大型农产品物流园的政府主导与市场化运作研究

夏国藩

摘要：本文研究内容为大型农产品物流园的政府主导与市场化运作研究。政府主导的主要内容为发挥政府相关政策和社会资源优势，确保大型农产品物流园的公益性职能目标，确保建设运营主体的国企绝对控股属性，确保土地和资金成本的可控。市场化运作的主要内容为充分发挥市场调配资源的灵活性和专业人才的充裕性优势，进行上市拿地、社会化融资、按市场规律由专业团队进行运营管理。

关键词：大型农产品物流园、政府主导、市场化运作

1基本概念

本文所说的大型农产品物流园，是指为某個地方城市或更大区域内居民提供农产品一级批发的综合性农产品物流园，不包括这个城市或区域内的二级农产品批发市场、某个特定品类如海鲜等的农产品交易市场、社区农贸市场、农产品生鲜超市、单纯的农产品加工基地或农产品储存冷库等。大型农产品物流园具有规模大、农产品种类多的特点，本地城市内或周边区域的其他农产品交易市场要都主要从它这里获取农产品货源。

往往只有直辖市、省会城市、计划单列市、其他规模与影响力较大的重要城市才会建立一个或两个这样的农产品一级批发综合性市场，如深圳海吉星农产品物流园、南京众彩农副产品物流园等。有些人口规模不大的地方城市甚至都不需要建设，而是就近借用周边重要城市的大型农产品物流园、获取农产品的一级批发。

2研究意义

继国务院办公厅2010年出台《关于统筹推进新一轮“菜篮子”工程建设的意见（国办发〔2010〕18号）》、《国务院关于进一步促进蔬菜生产保障市场供应和价格基本稳定的通知（国发〔2010〕26号）》两个政策文件后，2017年中央1号文件《关于深入推进农业供给侧结构改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》出台，明确提出：“……加快构建公益性农产品市场体系，……。”同时，国办发〔2017〕1号《“菜篮子”市长负责制考核办法》出台，对菜篮子工程的市长负责制提出了明确的考核办法。这些政策和文件促使各城市将政府主导建设菜篮子工程纳入政府五年规划的重点工程中，菜篮子工程建设成为各大城市政府民生工程的重要内容。菜篮子工程建设是一个庞大的系统，包括生产能力建设、市场体系建设、质量安全监管体系建设、调控保障体系建设等等。其中，大型农产品物流园的建设，是菜篮子工程建设中的重要环节、关键抓手和物质平台载体。它是整个农产品供应产业链中农产品流通环节的关键物质载体，它是农产品在流通环节中实现质量安全监管和追溯体系建设的关键抓手，它还是政府稳定农产品价格涨幅、进行农产品应急储备、实施信息监测预警与发布的重要管理平台。

一方面，作为市长负责制度下的民生工程，政府必须把控住大型农产品物流园的建设运营，并依托其实行保供稳价、解决老百姓“买菜难、买菜难”、食品安全控制等关键问题，因而项目的建设运营必须实行政府主导，实现项目的公益性、民生性目的。另一方面，项目建设与未来的运营管理均需要大量的资金投入和专业化的运作团队，靠政府财政拨款、政府公职人员投入无法满足需求，因而项目的建设运营需要进行市场化运作，实现社会化融资、专业团队运营管理等。因而，政府主导、市场化运作就成为市长负责制下、大型农产品物流园项目建设运营的必然方式。

3政府主导、市场化运作的要点

3.1公益性保障工程与可持续发展的战略定位

（1）公益性保障工程。首先，要提供足够的农产品供应量、切实满足本地农产品消费需求的流通中心。根据《中国食物与营养发展纲要（2014—2020年）》，全国人均年主要食物消费量目标为459公斤。事实上，考虑到农产品流通过程的损耗、包装的损耗、各地方城市人均消费能力的日趋加强，对农产品的人均年需求量远大于《中国食物与营养发展纲要（2014—2020年）》的提出的目标标准。其次，是政府构建菜篮子工程流通体系、构建农产品产业链与价值链的关键抓手。政府构建农产品的流通体系、强化产销一体化、建立和完善信息网络平台，需要有一个利于政府发挥作用的抓手和平台。由政府主导的大型农产品物流园及其主体企业，无疑必须要承当起这个职责。再次，是政府进行农产品应急保障、稳定农产品价格、实施食品安全可追溯系统的调控与管理平台。

（2）经济的可持续发展。大型农产品物流园项目投资大，多则50-100亿人民币，少则20-30亿;建设周期长，一般从写入政府五年规划到建设完成，至少需要3-5年;投资回收期也相对长，目前的国内的项目回收期基本在15-25年。如此大的资金投入和周期风险，项目必须实现自我投资收益平衡，确保项目全周期的可持续性发展。否则靠政府兜底、财政保障的物流园，很难长期健康稳定的发展。这样既不符合市场经济规律要求、也不符合政府主导可持续发发展模式的要求。根据作者考察的多个国外由政府主导的大型农产品物流园项目，包括法国哈吉斯、韩国可乐洞等，无一例外的都拥有较为成熟的盈利模式。

（3）与本地现有大型农产品物流园的关系。无论政府主导的、还是完全市场化操作的大型农产品物流园，都应该统一在本城市农产品供应的大格局体系中。待建设的、政府主导的大型农产品物流园，对已有的、完全市场化的大型农产品物流园，绝非竞争取代关系。政府的目的不是与民争利益、与商争利;要么政府主导将其整合，要么进行差异化经营，形成两者并存、双保障的供应体系。

