城市棚户区改造过程中的互动公平

徐丹

摘  要：政府在推出棚户区改造政策后，由开发商承担具体的执行，在这一过程中开发商为追求利益最大化就会损害棚改居民的权益，当棚改居民与开发商之间商讨不下时，就只能通过上访检举开发商的行为，而这种方式却效率低下效果甚微。如果能够在政府、开发商、棚改居民三者之间建立完善的互动与监督机制就可以从根本上改善这一情况的发生，使棚改政策得以真正的贯彻落实，也能能好的保障棚改居民权益。

关键词：棚户区改造;互动公平;政策;权益

一、前言

截至2012年9月，中国有超过1200万户城市低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚户区中，政府为了推进城市建设，居民住房环境而推出了棚户区改造政策。政策的初衷是为了改善民生，但在政策实行的过程中却暴露出了一些问题。由于开发商追求经济利益对地理位置差、拆迁成本较高的棚户区避而远之。并且其在整个棚户区改造过程中都很有可能会出现违规行为。导致这些问题出现的根本原因就是棚户区改造过程中缺乏互动公平，也违背了政策设立之初为了改善民生的初衷。

政策的初衷是为了改善民生，事实上的确极大程度上改善了民生，但在政策实行的过程中也暴露出来了一些问题，政府、开发商、棚改居民，三者因想要达到的目标各不相同而存在着一些矛盾，在这之中开发商与棚改居民的关系更是紧张。一方面，由于开发商追求经济利益和利润通常会选择地理位置好、拆迁成本低的棚户区进行改造，而对地理位置差、拆迁成本较高的棚户区避而远之。另一方面，由于开发商为了实现利益最大化，在房屋拆迁补偿、房屋安置补偿、甚至建造材料上都很有可能会出现违规行为，政府对于开发商这些行为也缺乏相应的监管。本文试图通过文献资料查阅与访谈相结合的方法，找到棚户区改造政策公平缺失的原因，并提出行之有效的解决办法，让政府、开发商、棚改居民三者之间良性互动，实现棚改政策的真正价值。

二、城市棚户区改造中公平缺失的原因

1、多方利益群体诉求不同且难以协调。棚户区改造是一个有着多个利益主体参与的大型民生工程，其中政府、开发商、棚改居民都有不同的利益目标，使得其关注点相差较大。首先，政府部门更多的关心的是政策实行的效果，通过棚户区改造过后城市结构的优化、社会矛盾的缓解、居民居住环境的改善等。其次，开发商作为盈利型企业则更多的关心是投资成本及回报率，主要的目的是获得最大程度的利益。最后，棚改居民则更多关心的是生活环境的改善和拆迁过程中权益的保障。如果各利益主体不能够做到相互协调，只在固有的角度来看待自身利益的得失，就会使得整个棚户区改造难以推行。当利益主体间发生矛盾、冲突、联合对抗时，很多现有的策略往往只能够起到改善缓解的作用，但并不能从根本上化解问题。

政府是棚户区改造政策的决策者，在棚户区改造的过程中赞助到地位。政府的价值取向和决策将直接影响棚户区改造的方式和效果。政府的主要職责就是实现公共需求，并最大程度的实现社会福利。总结来说，社会效益经济效益平衡应该是政府在整个棚户区改造中至始至终的利益所向。开发商在整个棚户区改造过程中是主要的执行者，政府和开发商之间既是合作关系又是利益关系。开发商在获得土地的使用权之后，会希望在相关政策和制度的保障下，实现其利益的最大化。因此在棚户区改造的过程中就会出现开发商选择开发价值高的棚户区进行改造，并在最大程度上减少其它开支，这样以来就会导致其他利益主体的利益损失。为避免这类问题的形成就必须建立相应的机制来激励引导和规范。进行棚户区改造的居民大多处于社会底层，普遍无力解决居住环境差的问题。在积极回应棚改政策的同时也希望自身的利益得到满足。与此同时，由于棚改居民的资源投入较少，处于政策实施的被动地位，缺乏话语权。并且由于文化水平相对较低、信息渠道闭塞，在棚改过程中也会受到开发商的剥削，当受到不公正对待时往往只能无条件让步。

