开展农地入市探索 焕发“沉睡”土地活力

卢昭清 伍思璇

[摘要]广西北流市开展农村集体经营性建设用地入市试点后，通过建立健全农村集体经营性建设用地入市制度，探索农村集体经营性建设用地入市范围和途径，试点积累了有价值、有意义、可操作的入市经验和改革模式。但前期试点推行中也出现了不少细节操作难题，本文就有关问题展开调研并提出了对策建议，拟为下一步全国农地改革的全面铺开提供一些理论的参考。

[关键词]农村  集体  土地  入市

[中图分类号]F301     [文献标识码]A     [文章编号]1009-4245（2020）03-0027-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2020.03.006

2015年《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》颁布后，北流市成为全国33个农村集体经营性建设用地试点县（区）之一，也是广西唯一入选的试点县（区）。自试点以来，北流市建立健全农村集体经营性建设用地入市制度，探索农村集体经营性建设用地入市范围和途径，为改革试点提供了有价值、有意義、可操作的入市经验和改革模式。本课题组于2019年5月就北流市前期农地入市探索工作进行了考察调研，拟为下一步全国农地改革的全面铺开提供一些理论的参考。

一、北流市农地入市改革历程和做法

北流市农村集体经营性建设用地入市改革立足本地实际，坚持“能不征、就不征”“可入市、尽入市”的原则，明确了入市范围、入市主体、入市方式及途径和安置方式，着力建立城乡统一的建设用地市场，推动城乡一体化和新型城镇化建设，主要做法有以下几种。

（一）调研核查，完善规划，做好前期工作

1.明确入市对象。“结合北流市的实际情况，明确集体经营性建设用地为：2014年度土地利用变更调查结果中地类现状为农村集体建设用地，在北流市土地利用总体规划（2006—2020年）中确定为建设用地，且北流城市总体规划、各镇总体规划确定为工矿仓储、商服、旅游等经营性用途的土地。”[1]通过这项举措确保改革对象定义清晰。

2.摸清集体经营性建设用地底数。国土资源部门制定了全市集体经营性建设用地调查方案，组织各乡镇成立集体经营性建设用地专项调查工作组，采用高清影像、无人飞机等辅助技术，深入村屯小组进行拉网式外业调查，建立农村集体经营性建设用地数据库，全面摸清集体经营性建设用地位置、范围、面积、权属、建筑状况、现状用途等情况。依法依规为农村集体经营性建设用地颁发使用权证，为集体经营性建设用地入市奠定基础。

3.完善土地规划。国土资源部门调整完善现行土地利用总体规划，编制零星分散集体经营性建设用地整治复垦规划，探索编制村级土地利用总体规划，做细规划内容。住建部门加快推进村镇建设控制性详细规划编制工作，扩大规划覆盖范围;为每一宗入市地块明确容积率、建筑密度等使用条件，确保先规划后入市。

（二）培育主体，尊重民意，维护农民权益

农村集体经营性建设用地入市交易需要强有力的组织来凝聚农民意识。

1.农民多形式参与入市。实践中，北流市通过三种方式明确入市主体：健全的村委会、村民小组等村民自治组织可充分发挥主体作用直接参与入市;培育集体经济组织参与入市工作，试点后北流市推动成立农民专业合作社495家;积极探索培育发展入市新主体，部分村组提出通过成员民主投票推选代表代理土地入市工作。三种方式切实可行，得到了群众的普遍认可。

2.充分进行民意决策，尊重农民参与意愿。集体经营性建设用地入市是集体资产处置重大事件，要充分尊重农民意愿。不管是入市决定还是收益管理，都必须经过集体会议集体决策。

（三）建立规约，公平透明，完善各方平衡机制

北流市强力推动北流试点，通过“三征收、一调整”，构建兼顾国家、集体和个人的收益分配机制。

1.征收土地增值收益调节金，主要是平衡不同用途不同来源的集体建设用地收益差距。北流市在制定方案之初，就高度重视入市收益不均衡问题，并始终作为改革要解决的主要问题。集体经营性建设用地入市，均以入市总价款为基数，按一定比例征收土地增值收益调节金。入市土地用于工业和公益类项目建设的，征收入市总价款的5%;用于仓储、物流、旅游类项目建设的，征收入市总价款的15%;用于商服、住宅类项目建设的，征收入市总价款15%—50%。

