问题也在一定程度上影响了公民政治参与的有序性和有效性，因此，这一制度的设计和运行还需要在实践中不断地创新和完善。具体而言，在人民代表大会制度的运行过程中，公民政治参与主要集中在人大代表的选举和监督环节，因此，选举和监督程序的法制化、规范化在很大程度上决定了公民政治参与的实效和水平。但透视目前基层人大代表选举和监督的实践活动，不难发现其中仍存在若干阻碍普通选民真实意志表达和实现的问题，间接地影响到公民政治参与的积极性与有效性。总体而言，基层人大代表选举制度体系建设与公民现实政治诉求之间还未能形成一种较高的动态匹配度，公民日益增强的政治参与需求呼唤着、期待着与之相适应的制度载体的回应与保障。因此，必须在实践中进一步完善基层人民代表大会选举制度，从而为公民有序政治参与奠定坚实的制度基石。

二、公民政治参与视域下基层人大代表选举制度的问题检视

（一）选民参与基层人大代表选举的内生动力机制缺乏

与公民选举行为相关的多项研究表明，利益是影响公民选举意识和行为的极为重要的内生动力之一。选举基层人大代表实质上意味着对基层社会政治、经济资源的一次重新调整，选民选举基层人大代表的初衷是希望其作为公民的利益代言人，能够为选民的现实利益服务同时主动接受选民的监督。但是，从基层人大代表制度运行的现实图景来看，选民与基层人大代表之间普遍缺乏这种利益联动机制，具体表现在以下几个方面。

1.选举法中明确规定县乡人大代表需要按选区进行选举，而且设定了以居住状况或单位划分选区的基本原则。一般来说，这一原则易于推行，因农民划分标准比较单一，通常按居住状况划分选区即可，但在城市居民基层人大代表选举的实践运行过程中，由于有按照居住状况和单位划分选区两种方式并行，往往会引发若干现实难题，如易导致人大代表与选民之间的利益脱节，难以形成利益共同体;降低代表选举的民主化程度等。具体而言，由于城市居民的现实利益分别归属社区与工作单位，如与日常生活相关的物业管理、居住环境、治安状况、求学就医等多涉及社区公共事务，在以居住地划分的选区中投票选举人大代表有助于居民此方面利益的实现;而个人职业生涯涉及的工资薪酬、福利待遇、职务级别晋升等则与工作单位紧密相关，与人大代表选举的利益关联度相对较低，故而也在一定程度上影响到其参与以单位划分的选区选举活动的积极性。同时，以单位为选区进行基层人大代表选举呈现出一定的行政主导色彩和倾向，无形中消解了选举的民主化内涵与特质。此外，采用居住地和单位两种选区划分标准，还会造成选民重复登记或漏登现象，影响选举活动的正常进行。

2.一些人大代表当选后的实际履职情况与为民代言、为民谋利的目标设定有一定距离或存在偏差。这一现象在无形中降低了选民对人大代表的期望值和信任度，以至于相当一部分选民认为基层人大代表的选举和履职情况与自身利益并无多大关联，认为选举完全是与自己无关、可有可无的事情，抱着一种无所谓的应付心态参加选举，还有一些选民甚至表现出厌选情绪，不愿意参加选举。在各地的基层人大代表选举实践中，正是由于选民与基层人大代表之间缺乏必要的利益相关性，导致虽然各地的选举委员会和工作人员都在选举前开展了大量的宣传和动员活动，但选民的主动参选率依然停留在较低的水平上，以至于有的地方不得不采用发放参选误工补贴的办法来保证《选举法》所要求的选民出席率。

3.目前基层人大代表选举缺乏一定的竞争因素，本质上仍属于组织安排确定式的选举。这也使得相当数量的普通选民对于自身的选举行为是否具有实质性意义心存疑虑，他们大多认为自己投出的一票对于最终选举结果的影响微乎其微，进而缺乏积极参与选举的内在动力。

（二）基层人大代表候选人的提名机制有待进一步完善

基层人大代表候选人提名是人大选举制度的初始环节和重要内容，其规范与否、公正与否直接关系到选举的质量。为了提高候选人提名的民主程度，《选举法》赋予了选民联名提名权，并明确规定选民的联名提名与组织提名具有同等地位。而且就基层人大代表选举而言，选民联名提名的方式更有助于体现选民的真实意志和人大代表的人民性[1]。但在基层人大代表换届选举实践中，却鲜有选民们主动联合起来推荐候选人的行为，这种现实中的提名权虚置状况与法律规定形成了强烈反差。选民在基层人大代表提名环节的漠然源于其联名提名权在现实中遭遇的种种不合理限制。具体而言，有以下几种情况。