2、政府职能错位与公证职能的缺失。政府对自身角色定位的偏差，使得政府不能充分发挥管理职能和治理职能，这是导致棚户区改造问题多发的重要原因。政府在角色定位上存在着两难的矛盾，在实际棚户区改造过程中往往政府的经历、人力的不足会导致以权谋私、市场参与积极性不高等情况等发生。在棚户区改造的过程中，政府职能应该更将职能定位于服务和调控，但在实际过程中政府对公共和市场把控掌握不严，导致公众误解政府不作为。开发商蒙蔽公众利益和市场上哄抬房价的现象也时有发生。由棚户区改造导致的利益冲突日益激烈，涉及棚户区改造民事诉讼、纠纷逐年增长。

3、社会监督缺位。在棚户区改造等过程中，民众与政府的沟通不便，难以做到真正的贴合群众的生活，实际群众的监督作用也难以保障。由于政府资源的有限导致并不能对开发商进行棚改的全过程进行有效的监督，这就促使一些开发商为追求自身利益的最大化而侵害棚改居民的利益，只有对开发商进行相应的监督才能最大程度上的保证棚改居民利益的维护。在政府选择进行棚改的开发商的过程中，也有可能出现开发商违规竞标的行为，这一过程也需要社会的监督，这样才能够最大程度的保障棚改政策的有效实施。

4、沟通机制不健全。虽然现有法律法规均对公众参与的内容有所涉及，但并未明确规定具体参与程序，实施过程中也缺乏实施细则。法律的缺位使每次公众参与流程都“无迹可循”。通过访谈了解到，棚户区改造政策实行的过程中民生反馈渠道单一、公众诉讼的应答时间长，政府反馈的渠道不够充通畅。这使得政府难以关注到民众迫切的需求。虽然相关政策中在进行棚户区改造前会举办听证会，但多数棚改居民并不理解听证会，听证会举办的时间通知也不到位，导致许多棚改已经结束了但经历棚改的居民却并不知道举办过听证会。而且听证会达到的效果也及其有限，一般在进行棚改前举办听证会，但棚改居民在棚改期间遇到问题的时候却很难找到地方解答或投诉。其中，也不乏棚改居民采用上访的手段维权，但上访周期长效率低，对上访的棚改居民也有一定的文化要求，对于文化水平较低的棚改居民来说书写上访材料就是一个不小的难题。

除此之外，政府与开发商之间也缺乏相应的沟通渠道，政府回应棚改居民解决问题的办法后，开发商在回应政府下达的通知时往往很难做到及时回应，拒绝执行和拖延执行的情况也是有发生。

三、城市棚户区改造中公平缺失的治理对策

（一）建立利益协调机制。建立利益协调机制可以在最大程度上保障棚改居民的利益，政府作为棚改政策的发起者和引领者，应利用自身的资源优势整合各方资源，协调棚改中存在的矛盾和问题，合理分配参与改造的各方利益。政府要对棚改居民的诉求迅速的做出回应，确保棚改居民参与棚改互动的积极性。

1、建立协调保障机制。政府引导棚户区改造，履行改善民生的需求，与此同时还需要协调政府、开发商、棚改居民三者的利益。因此，在公众参与棚户区改造的过程中，本着公开公平公正的原则，给予棚改居民一定的监督权利，保障棚改居民在参与改造中利益不受损害，棚改过程中棚户区居民在争取自己利益时还应明确权利与义务的界限，最终经过多方的多次商讨达到中间利益的协调作用。通过平等对话协调政府和棚改居民的利益关系，政府出台优惠政策，尽可能地使得棚改居民在改造中达到利益的相对均衡。