2.征收土地增值收益再分配金，主要是平衡不同区域不同用途集体建设用地入市的收益差距。新增集体经营性建设用地入市和零星分散集体经营性建设用地整治后易地入市，由于入市地块用途差异（如商住、工业用途）、区位差异（远郊区、近郊区），会导致收入差距巨大。为平衡收益，针对新增入市和零星分散整治后入市，入市后土地用于商服、住宅类项目且需安排留用地的，征收土地增值收益再分配金。

3.征收土地耕地开垦费，主要用于补偿政府实施零星分散集体经营性建设用地的整治复垦成本。在北流市的推动下，北流市零星分散集体经营性建设用地整治入市由政府统筹安排，统一复垦，按规划和计划入市。整治复垦成本由政府或平台公司垫支，入市后由政府财政从零星分散集体经营性建设用地整治入市收入中计提补偿。整治后获得的土地指标用于工业、公益类项目建设的，按5%计提;用于仓储、物流、旅游项目建设的，按10%计提;用于商服、住宅项目建设的，按20%计提。

4.提高土地征收补偿标准，主要是平衡入市与征收补偿收益差距。统筹推进入市与征地制度改革试点后，北流试点调整了土地征收补偿标准，中心城区从原来的4.60万元/亩，提高到6.36万元/亩，提高幅度38.26%;中心城区以外区域从原来的4.33万元/亩，提高到6.06万元/亩，提高幅度39.95%。提高后农民所获得土地征收补偿与入市最低收入基本相当。

（四）探索创新，大胆尝试，力解改革难点热点

改革试点深化推进遇到不少新问题，北流市根据实际情况，对新问题进行深入探索。

1.探索集体经营性建设用地入市用于公益项目。公益项目用地可以实施征收，已是社会共识。北流市用实践证明，只要不妨碍公共利益的实现，就不一定要运用“征收”这一强制手段。因此，北流市探索“能不征、就不征”“可入市尽入市”，保障公益项目用地。“其中，协议出让2宗公建项目用地。用于建设镇卫生院、汽车客运中转站。……在经营性项目中捆绑出让32宗基建公建配建项目用地，用于建设镇域道路、公园、学校、市场等。”[2]

2.探索集体经营性建设用地入市用于商住项目。北流市通过实践发现，集体经营性建设用地入市用于商住项目，一是有利于保障农民权益。工业、仓储、旅游等用途土地入市，收益非常低，甚至是零收益，北流市通过推动商住用地入市，利用商住用地入市产生的收益平衡分配，真正实现农民增收，切实保护农民权益。二是有利于推动乡村发展。以集体商住用地入市带动镇村建设，完善镇村基础设施配套，改善农民生产生活环境，促进乡村旅游、观光农业等一二三产融合发展，使农民就地城镇化。三是有利于“三块地”改革融合。三项改革试点能否协调推进、相互打通，关键取决于商住项目用地能否入市。商业住宅项目能够入市，才能实现国家与集体、个人收益大体平衡;才能真正实现缩小征地范围，达到征地制度改革目的。四是有利于实现与国有土地“同权同价同责”。集体建设用地开发商住项目可以进一步消化刚性住房需求，满足城乡统一的建设用地市场要求。

3.探索新增集体经营性建设用地入市。缩小征地范围是这次征地制度改革的任务之一。北流市在实践中发现，只依靠存量集体经营性建设用地，还不足以满足用地项目的落地。“民乐农民工创业园标准厂房建设项目，占用了部分农用地，由于施工时间紧，短期内无法通过其他途径保障用地需求。因此，北流市申请新增集体经营性建设用地90.21亩，及时解决项目用地问题。”[3]

二、北流市农地入市试点工作的经验总结

（一）农地入市必须坚持市场主导原则

农地入市给土地市场带来了不少冲击，北流市在试点过程中不断探索建立平衡各方利益的体制机制。从长远来看，农地入市要用好市场这个“看不见”的手，注重发挥市场配置资源的基础性作用。比如：在地价居高不下、土地市场需求旺盛的市场背景下，肯定存在用地紧缺、一地难求的情况，这时遵循市场需求应该是拓宽入市农地的范围，换句话来说，也就是只要是在土地利用总体规划确定的城镇和村庄，除了存量集体建设用地可以入市，其他那些集体农用地、未利用而闲置的集镇建设用地范围内的集体所有土地都可以经用地审批手续后进入市场流通。以此举调剂供需变量关系，符合市场需求。