1.在传统思维的影响下，在基层人大代表选举实务中长期实行的是一套安排确认式的提名规则。即为了保证组织意图的实现，使得到组织认可的候选人最终顺利当选，大多采用了自上而下的党委指令式、任命式形式选择指定候选人，导致提名权高度集中于组织层面，进而消解和虚化了选民的联名提名权。在采用单位划分方式的选区里，这种情况尤为明显，往往会依照党委和组织部门的意见提名候选人，单位领导和部门负责人通常更有可能被确定为候选人，这种做法也在一定程度上影响到单位普通职工的提名积极性。

2.即使普通选民通过联名提名的方式推荐了候选人，但其与组织提名的候选人相比，往往被区别对待，处于一种被忽视、被排斥的状态。这类候选人往往被看作是一种陪衬式的配角，大多会因为差额选举的需要而被淘汰掉，最终胜选的可能性非常小。这种组织主导式的提名机制极大地挤压了普通选民联名提名权的行使空间，使绝大多数选民在无奈中放弃了自己的提名权，进而也在无形中抑制了选民关注、参加基层人大代表推荐和选举的行为动力。

（三）基层人大代表选举的形式化参与现象普遍存在

在当前各地基层人大代表选举的实践中，与选举相关的各类信息往往存在公开性、透明度不高的问题。选举委员会的工作人员在依据内部事先设定的流程展开选举活动的同时，却忽视了相关信息的公开工作和选民的知情权，致使普通选民在前期难以获知选举程序等相关信息。信息不对称导致选民存在感的缺失，进而影响到其参与选举的热情和积极性，大多数人只是在投票日被动地参加选举而已。

另一个比较突出的问题表现为选民与参选基层人大代表的候选人之间普遍缺乏畅通、有效的互动与沟通渠道，导致双方的合意性难以匹配[2]。在各地基层人大代表选举的具体实践中，往往会省略候选人与选民之间面对面沟通、对话的环节，即便有少数地方采用了这一形式，但实际施行过程中，选举委员会在向选民介绍候选人时，仅仅局限于其姓名、年龄、性别、政治面貌、工作单位、工作简历等基本内容，很少涉及其政治素质、知识水平、道德品行、参政议政能力等选民更为关注的内容，更谈不上其当选后准备如何兑现承诺等有实质性内容的介绍，由此仍然引发了严重的选举信息阻隔现象。在对选举人各方面情况缺乏必要了解的背景下，相當部分的选民在选举时会随意填写选票，导致选民虽然在形式上参加了选举，但实质上并未能够反映和体现出选民的真实意志。

（四）基层人大代表履职的评价考核与激励约束机制不健全

长期以来，各地人大对于基层人大代表的具体履职情况缺乏有效的评价和考核机制，导致实践中存在干多干少一个样的现象，影响到人大代表履职的积极性。同时，基层人大代表履职的激励约束机制也不健全，对于切实履行职责、积极参政议政的代表既缺乏相应的表彰和鼓励措施，也不一定能够取得连任资格;对于那些没有能够履行职责的代表，既缺乏相应的制度约束，也没有制定相应的处罚规则，因此，即使代表不积极、不勤勉地履行职责，只要没有出现违纪违法行为，也不会影响其任期，现实中因代表履职问题而被终止任期的案例极其罕见。这在一定程度上致使一些基层人大代表缺乏尽责履职的外在压力和动力，有的甚至丧失了起码的责任感，履职意识十分淡薄。由于以上诸种机制的缺失，导致目前基层人大代表的实际履职状况与选民的期望之间还存在较大的差距，以至于大多数选民都是以一种无所谓的、很随意的心态参与投票选举活动。

（五）选民对基层人大代表的监督权难以落实

虽然我国的宪法、选举法等法律都明确了选民拥有对基层人大代表的监督权利，但其表述过于原则化、笼统化，缺乏具有约束力和可操作性的细则性规定，因而在监督环节仍存在很多问题，导致选民对人大代表的监督缺乏有效的手段，大多停留在文本层面。如从当前选民监督基层人大代表的实践来看，定期组织人大代表向本选区选民述职并接受其评议是最常采用的一种监督形式。但在各地的实际运行中，大多无法保证所有基层人大代表的述职行为，往往只有数量较为有限的代表会向选民述职，而且基本上只讲积极履职的一面，同时有意无意地规避工作中的不足，由此引致了述职评议的形式化和表面化问题，从而使借助这种形式对人大代表进行有效监督的目标无法达成。至于法律规定的另一种监督形式，即选民可以罢免不认真履职的人大代表，则由于代表履职情况的不透明、法定罢免程序的不明晰等原因更不易启动，现实情况往往是人大代表当选后，即使不称职或失职，也鲜有选民会提出罢免其人大代表资格的主张，致使这种监督权利处于一种难以实现、严重虚置的状态。