2、建立利益表达约束机制。棚改居民基本无法参与棚户区改造的核心环节，棚改信息不对称。可以通过建立第三方利益表达机制—棚改委，这个利益表达机制可由棚改居民自发组成也需要有政府代表参与其中，棚改居民的诉求可以通过棚改委传递到政府，政府及时的给予反馈，制定公共决策根据棚改居民的意愿做出调整，从“管理型”政府转变到“服务型”政府。下放公共权力，与棚改居民良性互动。在棚改项目启动前期，棚改委代表和政府可每周定期召开项目例会，就项目改造中棚改居民的意見和可能出现的问题进行沟通交流，政府派出专门的代表全程参与跟踪协调，在方案设计定稿之前，由政府组织设计单位和棚改居民见面沟通方案，以公平为主要原则，合理规划棚改具体事宜。

3、建立利益分配补偿机制。在进行棚改前，由政府组织聘请第三方对棚改房屋或土地进行市场定价，对棚改过后希望增加原有房屋面积或减少原有房屋面积的住户进行差价返还，实现利益均衡化。

（二）发挥基层政府作用并建立公证职能

1、基层政府要承担责任，发挥主体作用。基层政府应承担的责任主要分为三个方面，首先是资金保障的责任，面对耗资巨大但收益一般的棚户区改造基层改造工程，基层政府积极性不高，因此需要改变传统思维，主动承担起改造工程资金保障的责任。其次是土地供应的责任，地方政府应主动承担责任，合理调配土地。最后是制度监管的责任，基层政府要能够保障国家规定的棚改政策落地执行，同时要根据当地的实际情况和居民的集体意愿，制定符合实际情况的实施细则，满足棚户区居民的合理需求。

2、完善棚户区改造政策，维护棚改居民利益。首先，要加大棚改安置的货币补偿。要尊重棚改居民的意愿，维护棚改居民的利益。当棚改居民获得充足的货币补偿后，可以根据需要自主选择居住地，避免了后期安置出现的矛盾。这样做还有利于加快棚户区改造的进程，当货币补偿的力度大于或等于棚改居民的心理预期时，会极大的促进棚改居民配合进行改造的热情，也会加快棚改进程。其次是大力建设保障性住房。要扩大保障性住房的受益人群，降低保障性住房的申请准入门槛，确保大部分低收入人群可以享受保障。并且增加保障住房的房源供应，政府在改造规划中可以利用面积较大的棚户区进行保障性住房和廉租房建设。

3、建立公证职能。建立公众职能需要公众部门参与到棚户区改造的过程之中，公证部门应专注于经济发展建设全局，以服务经济科学发展观为理念，充分发挥服务、沟通、公证、监督特有的职能作用，介入棚户区改造全过程，与各部门密切配合，运用公证手段规范棚户区改造行为，完善棚去改造程序，保障社会公众利益和各个利益人的合法权益。

（三）健全监督机制

1、加强政府内部监督管理。政府在改造的全过程负责规划，审核论证等，关键步骤是各方利益的主要张空者和分配者，要通过对工作流程一设有规则和公开透明上制定规范和约束，杜绝暗箱操作和违规审批的世界发生，要通过政府信息发布的方式定期公开项目进展情况。另外基层政府内部要设立自查机构进行自我监督和监察，联合审计进检规划税务部门组成临时监察组，完善基层政府自我约束能力。对于项目进展缓慢，存在违规操作和腐败风险，要定期进行通报，对相关负责人进行约谈，充分保证改造项目的进度和质量。

2、强化政府对开发商的监督。建立承担棚户区改造的开发商备案制度，对参建的开发企业工期进度、质量、安全等情况进行跟踪，进行信用评价，记入信用档案，对棚改工程进行现场验收制度，将验收延伸至施工环节，实行全程服务跟踪监管，发现问题及早处理。建立参与棚改开发商的信用评价体系，将按期交工、棚改居民评价高的开发商给予信用加分，并对存在发生重大质量安全事故和因开发商原因导致群体上访事件的开发商在信用评价中给以标注。