（二）入市农地要与国有征地实现“同权、同责”还有很多需解决的问题

北流试点发现，基于维护农村集体利益，农村集体建设用地的发展方向应为实现与国有建设用地同权同责。首先，就要在土地用途方面，保证两者具有同样的用途范围，包括商服、住宅、工业及其他经营性用途。在一些边缘地区乡镇，只要有市场需要，应同样允许有符合当地需要的用途拓展，比如特色小镇建设用地开发作为商住使用。其次，在土地权能方面，两者要能同样实现出让、转让、租赁、入股、抵押等权能，而且要在这方面打通“上下”政策通道。第三，既然要建立城乡统一的建设用地市场，那么两类性质用地的使用期满政策待遇应一视同仁。

（三）农地入市试点改革要有干部容錯机制作为“试”和“改”的保障

农地入市改革试点是我国基于当前国情所作出的有益探索。课题组在调研过程中发现，涉及农地试点改革部门的领导干部普遍存在不敢大胆试大胆改的“怕出错”心理。尤其是业务部门，都非常谨慎，凡涉及入市农地问题的均在等上层指示，等明确答复，由于怕担责不肯也不愿做创新尝试。须知农地入市作为试点改革，作为新尝试，肯定必须要有一个突破性的举措才能知道改革是否可行，如果一味按照原先的执行，何来改革和创新呢？在此，建议地方党委政府多支持试点领导干部的改革，出台有关干部容错机制作为试点“试”和“改”的有力保障，并且对工作具有突出贡献又有担当作为的干部给予一系列激励措施，以进一步促进农地改革加快发展。

三、农地入市试点前期推行中出现的问题及下一步深化工作的建议

（一）试点推行中出现的问题

1.没有明确的“主人”助力参与。推行农地入市时，农村集体经营性建设用地必须要有“主人”行使农地入市的参与权、知情权、决策权和土地的管理经营决策权，这个主人就是村级集体经济组织。但试点推行初期，工作组发现北流农村基层集体组织力量不强，尤其村级组织更为薄弱，表现在集体经济上组织作用更为微小。究其根源，主要是自二十世纪八十年代实施“分田到户”后，北流的集体土地已基本落实到个人，集体组织基本没有保留机动土地，加以村级集体产业也不多，因此大部分村庄没必要成立村级集体经济组织。“主人”角色的缺失为初期农地入市造成了阻碍。

2.村镇建设详规同步欠缺。科学而详细的村镇规划是推进农地入市的基础保障也是必备条件，如果没有村镇详规作为前期可行性评估，难保入市农地不出问题。调研组在调研过程中了解到，由于村镇详规涉及费用庞大，虽说镇级这几年有所改善，村级的详规却很为欠缺。根据调研，北流市的城镇建设规划详规仅能覆盖城区周边50公里，需要完善编制详规的区域还有很多，尤其是村庄建设详规更为紧缺，就为进一步深化推进农地入市完善相关前期配套造成很大的障碍。

3.用地价值评估机制不够完善。农地的价值极大地受到地块的地段、使用性质、周边环境布局、用地时间年限等因素的影响，这些都需要专业的评估机构进行评判，而且为保证客观公正还需要有专门的科学的地价评估指标系统并由多部门进行估值。当前北流的农地地块入市的前期需要意向买家自行沟通村集体经济组织进行交易转让协调，因此，待到地块真正挂牌招标时，地块竞争性不大，地块的价值就无法充分体现，村民的土地增值收益也达不到最大化。这些是试点前期农村集体建设用地价值评估的一个缺陷。在调研过程中，也有个别部门反映入市农地地块价格偏低，这也说明了，土地价值评估机制的不完善。

4.相关配套政策支持空白。农村集体经营性建设用地入市是一项涉及面很广的创新，不仅有利益分割整组，还要有政策配合支持。比如房产证的办理政策支撑，分期房贷如何落实，装修贷款如何享受，等等，这些在试点前期都是一片空白，缺少顶层对农村集体经营性建设用地入市的相关配套政策。此外，还有诸如入市土地承包人在承包未到期情况下承包地进行入市，那么地块出让主体是否包括土地承包人问题;购买入市农地的商住房农民其家庭成员能否用住房公积金进行还贷等，这些问题都要求尽快完善相关配套制度政策。

5.供后开发利用监管不够。众所周知，国有建设用地和集体经营性建设用地供后监管的二元化问题很容易导致监管混乱，影响社会稳定。调研中发现农村集体经营性建设用地供后，由于缺乏硬性的约束，很难做到按时开工竣工，容易产生批而不用，用而不尽甚至改变用途性质等乱象，而且入市农地还缺少土地使用权期满处置政策，市场透明度和明确性也不够，这些都为进一步推进农地改革深入造成了障碍。