三、进一步完善基层人大代表选举制度的路径探寻

（一）健全完善选民参与基层人大代表选举的利益关联机制

1.应逐步统一城乡选区划分标准和依据。鉴于现有的选区双重划分标准存在一定的不合理性，在县乡人大代表选举实践中，现阶段应尝试逐步缩小以单位为标准划分选区的适用范围，同时适度扩大以居住地为标准划分选区的比例。待条件成熟后，建议逐步统一选区的划分依据，采用以居住地为标准的选区划分标准科学设置选区[3]，增强选民的现实利益与居住地基层人大代表选举的关联性，提升人大代表选举在选民心目中的重要性，使其更加关注人大代表选举的各项信息、动态，珍视并慎重行使宪法赋予自身的投票权利，进一步提高选举的民主程度，并保证当选基层人大代表的质量。

2.在坚持县乡人大代表直接选举的前提下，进一步完善、规范选举的程序、流程和步骤。逐渐淡化行政主导色彩，保障普通选民选举权的充分和有效行使，使基层人大代表选举的过程和结果能够真正体现和反映选民的真实意志，同时适当引入竞争机制，使得那些政治素质高、参政能力强、能真正代表民众利益、愿意为民众谋利益的候选人能够最终当选。这样的选举结果可以使公民对通过选举这一正式法定形式表达、实现自身利益诉求产生认同感，进而能够真正激发其参与基层人大代表选举的意识和热情，并对自身参与选举的义务与责任获得更为正确的认知，从而有助于良好的政治参与生态和氛围的形成。

（二）改进基层人大代表提名机制

作为基层人大代表选举的入口和前置筛选环节，基层人大代表候选人提名机制的完善与否在很大程度上决定了后续人大代表选举的民主参与状况和最终当选代表的质量[4]。因此，必须通过法规的形式保证提名方式的民主化和提名程序的规范化，将基层人大代表候选人提名机制打造成为一个既能实现高素质人才脱颖而出，又能充分彰显民主内涵的遴选机制。

1.在各地基层人大代表候选人的提名环节，必须打破组织推荐的垄断地位，充分尊重普通选民选择其利益代言人的权利。应针对两类提名方式设置较为合理的比例关系，在保障组织提名候选人占据一定比例的前提下，取消针对普通选民提名权的种种不合理限制，破除制度性障碍，积极引导、鼓励选民的联名推荐行为，并采取切实可行的措施为其提供便利条件，将普通选民的提名权落到实处，使其真正发挥实质性的作用，以此逐步提高选民推荐代表的比例，推动基层人大代表候选人提名从“自上而下”的组织提名主导转变为“自下而上”的选民提名主导。

2.对组织提名与选民联名提名的候选人要做到一视同仁，给予同等的竞争地位。在采用协商方式确定正式候选人的环节，应制定明确的候选人评价标准体系，并适当引入诸如竞选演讲、辩论等竞争程序，在选民代表的监督下，通过候选人之间透明、公平的竞争和选民小组的无记名投票，将组织层面与选民层面的认可度有机结合起来，以此确保将那些政治素质高、民意基础牢、参政能力强的优秀人员确定为候选人并纳入基层人大代表的选举过程。

（三）进一步优化基层人大代表选举信息公开机制

信息公开是推动体现民主内涵和特质的选举实践的重要前提，因此在基层人大代表选举的各个阶段都要高度重视信息的公开透明，主动、及时、全面地公布与选举活动相关的各类信息。

1.加强宣传。各县乡人大和选举委员会首先应通过编印公报简报、网络宣传等多种途径，向社会公众和本选区的选民公布基层人大代表选举的制度设计、具体程序和步骤等信息，使选民对与基层人大代表选举相关的事项和信息拥有一定的知情权。

2.公开内容更全面。选举委员会应通过多种途径向选民公开候选人的详细资料，除常规性介绍外，还应包括候选人的政治背景、主要工作经历、道德素养、参政议政能力、家庭财产状况等更详尽的信息。此外，还可以在选举委员会的统一安排和组织下，运用报纸、电视、网络等覆盖面更广的媒体渠道向更多的选民全面真实地介绍各位候选人的基本情况和履职纲领，使选民对候选人各方面信息和参政议政素质能力等有一个客观、全面的认知和了解，为其选举时做出正确的选擇提供必要的信息支撑。