3.2国企绝对控股、社会力量参与的建设运营主体和股权结构

大型农产品物流园公司的建设运营主体，是指负责批发市场策划定位、规划设计、投资建设、运营管理工作的企业。大型农产品物流园要做到政府主导进行建设运营，必须通过受政府控制的企业来组织建设运营工作。简单的说，必须由国有企业掌握控制权。无论是由一家国有企业进行绝对控股、还是由几家国有企业相对控股，建设运营主体中的股份结构中，必须有超过50%由国企掌控，否则政府的目标和意图就无法在项目中得到实现。

建设运营主体的核心工作目标：代表政府管理本地城市的农产品供应。主要工作内容：项目建设、投资融资、农产品供应大数据管理、消费终端的链接与管理、生产基地的链接与管理、批发市场日常运营管理、农产品的安全检验检疫等。

3.3以国有资金为轴、社会资金相结合的融资方式

（1）以国有资金为轴，实现国有资产或国有资产评估值不断增加。大型农产品物流园投资巨大，完全靠地方政府资本金投入或国企自有资金的投入，资金获取难度太大。因而需要通过有效的运作，在项目建设过程中实现项目增值，从而建设运营主体就可以通过出售少量股权、就可获取较多的社会融资。

國企与政府资本金：纯国有企业或国有控股企业成立之时，需由政府财政拨款、或由国有企业母公司注入足够额度和比例的资金本，确保新成立企业的国有控股属性。

国有资产增值：一方面是地方政府或国有企业母公司注入新的大型农产品物流园企业的资金非常有限，另一方面是受到“同股同权”原则行使股东决策权和收益分配权的限制，为保证政府或国有企业母公司的主导权，国有资产的比例需要足够大、至少超过50%。当前，解决这个矛盾最好的方法是：在项目建设运作过程中尽快实现国有资产或国有资产评估值的增值。具体的增值方法包括运营价值预期增值、土地增值获利等。

（2）多种社会融资方式相结合。社会融资方式种类很多，但总体来说，对于政府主导的大型农产品物流园项目主要有债券融资、股权融资以及相关衍生融资方法。

3.4招拍挂方式获取土地使用权等土地要素的确定

在获取土地使用权的方式上，大型农产品物流园项目常常陷入两难境地。划拨，最大的优点是建设运营者可以免费获得土地使用权，项目初期建设成本较低。最大的缺点是，划拨只能批给非经营性项目，土地使用权属于一种不完全权益：未经批准划拨使用权不得转让、空地未经批准不得出租或抵押，因而给未来收益核算、抵押融资带来很大的程序壁垒;即便经允许进行转让、抵押或出租后，融资后股权的划分、收益的分配都带来很大的麻烦和不确定性，而这些与市场化运作的要求是矛盾的。因而划拨不是市场化运作获取土地使用权的优选方式。

招拍挂，最大的优点是完全市场行为，适用于经营性用地和有竞争性的工业用地，便于日后市场化运作。最大的缺点是项目土地投入成本高、需要通过强大的市场化运作能力获得各阶段的资金来源。另外，招拍挂还存在不确定性风险;而这样的民生工程项目一定要确保能招到具有强大开发经营能力、与政府目标高度一致的公司。虽然招拍挂的方式也存在一定缺点，但是招拍挂方式仍然是当前政府主导、市场化运作物流园获取土地使用权的最佳方式。

协议出让，介于招拍挂出让和划拨之间。这种方式只能用于经营性用地以外的土地，且一宗用地只有一个意向用地者，因而也不适用市场化操作。

在土地使用性质上，建议尽量确定为商业用地。商业用地相比其他用地，在进行市场化融资时能获得更大的估值。当然也应结合前期投入成本、具体功能业态等进行综合考虑。

4总结与展望

大型农产品物流园要同时发挥政府搭建平台、调动社会资源、实行监管、食品安全控制的优势，和市场调配资源的灵活性、人才和技术的专业性优势。政府主导的主要内容为发挥政府相关政策和社会资源优势，确保大型农产品物流园的公益性职能目标，确保建设运营主体的国企绝对控股属性，确保土地和资金成本的可控。市场化运作的主要内容为充分发挥市场调配资源的灵活性和专业人才的充裕性优势，进行上市拿地、社会化融资、按市场规律由专业团队对批发市场进行运营管理。

结合中国经济发展的大方向、农产品供应发展的大趋势、物流和大数据等技术发展的大潮流，未来大型农产品物流园建设运营将体现如下特色：一是政府主导、市场化运作将成为各地大型农产品物流园的典型模式。这种模式下，政府公益性职能和市场规律的可持续发展会得到同时体现。二是大型农产品物流园不仅承担的是实体的交易、储存功能，还会承担更多的城市农产品供应管理和食品安全管理功能，实际上是代表政府管理本地的农产品供应。三是以本地大型农产品物流园为纽带，带动农产品从产地到销地全产业链、全价值链的发展。四是在互联网技术、大数据技术、物流体系发展的大背景下，原有大型农产品物流园的改造升级势在必行。甚至许多城市将面临农产品供应体系重新构建的问题。新的市场会越来越组织化、系统化、智能高效化，但实体交易量会逐渐下降，农产品产销直供模式的市场占有量会越来越高。五是农产品交易的形式会越来越丰富，农产品金融、期货、拍卖等功能会陆续出现并有很大发展市场。