（二）下一步深化推进农地入市工作的建议

1.加强村级集体经济组织。农村土地制度改革的目的之一就是为了让农民进一步分享发展成果，获得土地增值收益，在管理中激发土地活力。对于这样的利好事情应该充分向群众宣传，在争取广大村民群众支持的基础上，召开村民集体大会，组织全体成员进行民主投票，在内部推选3-5名成员作为代表，授权其全程代理集体经营性建设用地入市工作并管理入市收益。这个做法在北流试点中得到农民普遍认可，极大地推动了北流市前期农村集体经营性建设用地入市工作。下一步的农地入市工作应以此为鉴，还需要大力加强完善村级集体经济组织，在代表的推选和监督管理上尽快完善相关体系机制，以强有力的农村集体经济组织切实担负起农地入市组织管理工作，切实行使农地主体权益，担负起相应的职责，行使入市交易有关的主权，保障农民的土地增值收益。

2.编制村镇建设详规。为进一步推进农地入市，必须抓紧完善相关前期配套，尤其是村庄建设详规编纂迫在眉睫。一是抓紧完成全市村庄建设规划、控制性详规编制工作，提高村庄建设规划、控制性详规覆盖率，解决村镇建设规划覆盖不全面的问题。二是尽快编制完善计划范围内安排集体经营性建设用地入市区域村庄的建设详规，科学设置入市地块的规划使用条件。三是根据入市改革要求，加快完成土地利用总体规划调整工作，明确永久基本农田划定范围，确保入市地块符合土地利用总体规划用途管制要求。四是要结合区域实情开展“多规合一”试点，促进经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、林地保护利用规划、生态环境保护等规划相互衔接。五是科学合理选址。在符合土地利用总体规划和城乡规划，不占水田、其他优质耕地及林地的基础上，允许多种特色多种种类的方式尝试。

3.健全农村集体建设用地价值评估机制。农地入市交易要在政府把控大方向的基础上更加注意尊重市场规律。当前北流试点的农村集体建设用地的地价评估主要是通过集体组织委托评估机构对地块进行估值，其结果再经政府組织发改、财政、物价、审计、住建、国土等部门审核后交国土资源局定价备案。在此基础上，意向买家再与村民协商沟通，可以避免地块价值低估。因此，调研组建议，为更客观合理地估值地块，可以尝试执行先由指定有资质的几个土地价值专门评估机构对入市农地进行评估，取其估价的平均值作为政府指导定价，再报经住建、国土等部门审核后抛向市场进行竞价。同时，设立由财政、发改、审计等相关专业人员组成的土地定价监督小组，确保这种不可再生的土地资源得到合理的价值体现。

4.完善相关配套制度政策。为推进农村集体经营性建设用地入市工作进一步发展，必须尽快争取相关配套制度政策跟进。比如入市农地的融资、金融政策，房产产权操办的落实，公积金贷款如何参与，还有一些复杂地块的入市细节等问题，这些都需要顶层设计进行明确并通过政策落实。诸如入市农地融资方面，北流目前只有当地农村信用社对入市农地进行了相关的融资和信贷政策调整，支持以地块为抵押进行贷款或相关的融资，而其他银行甚至是四大银行都缺乏顶层设计。这些问题的解决都要求尽快完善相关配套制度政策。

5.规范供后开发利用监管。“国有建设用地供后开发利用有明确的监管规定，县级以上人民政府是国有建设用地所有权主体，负有建设用地监管责任，具体由国土资源管理部门实施监管。而农村集体经营性建设用地其所有权主体是农民集体组织，农民集体组织就很难实施建设用地供后开发利用的监管。”[4]为此，在推进农地入市过程中，调研组建议参照国有建设用地出让程序，由国土资源管理部门与集体经营性建设用地使用者签订合同，实行监管，并据此出台相关的违规责任处罚措施，便于强制约束。此外，还要明确集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同责”问题，尤其要明确对土地使用权期满后的处置政策，增加市场透明度和明确性，推进农地改革的进一步深入。

[参考文献]

[1][4]黄国勇.农村集体经营性建设用地入市研究——以广西北流市为例[J].中共南宁市委党校学报，2018，20（04）：23-27.

[2][3]石钖，梁银杏.实现国家、集体、农民利益“三平衡”——北流市农村土地制度改革破冰之旅[J].南方国土资源，2017（10）：10-12.

责任编辑：孟维娜