3.完善沟通机制。各县乡人大和选举委员会应进一步优化候选人与选民之间的沟通机制，并以法律形式逐步规范基层人大代表候选人与选民直接见面的形式、程序等。在确立正式候选人后，选举委员会应适时组织候选人同本选区选民直接见面，各位候选人应就任期内的履职设想与选民进行面对面的沟通，并对选民提出的问题和质疑进行现场回应。采用如此做法，从候选人一方来说，既可以向选民充分展示自身的综合素质水平、参政意向与能力等，也可以更深入地了解选民的真实意愿和要求，从而通过对履职思路的调整和竞选承诺的修改，来更好地适应选民需求，提高自身拟定的履职纲领与选民意愿的匹配度;从普通选民的角度而言，则可以充分了解每位候选人的政治素养、参政意图与履职设想，从而更慎重地投下自己神圣的一票，有效避免以往投票中存在的盲目性。在此基础上进行的选举才能真正体现普通选民的偏好和意志，使其最终能够选出自己信任的基层人大代表，真切体会到自身在人大代表的选举和监督等政治参与活动中的地位和作用，以此也可进一步唤起选民参与选举的主动性和积极性。

（四）逐步构筑选民对基层人大代表的监督与约束机制

选民对基层人大代表监督和罢免权利的有效实施，能够在一定程度上增强人大代表履行职责的内在责任和外在压力，从而可以保证其真正代表选民的心声和利益，积极依法履行职责。为此，可以通过以下几种方式构建。

1.应逐步健全基层人大代表述职评议机制。督促基层人大代表在选举成功后定期向本选区的选民或选民代表介绍其履职情况，接受选民的民主评议，并将其确定为一项例行性、常态性的制度[5]。为了使选民对人大代表的实际履职情况有更深入全面的了解，除了例行的固定场所、固定期限的现场述职评议以外，还应借助各地人大网站或开辟专门网站，将人大代表们的提案、建议、意见、述职报告以及其在人大代表大会上的出席与发言情况等公开，让选民据此做出更客观、公正、准确的评议，同时应将其述职报告的评议结果作为换届时决定去留的衡量标准之一。如在听取了基层人大代表的述职报告以后，大多数选民通过评议认为某位代表存在履职不合格的现象，则可以由本选区的选民依法联名向相关监督机构请求启动罢免程序，并向选民和社会公示，免去其代表资格。以此改变基层人大代表只向人大常委会负责的状况，真正树立对选民负责、接受选民监督的理念和意识，真正践行人大代表的职责，为民代言、为民谋利，加强与选民利益的关联度。

2.建立基层人大代表闭会期履职状况统计制度。将代表闭会期间深入基层调研、考察、关注社情民意等具体的履职信息进行实时统计并记入人大代表的履职档案，以此为依据向相关单位和普通选民定期通报其履职情况，确保选民监督权利行使的常态化，倒逼人大代表增强服务于选民利益的责任感和行动力。同时还应将履职信息反馈给人大代表本人，督促其不断强化履职意识，尽职尽责，成为合格、称职的人大代表。

3.建立健全基层人大代表履职的激励约束机制。对人大代表的履职要求制定刚性标准并完善配套的考核机制，对那些通过考核认定为积极主动履行职责、述职评价高、履职实效明显的人大代表给予肯定和必要的奖励，从而进一步强化其履职意识、激发其履职动力，而对个别经考核认定长期履职状况不佳甚至疏于履职的人大代表，如存在无故不参加代表活动、不深入基层开展调查研究、提案质量不高等行为的代表，应提出批评，如仍无改进，则应开辟相应的出口，使其退出基层人大代表的队伍。通过有效激励与必要惩戒的并行，保证基层人大代表履职功能的正常发挥。

[参考文献]

[1]张君.基层人大代表候选人提名问题研究[J].江苏师范大学学报（哲学社会科学版），2018，44（05）：88-94.

[2]郭明，侯进炳.参选者视角下基层人大代表选举的实践过程分析——以广州市S村为例[J].岭南学刊，2018（03）：27-34.

[3]孙龙.关于县级人大代表直选中选区划分制度的考察与分析[J].新视野，2017（05）：108-115.

[4]吴雨欣.中国基层人大选举提名制度运行情况解析[J].甘肃行政学院学报，2014（04）：83-95+128.

[5]吕秀军.基层人大代表选举中的政治参与态度分析[J].人大研究，2016（11）：34-37.

责任编辑：韦自露