3、建立良性互动的社会监督机制。可形成由政府和棚改居民组成第三方力量—棚改委，参与到改造和筹划进程中，定期对改造项目的资金流向和运营状况进行检查，同时对住房价格住房分配和住房质量进行监督。另外基层政府应当鼓励社会民众广泛参与，对改造全过程的监督，一是要严格落实信息公开制度，定期向棚改居民发布改造的进度建设情况、资金状况等。二是采取必要的措施收集民众的意见和建议，可采用网络论坛、调查问卷、实地走访的方式将民众的异议意见纳入到棚改决策中，接受社会各界的监督。

（四）建立棚户区居民参与改造新模式

1、建立棚改居民全过程参与机制。在棚户区改造项目的立项阶段，政府要听取棚改居民的改造意见，确保居住环境差、贫困的棚户区能够及时得到改造。这一阶段的居民参与并不是停留在表征性，这一阶段居民群众可以通过棚改委参与改造。在棚户区改造方案的设计阶段，可以通过问卷调查、专题座谈会、向棚改委组织提问等方式提出观点和意见，并参与改造。在涉及核心问题或方案初步决定后要进行公示，为有疑问的棚改居民进行解答，针对棚改居民提出的意见进行方案修改。在棚户区改造的实施阶段，由棚改委进行监督，确保棚改居民与开发生之间信息对等，实行有效监督，维护棚改居民的合法权益。在项目评估阶段，进行网上信息公开，邀请棚改居民对棚改过程及结果进行评价，并整理棚改居民对政府和开发商的意见，为下一次棚改积累经验。

2、为棚改居民提供制度保障。应建立和完善相应的棚改居民参与制度，明确棚改居民的法律地位，赋予棚改居民参与棚户区改造的权利。完善信息公开制度，将信息公开的内容细化并制度化，增加政府行政过程中的透明度，防止政府部门随意决策，确保棚改居民充分拥有有关改造方案、安置补偿等关乎居民切身利益的事项的知情权，要建立行政监督程序以及意见反馈渠道。明确棚改居民以何种形式对棚户区改造进行过程监督，以及政府又是如何处理和反馈公众意见的。

3、发展第三组织形势。这种第三种组织形势简称棚改委，主要由棚户区居民和政府代表人员组成，主要用于监督开发商并且为棚改居民和政府提供沟通捷径，保障棚改居民的问题能得到政府及时的解决，提高上访效率，保障棚改居民权益。

四、总结

棚户区改造政策的实行是改善民生，推动城市建设的一项利民工程。在棚户区改造政策的实行过程中也不乏的出现一些有关棚改居民权益保障的问题，对此除了政府需要出台保障政策、转变政府职能以外，也需要改变棚改模式。让棚改居民参与到棚户区改造的过程中，不但保障了棚改居民的权益，也便于政府听取民生，也起到了对开发商社会监督的作用。建立棚户区居民改造的新模式，不但需要棚改居民积极参与也需要政府的积极配合，只有这样才能够发挥其最大作用，保障政府、开发商、棚改居民的互动公平。

参考文献

[1]  浣晓旭.城市棚户区改造的互动公平均衡评价研究[D].湖南：中南大学，2012.

[2]  张晶.城市棚户区改造中公众参与机制研究[D].重庆：重庆大学，2012.

[3]  宋雯.赤峰市铁南棚户区改造实践研究[D].内蒙古：内蒙古农业大学，2018.

[4]  郭春玲，候登武.浅谈棚户区改造过程中的公证职能发挥[J].法制与社会，2018.

[5]  张世君.从弱势居民需求视角探讨棚户区改造政策创新[J].中国会议，2019.